乡村振兴战略下新型职业农民培育政策工具分类及优化路径

○路 杨

一、问题的提出

自2017 年党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略以来，我国“三农”工作便迎来了新发展。乡村振兴作为一项以解决“三农”问题，实现农业农村现代化为本质目标的系统性与长期性工程，其落实的关键在于人。人是乡村振兴的“基石”，乡村振兴在于农村人力资本的积累与开发。著名经济学家西奥多·舒尔茨指出：“改造传统农业最根本的就是要有新生产元素的输入，同时还要输入具有现代科学知识、管理能力和适应市场新需求的农民。”［1］所以，实现农业农村现代化，解决“三农”问题，首要条件就是培育新型职业农民。新型职业农民作为农村的高素质人才，是乡村振兴的实践和行动主体。2012 年，中共中央、国务院印发的一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，首次提出了“新型职业农民”这一概念，自此之后连续八年中央一号文件都有部署新型职业农民培育工作。自2018 年开始，国家及其相关职能部门颁布了一系列推进乡村振兴战略实施的政策文件。通过分析这些政策文件，可以发现就国家层面而言，培育新型职业农民是提升乡村振兴人力资源的重要一环。基于此，本文从政策工具的视角，采用内容分析法，对国家层面颁布的政策文本进行分析，了解现有政策存在的问题，以期为未来相关政策的制定与调整提供参些许参考。

二、研究设计

（一）分析框架

政策工具是为实现具体政策目标而采用的方法、手段和措施［2］。最早对政策工具分类进行研究的是欧美学者，目前对于政策工具的分类最为常见的主要有4 种标准，分别为：麦克唐纳尔（Lorraine McDonnell）和埃尔莫尔（Richard Elmore）提出的命令性工具、能力建设工具、激励性工具、系统变革工具［3］；安耐·施耐德（Anne Schneider）和海伦·英格拉姆（Helen Ingram）提出的权威工具、能力建设工具、激励工具、学习工具、象征与劝告工具［4］；迈克尔·豪利特（Michael Howlett）和拉梅什（Ramesh）提出的强制性工具、混合性工具和自愿性工具［5］；罗伊·罗斯威尔（Roy Rothwell）和沃尔特·泽格维德（Walter Zegveld）提出的供给型工具、需求型工具、环境型工具［6］。不同的政策分类工具都拥有各自的适应领域。根据本研究最终目的是探索乡村振兴战略下的新型职业农民培育情况，在政策分析过程中不仅要关注政策的施策主体，也要关注政策的施策对象，因此本研究使用的是罗斯威尔和泽格维德提出的政策分类理论工具，即供给型工具、需求型工具、环境型工具。这三类工具将作为政策工具编码的3 个树节点进行编码分析，对国家层面出台的6 份相关政策进行分类研究。

1.横向政策工具维度。政策目标的实现需要使用合理的政策工具进行分析。本研究中，在新型职业农民培育功能上，供给型政策工具发挥助推作用，需求型政策工具发挥拉带作用，环境型政策工具发挥影响作用［7］。

表1 政策工具及其作用与表现形式

2.纵向政策内容维度。虽然“新型职业农民”一词早在2012 年就已经出现，但基于乡村振兴战略下的新型职业农民培育却是2018 年才被提及。鉴于上述横向维度上的分析，在纵向维度上还需要对文本的具体内容进行分析。通过对文件内容的细致梳理，可以将新型职业农民培育目标归纳为两大部分——扩大培育规模与优化发展结构。

3.二维交叉维度。通过对横向政策工具和纵向政策内容的归纳与分析后，还需要对二者进行综合交叉分析，由此形成了新型职业农民培育的二维交叉分析框架（如图1 所示）。

图1 乡村振兴战略中新型职业农民培育政策工具——内容二维分析框架

（二）样本选取

鉴于本文的研究主题，本研究选取的是自2018 年以来与乡村振兴直接相关的政策文件。通过以“乡村振兴”为关键词，在中共中央、国务院及国家相关职能部门网站进行检索，在剔除与新型职业农民无关的信息后，最终共确定6 份文件，见表2。

表2 乡村振兴战略中的新型职业农民培育相关政策文件

（三）研究方法

本文主要采用政策文献内容分析法对国家层面出台的相关政策进行编码分析。编码将应用NVIVO 质性分析软件对选取的文本进行编码，旨在探究政策文本对新型职业农民培育关注点。具体步骤如下。

首先，将6 份政策文本导入分析软件，将每个政策工具设置为树节点；其次，在树节点下将新型职业农民培育要素按照相应内容建立子节点；最后，根据我国政策文本的行文风格，以句子为单元对文本进行分割，形成相应参考点，并逐一归置到相应子节点下。最终形成3 个一级节点，10 个二级节点，30 个参考点，具体编码如下（见表3）。

