农业自然资源资产监管模式的法经济学分析

张文斐

(华中农业大学 文法学院, 农业农村法治创新研究中心, 湖北 武汉 430070)

党的二十大报告指出,“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。农业自然资源资产,是与种植业、畜牧业、林业、渔业生产活动相关的土地、水、森林、生物、气候等自然资源资产。农业自然资源资产监管模式,是指国家对农业自然资源资产的开发、利用,以及保护活动进行监督与管理所采取的表现形式。2018年,我国组建农业农村部、自然资源部,农业自然资源资产综合监管成为题中之义;然而,我国目前的农业自然资源资产监管主要以政府部门的单元监管为主,依据各类自然资源资产单行法,采取分散监管模式。在我国现行的法律法规中,共有8个规范性文件涉及“农业自然资源资产综合监管”,但均未上升到法律或部门规章位阶,唯有浙江省、辽宁省与湖北省针对农业自然资源综合监管专门制定了地方性法规。为健全自然资源资产监管法律体系,形成多元监管合力,2019年4月17日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《意见》),要求发挥人大、行政、审计、司法,以及社会监督作用,对自然资源资产参与市场交易的全过程进行动态有效的监督与管理。

目前,关于农业自然资源资产监管的研究,主要集中在法学和经济学两个视角。法学视角侧重于梳理自然资源资产的权属制度[1]、管理制度[2]、法律治理[3]与地方保护[4],以及农村宅基地资源、资产、资本转化的困境与出路等[5]。然而,该视角鲜有对农业自然资源资产监管模式进行选择的专门性论证。经济学视角侧重于研究农业资源环境效率的时空演化特征及其影响因素[6]、农业资源再配置的生产率效应[7],以及自然资源资产负债表编制等[8]。该视角的研究对象实现了农业资源的专门化,然而大多属于定量分析,对农业自然资源资产不同监管模式进行比较等方面的定性分析较少。农业自然资源资产兼具法律属性、经济属性与生态属性,其权属与监管等模式选择和法律制度设计需要法学和经济学的结合验证,兼顾“法律理性”“经济理性”与“生态理性”。在法经济学交叉视角下,何种监管模式的法律供给更能满足法律需求,更能实现法律供求均衡?何种监管模式更能降低法律成本,实现法律效益?通过多方利益博弈选择的多元综合监管模式,具体应如何构建与实现?上述问题均构成本文的研究进路。

1 单元监管与多元监管模式供给的需求吻合度分析

不同监管模式的供给对于监管法律制度需求的满足程度有所不同,面临各类自然资源资产之间特性差异与监管的协调。监管模式的供需均衡(supply-demand equilibrium),系通过监管主体有效决策的达成与监管行为的实施,使得监管目标与效益均可顺利实现[9]。因此,供需吻合度分析适用于以监管主体参与数量为划分依据,如单元监管(unilateral supervision)与多元监管(multiple supervision)的监管模式比较。比较两种监管模式的供给对法律需求吻合度的要求在于,何种监管模式的施行更能保证法律体系的融贯性,以及何种监管模式下制定的法律规范更具有可行性。

1.1 对法律体系融贯性需求的吻合度比较

以《宪法》为龙头,以《民法典》为领衔,以各类自然资源资产单行法律法规为主体,以构建“四梁八柱”的生态文明制度体系为目标,以2019年《意见》的颁布为标志,应健全自然资源资产监管法律体系,形成监管合力。单元监管与多元监管这两种监管模式的供给,与农业自然资源资产监管法律体系的融贯性需求考量,需从体系结构的耦合性与体系内容的整合性视角加以审视。

1.1.1 体系结构的耦合性

“耦合”本是通信工程、软件工程用语,但法学界早已将此概念引入,并用于对法律现象、法学研究的关联性分析[10]。将农业自然资源资产监管法律体系设定为由农业自然资源资产开发利用全程动态有效监管、农业自然资源资产产权信息公开与农业自然资源资产管理考核评价等多项监管制度构成的不同“模块”,将“耦合”作为对“模块”之间联系紧密程度的度量,则农业自然资源资产监管模式与农业自然资源资产监管体系各模块的耦合度越强,说明二者的需求吻合度越高,农业自然资源资产监管模式越不易对农业自然资源资产监管体系造成融贯性阻滞;反之,若二者的耦合度低,则农业自然资源资产监管模式可能会对农业自然资源资产监管体系的融贯性、立法的科学性与实践的可操作性产生负面影响。

第一,从“内容耦合”来看:结合农业自然资源法律体系的规范构造,加之监管法律法规的效力来源,农业自然资源资产监管制度与农业自然资源法律体系各“模块”的“内容耦合”程度较高,对资源资产监管具体制度规范的改变均会对农业自然资源其他各项制度“模块”造成影响,因此,单元监管与多元监管模式均具有较高的“内容耦合”性。

第二,从“公共耦合”来看(主要基于农业自然资源资产监管模式与各监管制度之间的体系逻辑关系考查):按照法律体系的规范逻辑,农业自然资源资产监管体系的规范性被视为农业自然资源资产各项监管制度所具有的基本属性,如参与主体的多样性、监管方式的创新性、社会影响的广泛性等,是农业自然资源资产各项监管制度共同引用的“全局数据项”。从立法技术考虑,相较于单元监管,多元监管模式更能突出不同社会阶层的多样化需求,发挥不同监管主体的积极性,更易形成监管合力。虽然各监管制度之间在个性上具有差异,但其与农业自然资源资产监管体系模块都具有较高的“公共耦合”性,因此具有体系相似性。

1.1.2 体系内容的整合性

农业自然资源资产的产权归属、开发利用、责任追究机制等均具有较高的需求,加之农业自然资源资产的多样性,在监管时需全面思考监管的各个领域,以及各个类型的自然资源资产可能涉及的议题。

第一,就体系目标的整合性而言,农业自然资源资产监管各个机制之间的要求功能目标具有一致性,即经济社会的可持续发展。单元监管模式供给中各领域制度规范效力相同而适用范围各异,单个部门监管更侧重于部门自身的目标与内容,往往忽略整个社会的全局规范,对该需求的满足程度较低。相较于单元监管而言,多元监管模式发挥人大、行政、司法、审计和社会监督作用,更具系统性、整体性、结构性,更加符合大部制改革进程中农业自然资源资产的产权归属、开发利用、责任追究机制的整合性需求,统一对农业自然资源资产各监管领域提供完整清晰的组织权责划分,在规范目标整合性方面能够把握全局。

第二,就体系内容的整合性而言,多元监管模式更加符合农业自然资源资产监管体系和生态文明制度体系的要求。从地方实践来看,为落实《意见》精神,2020年6月,福建省建立自然资源资产行政执法与行政检察工作的衔接机制,并出台相关指导性意见,规范协作执法行为,联合成立专家库,加强信息共享和社会监督力度。广东省亦出台有类似规定。这种多元监管模式下地方立法先行的趋势,对农业自然资源资产监管规范内容的整合与法律体系的健全具有积极作用。

1.2 对法律规范可行性需求的吻合度比较

基于大部制改革的背景,与单元监管模式相比,农业自然资源资产多元监管模式的供给在立法层面、行政层面、司法层面可行性需求的吻合度均更加明显。

1.2.1 立法层面

立法层面的可行性需求主要体现在法律规范的开放性方面,如新型自然资源资产及其开发利用方式、综合监管数据平台的使用等。随着科学技术的不断创新与经验累积的与时俱进,农业自然资源资产监管法律制度易产生立法滞后性或欠缺调整弹性的问题。自然资源资产的外部性[11]与可变性,要求农业自然资源资产监管模式呈现开放式状态,并顺应数字技术的广泛应用而不断改进,为监管方法的技术支撑预留改进空间。多元监管模式具有全面性、开放性、各监管领域专业性的特点,系“并列式”结构。随着科学技术的发展,多元主体不同的监管方式,在理论与实务上均有支撑基础,并具备适用的充分和必要条件,经不断创新,更能回应法律规范开放性的需求。单元监管模式较为封闭,管制与措施主要以单一监管机构的部门规章为依据,即使后续制定或联结其他相关法律或政策,也仅为辅助性质,对开放性需求的满足程度较低。