表3 乡村振兴战略下新型职业农民培育政策文本编码表

三、研究结果分析

根据新型职业农民培育政策工具——目标二维分析框架，通过对6 份国家层面政策文本的分析，最终统计得出政策工具频次表（见表4）。

表4 乡村振兴战略下新型职业农民培育政策工具频次统计

（一）横向政策工具维度

通过对政策工具的频次统计，可以发现供给型、环境型、需求型三种政策工具均有在新型职业农民培育中使用，这表明国家在乡村振兴战略下全力支持新型职业农民培育工作。但三种政策工具的使用频次和所占比例并不一致，呈现不均衡性。其中，供给型政策工具使用频次和比例都最高，分别占15 次（50.00%）；需求型政策工具使用频次和比例次之，为8 次（26.67%）；需求型政策工具使用最少为7 次（23.33%）。这表明国家倾向于使用具有直接推动作用的供给型政策工具，由政府直接予以宏观层面的政策支持促进新型职业农民培育。相比较之下，环境政策型工具和需求型政策工具使用频次相对不足，尤其是环境型政策工具使用相对匮乏，没有得到足够的重视。而在它们各自所属的子政策工具上，这一差异也尤为明显。

在供给型政策工具使用上，各子工具使用频次依次为：人才机制（6 次）、培训机制（5 次）、设施保障（2 次）和资金投入（2 次）。人才机制使用频次最高，表明政策制定者对于新型职业农民培育非常重视，认识到了新型职业农民在乡村振兴战略中所能起到的重要作用。培训机制使用次数居第二位，表明政策制定者对于新型职业农民培育更倾向于通过技能培训的形式来提升农村农民水平。2018 年中共中央、国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》中均强调要“实施新型职业农民培育工程”［8］。由此可见在新型职业农民培育中培训作用之大。设施保障和资金投入在供给型政策工具中较前面两种子工具，使用相对不足，都只有2 次。这表明政府在新型职业农民培育的设施保障与资金投入上重视程度不够，只是在2021 年中共中央、国务院发布的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中提到要面向农民就业创业需求，发展职业技术教育与技能培训，建设一批产教融合基地［9］，在这一方面，基础设施保障相对薄弱。同样的，对于资金投入也只在《关于实施乡村振兴战略的意见》中提到要“加大对新型农业经营主体支持力度”，并没有具体明确对新兴职业农民培育的资金支持形式，未对各级政府的投入比例等给予清晰界定。

在需求型政策工具的使用上，各子工具使用频次依次为：鼓励引导（4 次）、需求引导（3 次）、就业服务（1 次）。鼓励引导使用比例最高，占整个需求型政策工具的50%，这表明政府非常关注新型职业农民培育情况，并积极通过鼓励性措施调动农民参加培训的积极性。2018 年《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》中强调要鼓励各地开展职业农民职称评定试点［10］，2021 年《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》要求深入实施新生代农民工职业技能提升计划［11］。受这类政策的影响，各地纷纷建立农民职称制度，为乡村振兴选拔培养一批懂市场、会经营、善开拓的“土专家”“田秀才”。需求引导旨在通过引导性举措让新型职业农民根据自身需求主动参与相关培训及自身提升计划。如政策中强调“支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育”。就业服务占比最低，只在2022 年《关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提及要促进农民就地就近就业创业［12］，表明政府在通过提供就业服务政策促进新型职业农民就业的制度方面相对匮乏。

在环境型政策工具的使用上，各子工具使用频次依次为：体系完善（3 次）、机制创新（2 次）、制度保障（2 次）。总体而言，环境型政策工具的各子工具使用差异相对较小，体系完善使用频次最高，表明政府旨在通过宏观层面培训体系的完善为政策目标的实现营造良好的外部环境。仅次于体系完善的机制创新和制度保障，同样也体现出政策制定者试图通过环境的塑造来提升新型职业农民的素质水平和培育质量。如《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》指出，“全面建立职业农民制度，培养新一代爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，优化农业从业者结构。”［13］

（二）纵向政策内容维度

通过对乡村振兴战略下新型职业农民培育政策和内容的分析，将纵向维度的政策内容分为扩大培育规模和优化发展结构两方面，具体分析结果如下（见表5）。

表5 乡村振兴战略下新型职业农民培育政策内容频次统计

由表5 所示，乡村振兴战略下新型职业农民培育的两项目标中，扩大培育规模较优化发展结构占据的政策内容比例更高，为63.33%；而优化发展结构只占到了36.67%。这表明就目前而言，在培育新型职业农民政策上，制定者仍以扩大数量规模为主，对优化农民的发展结构关注还较为欠缺。

除此之外，从表5 可以发现，新型职业农民的培育规模和发展结构在内部工具使用频次上也迥然不同，差异明显。在扩大农民培育规模上，供给型政策工具的使用频次为13 次，比需求型政策工具和环境型政策工具使用频次总和还要高出两倍之多。这表明在扩大培育规模上，政策制定者更多的是通过政府的直接主导来推动新型职业农民的培育工作，而起到外部环境影响作用的环境型政策工具几乎未得到体现。在优化发展农民培育结构上，环境型政策工具使用比例最高，需求型政策工具和供给型政策工具分别位居第二和第三。这表明新型职业农民优化发展结构主要依靠培训的机制创新、体系完善和制度保障。