1.2.2 行政层面

行政层面的可行性需求主要体现在决策目标与治理效能方面。从决策目标来看,多元监管模式的社会功能与我国健全自然资源资产监管体系的目标一致。多元监管模式的核心价值与功能是,鼓励多元主体共同对农业自然资源资产的开发利用活动进行监管,保障全民作为自然资源资产所有者的收益共享。其他国家自然资源资产监管的经验表明,单元监管模式的可行性较低,世界上的大多数国家均已实行或待实行多元监管模式。从治理效能来看,农业自然资源资产监管各个领域的相关问题仍在不断探究中,若仍由政府部门单元监管,单独设计制度规范的所有事项,反而可能使监管制度失去弹性,难以随着实践经验的发展与科学技术的进步不断更新。同时,单元监管模式中的监管依据大多由政府行政部门起草,易受自身部门利益限制,缺少与其他配套法律制度的联结思考,往往忽略单位或企业、社会公众等其他市场主体的利益,若处理不当,可能会因公信力降低而对国家治理效能造成不利影响。

1.2.3 司法层面

司法层面的可行性需求主要体现在环境公益诉讼方面。随着经济体制改革的不断深入,社会生产力和生产水平不断提高,农业自然资源资产行业亦在加快优化升级。物质财富的增加不仅能够促进人类生活水平与生活质量的提高,还能增强人们参与社会劳动、投资开发农业自然资源资产的主动性和积极性,但同时也存在着因过度开采而导致的自然资源枯竭与生态环境污染等问题。基于国家政策、经济发展状况、法律体系差异等客观因素的制约,以及制度规范产生的特殊背景与历史文化基础,不同国家和地区环境公益诉讼制度的发展与特点存在差异。当前,我国自然资源环境领域公益诉讼的特点在于,受害群体人数众多且分散,诉讼双方经济地位不平等,社会影响力大,信息获取渠道单一等。结合我国具体国情和经济发展现状,在多元监管模式下,推动构建农业农村行政管理部门、自然资源行政管理部门和检察机关自然资源资产领域公益诉讼协作机制,是形成保护农业自然资源资产领域国家利益和公众利益监管合力的重要路径。切实履行检察机关公益诉讼职权,加强与其他政府部门的沟通协作,为检察机关公益诉讼工作顺利开展创造良好的条件。促进各方依法行政,共同保护农业自然资源资产和社会公众利益,形成农业自然资源资产监管体系各路径之间的相互补充与良性竞争,是我国司法实践中完善农业自然资源资产监管法律制度的应然选择。

综上,农业自然资源资产多元监管模式的供给,较之于单元监管模式供给而言,对法律体系融贯性、法律规范可行性的需求吻合度更高,多元监管模式的应用更为有效。

2 分散监管与综合监管模式的所付成本与预期效益

成本效益分析(cost-benefit analysis)是法经济学常用的研究方法,将可选择的制度方案预期效益与付出成本作为重要参考因素加以分析,根据利益博弈结果做出最优的制度选择。该研究方法既可用于分析一项法律制度实施的成本效益能否成正比,亦可变通为对不同法律制度实施的成本效益进行横向对比。因此,笔者选取该方法用于以各类自然资源资产整体的监管方式为划分依据的监管模式,即由一个部门统一协调的综合监管(comprehensive supervision),亦有学者称之为“统一监管”[12]或“融合监管”模式[13],与分属多个部门的分散监管(decentralized supervision)模式之间的比较,对比何种监管模式能以更少的投入获得更大的预期效益。

2.1 分散监管与综合监管模式的所付成本比较

根据科斯定理,在交易成本为零的情况下,无论法律如何规定,亦无论产权如何配置,均能通过“市场之手”使资源资产配置实现最优化[14]。若在农业自然资源资产监管结构中交易成本为零,则选择何种自然资源资产监管模式,以及该监管模式如何实现,都无关紧要。然而,零成本的高收益仅是一种理想状态。实践中,“交易成本大于零”是普遍现象。“成本记录的是竞争的吸引力”[15]。鉴于此,农业自然资源资产监管模式的选择必须考虑这一制度中隐含的成本因素。

2.1.1 综合监管模式更具经济性

简资修提出,“法律之经济分析,比较应着重者,是交易成本”[16]。交易成本具有重要的再分配含义和代际公平含义[17]。分散监管模式基于农业自然资源资产监管的分散立法,大多以各类自然资源资产单行法或各个政府机构的部门规章为依据;综合监管模式基于农业自然资源资产监管的综合立法,以一部系统完整的(农业)自然资源资产监管专门法为依据。鉴于此,农业自然资源资产监管模式的选择,可以制定法律运行程序阶段为脉络,以所消耗的立法成本为测量数据,以监管模式的经济性为变量,建立经济性评估模型,测量数据与变量为负相关,所需立法成本之和愈大,则该监管模式的经济性便愈弱。农业自然资源资产监管法律制度的立法成本,就构成而言,包括时间成本、经济成本、体制成本、程序成本、机会成本、监督成本等诸多方面。

综合监管模式的经济性具体体现在如下3个阶段。

第一,立法预备阶段。法律的制定需具备理论与实践基础,通过搜寻国内外资料、开展社会调研,论证立法的必要性,以适应社会现实基础。综合立法与分散立法在该阶段均存在时间成本与经济成本。

第二,法律制定阶段。综合立法中总领性的基本法与分散立法中的多部专法,均须严格遵循立法程序,通过开展专家论证会、立法听证会等,向社会公开征求意见,综合社会各阶层的修改建议,存在程序成本。

第三,法律实施阶段。一项制度的实施本身即需高昂的运行成本,加之相关配套制度的不完善,更体现出正式规约与非正式规约相互配合、互相协调的关键作用[18]。首先,为使法律得以正确实施,充分保障其作用的发挥,需从多方面加强对法律实施的监督,综合立法与分散立法在该阶段均存在监督成本。其次,综合立法模式在政策规划指导下,立法进程更具体系化,固定成本较多;而分散立法易出现“杂乱渐增”现象,可变因素较多,必然带来法律实施阶段体制成本的攀升。再次,分散立法模式缺乏立法规划指引,通常是因时制宜,规范内容与技术工具有限,欠缺长远考虑,对未来可能出现的现实问题缺乏预见性,尚需制定更多的应对性分散立法或条款来弥补法律漏洞或通过司法解释加以明确,存在机会成本。

综上,分散监管模式的立法成本高于综合监管模式,其经济性弱于综合监管模式。

2.1.2 综合监管模式能够避免公地悲剧

法律除反映国家统治阶级的意志与利益外,更重要的是凭借法律制度规范,对行为人活动的权利、义务与责任做出合理分配安排,以促使人们自觉选择能够实现最佳效果的行为规则。监管法律制度的规范创新本质上都关涉农业自然资源资产的有效配置问题,将制度创新视为一种积极的资源资产配置行为是法经济学分析的前提。

农业自然资源资产具有公共物品属性,系全民的共有财产。在农业自然资源资产开发利用的过程中,个体的使用行为互相牵制,无法孤立,并将在整体上对社会集体造成积极或消极影响。农业自然资源资产在使用过程中存在外部效应,进而产生外部边际成本或边际效益,仅依靠“市场之手”无法实现农业自然资源资产配置的帕累托最优,可能会出现市场失灵。从成本效益分析来看,个体使用共有资源资产的效益总是大于个体分担的社会成本。具体阐释如下:假设农业自然资源资产产权主体中有n个成员(n≥2),个体在农业自然资源资产的使用过程中可获得的效益为1,且该效益完全由个体享有,因农业自然资源资产的开发利用导致的消极影响,如农村生态环境恶化抑或自然资源枯竭等,由全体社会成员共同承担,则其中任一个体(不仅包括污染者自身,亦包括未参与资源开发利用的其他个体)须分担的影响均为1/n,由于n≥2,因此总存在l/n<1。若产权共同体内每位个体均遵循上述逻辑法则,则将造成农业自然资源资产的滥用与生产生态环境的破坏,进而发生“公地悲剧”。农业自然资源资产综合监管模式能从全局视角出发,使各投资者因分担而减少社会成本,因分享而倍增效益,有效发挥“公地”的规模效应。

2.2 分散监管与综合监管模式的预期效益比较

理论上,法律制度运行可获得的效益通常包括具体法律规范冲突的解决、法律体系的健全、社会公众的信任与认可,以及司法实践的审判指导等。基于农业自然资源资产的多样性与公共性、监管模式涉及主体的多元性、利益冲突的复杂性、囊括领域的广泛性,农业自然资源资产监管模式选择之预期效益,应包括法律体系整体融贯、法律规范系统全面、各个领域整合协调、社会公众广泛关注等。

2.2.1 法律效益面向

分散监管模式对应的分散立法模式虽可收获回应现实需求的即时性与规范内容的全面性、专业性等效益,但各类自然资源资产领域监管法律规范不易集合统一,无法满足法律体系整体融贯性与社会公众广泛认同等效果。分散立法还易出现责任主体规定不明、不同主管部门交叉执法等现象,引发监管者与行为人之间的博弈,使得预期效益下降。综合监管模式对应的综合立法模式能够整合不同部门之间的意见与资源,稳定推动农业自然资源资产监管政策的具体实施,在维护法律体系完整性的同时,协调农业自然资源资产监管多方主体的利益均衡。

基于节约资源与生态保护的现实需要,我国一些地方已展开农业自然资源资产监管的综合性立法活动。目前,浙江省、辽宁省与湖北省均已发布农业(自然)资源综合监管的专门性地方立法。《湖北省农业自然资源综合管理条例》第三条明确了“综合管理”的概念,即对农业自然资源进行综合性的调查、监测、评价、区划、规划,以及对农业自然资源的开发、利用与保护进行协调和监督。这些地方性法规体现了地方统一应对环境变化的利益诉求,但法律位阶较低,仍需系统完整的农业自然资源监督管理法予以指导。这种地方先行立法作为农业自然资源资产综合监管立法与综合监管模式的实践基础,在一定程度上将倒推中央层面农业自然资源资产及其综合监管的专门性立法进程,并为中央立法提供基层群众的代表性意见,以及法律法规适用的实践数据,能够节约中央综合性立法成本,同时实现预期效益最大化。

2.2.2 社会效益面向

农业自然资源资产综合监管模式,是经济生产量最大化与社会可持续发展等目标功能整合的产物,也是资源经济学视角下,提高农业自然资源资产配置效率的最优选择。所有权以寻求社会生产量最大化为产生基础[19]。然而,我国农业自然资源资产作为一个内部相互联结的复杂生态系统,基于各类资源资产领域应用目的、权利要求与行业供给进度的差异,若农业自然资源资产产权权属不明抑或配置不当,将造成不同自然资源资产之间各行业的价值分歧与利益冲突,从而不利于农业自然资源资产的可持续发展。奥托·基尔克认为,人类生活包括个体生活与族群生活双重内容,法律作为规范人类生活的制度,其目标应具有双重性,一面建构与保障社会共同生活,一面界定与保护个人生活范围[20]。以关注社会全局为重心的公法应考量个人正义,而以关注个体权益为重心的私法亦应维护社会福祉,二者的社会功能目标一致。农业自然资源资产综合监管,可通过明确界定农业自然资源资产产权,合理协调不同种类自然资源资产开采主体与监管主体之间的不同利益需求,规制过度开发农业自然资源资产的违法违规行为,在实现经济生产利润最大化与促进农业生态系统可持续发展之间达成平衡。

综上,农业自然资源资产综合监管模式较之分散立法模式而言,能够避免公地悲剧,与现有地方综合立法相衔接,所付成本较低且预期效益更高,综合监管模式的应用更为有效。

3 农业自然资源资产多元综合监管模式的实现路径

由前文分析可知,农业自然资源资产的多元综合监管模式为法经济学分析下的最佳选择,加之农业自然资源资产监管跨领域、复杂多样、主体多元等特性,在农业自然资源资产监管法律制度的构建上,应以我国大部制改革为契机,高度整合协调,尽快制定统摄农业自然资源资产监管的专门性法律,在单元分散监管模式实施的经验基础上,向多元综合监管模式转变。

3.1 多元共治机制的本质特征与构造

农业自然资源资产监管的多元共治,是指多元主体对农业自然资源资产的开发利用进行共同治理以维护社会安全。

3.1.1 本质特征:主体的包容性与权利的派生性

从多元共治的权利实质上看,农业自然资源资产多元主体共同治理的权利(力)是由自然资源资产的所有权派生而来的。依据国家所有即全民所有的原生性权利,国家或全民对自然资源资产的所有权表现为占有、开发、经营、保护与治理等权能。其中,保护与治理权能即派生出农业自然资源资产监督管理或治理的权利(力),因而该权利(力)具有派生性。从多元共治的主体上来看,农业自然资源资产多元综合监管涉及的主体可能涵括政府、自然保护地管理机构、企业事业单位、社会组织、当地社区、农民团体,以及社会公众等,通过签订协议达成共管项目合作、设立基金等方式共建共管,发挥不同监管主体的优势,形成监管合力,缓和自然生态环境与地区经济发展之间的矛盾。

需要特别注意的是:其一,应明确国有自然资源资产地方执法“代理人”。为解决产权主体虚置与义务缺位的问题,地方政府应以其辖区内农业自然资源资产的现实情况为根据,整合现有林业、国土等执法部门及其工作人员,组建地方农业自然资源资产部门的专业执法队伍,依法履行自然资源专业执法职责。同时,完善自然资源部门与住建、生态环境、农业农村、综合行政执法、林业、海洋等相关部门之间的不定期会商和联合执法机制,推进执法规范化与标准化,明确农业自然资源行政处罚自由裁量基准。其二,为保障资源开发利用符合社会公共利益,农业自然资源资产多元共治应赋予社会公众参与权、知情权和监督权,优化公众参与和社会组织的制约与监督功能,通过共同治理提供其保护农业自然资源生态系统的机会,提高农业自然资源资产的配置效率与公平性,保障综合监管模式的协调统一。同时,鼓励公众参与农业自然资源资产治理,赋予社会公众直接参与农业自然资源资产开发利用各个环节的权利,而不仅限于通过人民代表行使资源治理的权利。完善检察机关公益诉讼制度,允许社会组织对不合理利用农业自然资源资产并对环境造成损害的行为提起诉讼。共同保护各类自然资源资产的持续利用,强化资产保值增值功能,防止国有资产流失,维护国家利益与社会公共利益。

3.1.2 规范构造:共同治理的核心要素与具体方式

通过对共同治理模式的产生原因和行使过程等核心要素进行法理分析,能够更好地理解该模式的构造。第一,从治理模式的产生原因看,共同治理来源于权利持有方与利益相关方之间的联合。权利持有方指的是那些被社会赋予合法利用土地、水和自然资源资产的角色。利益相关方虽然对土地、水和自然资源资产持有直接或间接利益,但并不一定享有法律或社会赋予他们的权利。第二,从治理模式的行使过程看,共同治理模式具备3个不可缺少的构成环节:一是治理依据为一套共管协议,需描述角色、职责、预期利益,以及各方贡献;二是治理机制是一种协商过程,即各个权利持有方与利益相关方进行协商;三是治理体制系由各方组成的治理机构,如多方治理委员会等。

世界自然保护联盟(IUCN)列举了共同治理的3种主要情形:跨边界治理(不同主权国家或领土之间)、合作治理(不同的机构组织之间),以及联合治理[21]。上述分类适用于不同国家或国际组织之间。综合考虑我国基本国情与自然资源资产分配情况,可将我国农业自然资源资产监管多元主体共同治理划分为跨区域治理(不同省份或地区之间)、合作治理(多元治理机构之间)与联合治理3种方式。从农业自然资源资产监管多元共治的行使过程来看,应具备两个不可缺少的构成环节:第一,设计一套农业自然资源资产共管协议作为治理依据,描述角色、职责、预期效益,以及各方贡献。第二,确定一种沟通协商程序作为农业自然资源资产共同治理机制,即各利益相关方进行协商的资料筹备、决策达成等流程。

3.2 社会公众参与机制的构建及其实现方式

随着人们物质生活水平的日益提高,人类改造自然的能力与农业自然资源资产的自我修复能力逐步失衡。农业自然资源资产作为公共产品或准公共产品的非竞争和非排他属性日渐衰微,而其作为商品的经济属性与日俱增。这一变化愈加凸显了农业自然资源资产的供需矛盾,社会公众要求参与农业自然资源资产保护治理的呼声也越来越高。

3.2.1 社会公众参与机制的构建

阿玛蒂亚·森提出,社会可持续发展的实现需以人们获得基本幸福能力为前提,包括生存、社会劳动、开发创新、环境友好,以及社会参与等具体能力[22]。社会公众参与机制构建的重要性在于,社会公众在农业自然资源资产参与市场交易的过程中,既是所有权权利归属主体(即全民),亦是资源使用的直接受益者,还是资源开发相关后果的间接承担者。笔者认为,构建社会公众参与机制的难点在于,如何在农业自然资源资产监管过程中,使得社会公众的参与权与知情权落到实处。

第一,在立法层面,应授予社会公众参与农业自然资源资产监督管理的权利,并对各环节的具体参与方式加以明确,使得公众的参与具有法律依据。目前,部分农业自然资源资产开采过程中的程序性规定前后冲突,易发生暗箱操作行为,信息公开力度不足。对此,应授予公众参与评估、听证抑或举报的权利,以利于社会公众对农业自然资源资产的开发利用进行监督。

第二,在行政层面,政府部门应及时听取社会公众对农业自然资源资产开采各环节的反馈意见与建议,并及时在报纸、网站、微信公众号、微博账号等媒介上作出官方回复。对于违法违规开发利用农业自然资源资产的行为主体及其处罚决定,依法进行信息公开,提高社会公众的主体意识,确保社会公众切实参与监督的权利。

3.2.2 社会公众参与机制的实现

以自然保护地为例,许多国家自然保护地的社会公众参与采用的都是自下而上的参与式监管方式(图1)。从宏观层面来看,不论国家性质如何抑或经济发展状况如何,农业自然资源资产监管中社会公众监督的参与内容主要包括农业自然资源资产监管决策的制定、空间规划、登记备案,以及环境影响评估等。根据社会公众监管参与内容与环节的差异,可选择的具体实现方式或途径不尽相同。信息公开、书面建议、开展研讨会和听证会等是较为典型且实践运用较多的社会公众参与实现方式。此外,还可因地制宜、因时制宜地制定多样化的实施方法。譬如,在社会公众参与监督前,设置信息公开咨询委员会,将相关利益群体纳入进来,以确保社会公众参与的有效实现。

图1 部分国家自然保护地公众参与的内容与方式Fig.1 Contents and methods of public participation in nature protected areas in some countries

但上述公众参与方式主要针对某一具体事务,未从综合性视角出发,在整个农业自然资源资产监管领域形成具有层次的社会公众参与系统体系。基于此,通过对部分国家和地区公众参与方式的比较与整合,将农业自然资源资产多元综合监管制度中的社会公众参与机制总结为3个层次(图2):第一层次分为主动参与和被动参与2个类别。第二层次是第一层次的进一步表现,其中,主动参与主要包括协作和公众自主,被动参与主要包括被动告知和被动咨询答疑。第三层次为第二层次的具体实现方式:通过成立咨询委员会、合作学习等来实现主动协作;通过建立伙伴关系、社区居民委员会、村民委员会或协会等方式来实现公众自主;通过政府信息公开、信息传播会议或宣传会议等来实现被动告知;通过召开听证会或研讨会、意见听取会或讲习班等方式来实现被动咨询答疑。

图2 农业自然资源资产多元综合监管的公众参与方式Fig.2 Methods of public participation in multiple comprehensive supervision of agricultural natural resource assets

4 结语

道格拉斯·诺思提出,新制度或新规则需求之产生,通常基于现存制度与社会规则的供给已无法适应公众对自身生存和经济利润等的需要[23]。从实质上看,我国目前的农业自然资源资产监管模式仍属于单元分散监管模式,未与自然资源资产监管大部制改革相呼应。通过法经济学供需吻合度与成本效益分析的横向比较发现,多元监管模式供给相较于单元监管,更能满足法律体系融贯性需求与法律规范可行性需求。综合监管相较于分散监管,社会成本较低,且在法律体系、社会共识与地方立法实践运行等方面效益较高,基于综合监管模式的全面统一性与原则指引性,其适用还可获得促进能源结构转型与推动绿色农业发展等效益。

为实现社会效用最大化,防止国有资产流失,提高农业自然资源资产配置效率,维护资源交易市场秩序,农业自然资源资产多元综合监管模式是我国深化农村要素市场化配置改革和健全农业自然资源资产配置法律体系的最优选择。农业自然资源资产多元综合监管应建立政府、市场与社会多元主体共同参与监管的制度体系,协同多元主体的监管目标与行为,使得各行政组织之间与各部门法领域之间可以进行横向的整合联结,保障农业自然资源资产监管法律体系的融贯性与系统性。以法治为中心,提高农业自然资源资产监管部门的治理效能,完善社会公众参与机制,统一农业自然资源资产的经济价值、社会价值、生态价值,为人与自然和谐共生的中国式现代化提供法治保障。