（三）二维交叉维度

从乡村振兴战略下新型职业农民培育政策工具——内容的二维交叉维度分析，可以得出以下结果（见表6）。

表6 乡村振兴战略下新型职业农民培育政策工具—内容频次统计

依据表6 所示，为实现新型职业农民培育规模的扩大，所使用的供给型政策工具比例占比最大为68.42%，需求型政策工具占26.32%，环境型政策工具只占5.26%。这说明在该目标中，供给型政策工具与培育规模扩大关系尤为紧密。在优化发展结构目标实现上，环境型政策工具占比54.55%，需求型政策工具占比27.27%，供给型政策工具占比18.18%。在该目标上，主要依靠环境型政策工具。综合两种目标来看，它们的实现均需各自的优势政策工具：扩大规模主要依靠供给型政策工具，优化发展结构主要依靠环境型政策工具，而需求型政策工具在两者的实现上起到的作用大体相当。

四、研究结论与建议

（一）研究结论

1.政策工具使用存在显著差异，呈现非均衡性。在本研究中，政策工具的运用存在非均衡性，这主要体现在两个方面：一是政策工具整体使用结构非均衡化。具体表现在：供给型政策工具使用过度。其使用率占全部工具类型的二分之一，政府过于依赖供给型政策工具所带来的应用效益。需求型政策工具使用不足。其使用率为26.67%，明显低于供给型政策工具。在新型职业农民培育过程中，如果只依赖于政府的供给型政策，则很难在真正意义上实现职业农民培养的质量与规模，必须提高需求型政策工具的使用比例，发挥好拉动作用。环境型政策工具使用欠缺。其使用率最低仅为23.33%，环境型政策工具对职业农民的培育具有良好的外部辐射作用，过低的使用率会使政策目标的实现无法形成保障，造成实践层面实施难度的增加。二是政策工具各内部使用结构非均衡化。具体表现在：供给型政策工具使用上，人才机制和培训形式使用占比近三分之一，而设施保障和资金投入则过少。政府如果只注重在人才机制和培训形式上的引导，而在基础设施保障和资金的投入上给予较少支持，那么政策目标的实现将成为空中楼阁，难以落地落实。需求型政策工具使用上，政府鼓励引导和需求引导工具使用相对合理，而就业服务使用过少。对于人才的培育，就业服务同样具有重要的支持引领作用，因此在需求型工具的使用中，必须均衡内部子工具的使用比例，以均衡化实现最大目标。环境型工具使用上，体系完善使用率高于机制创新和制度保障，也存在使用上的非均衡化。政府须重视人才培育中各环境影响因素的作用，合理匹配政策工具。

2.政策目标实现存在明显偏差，呈现非协调性。在政策目标的实现上，可以看出，当前的新型职业农民培育主要是以扩大培育人员的数量为主，扩大培育规模明显高于优化发展结构，使其呈现出非协调性。究其原因，主要是因为目前我国正处在实施乡村振兴战略的第一个5 年，乡村发展正处在大变革和大转型的关键阶段，扩大新型职业农民培育规模，充实乡村建设人力资源队伍乃当务之急。而这并不意味着政府对于优化发展结构不予重视，从政府不断扩大环境型政策工具的使用上可以看出，政府也早已认识到优化新型职业农民发展结构对于乡村振兴的重要性，不断通过制度、体系等创新改善人才培养结构，以实现更加积极、开放、有效的人才培育政策，让新型职业农民可以在乡村振兴建设中大施所能、大展才华、大显身手。

（二）研究建议

1.完善供给型政策工具，增强培育推动力。供给型政策工具是以政府提供资源为主推动新型职业农民培育的方式。就目前政策工具运用而言，供给型政策工具使用相对充裕，但其协调性欠佳。人才培育目标的实现离不开合理的培训形式和健全的人才机制，但只具备这两种政策工具对于政策目标的实现还远远不足。人才培育目标的实现还必须拥有足够的资金支持、设施保障、师资队伍等。因此，在供给型政策工具的使用上，必须完善这些子工具，一方面，政府可以划拨专门的涉农培育资金，通过专项资金投入拨付的形式保障培训费用。除此之外，还要保障基础设施的充足，加强培育机构和基地建设，强化培训资源。另一方面，在本研究中，供给型政策工具存在的最大短板就是没有对新型职业农民培育配备相应的师资队伍。政府应通过增加涉农师资队伍建设，增加专兼职教师数量，优化涉农人才培育的师资结构，并出台相应的师资建设标准，力争完善供给型政策工具，形成人才培育的强大推动力。

2.深化需求型政策工具，提升培育拉动力。需求型政策工具是通过提升市场需求推动新型职业农民培育的方式。现有需求型政策工具的使用存在不足，需进一步深化需求型政策工具的使用结构，为新型职业农民培育提供足够拉动力。具体来说，目前，乡村振兴战略下新型职业农民的培育仍主要以政府培育为主导，这对满足乡村振兴发展需求远远不够，需要吸纳院校、行业、企业等多种社会力量的参与，深化市场的内在需求，激发社会力量参与培训的积极性，从而更好地提升人才培养的质量，扩大人才培养规模，优化人才培养结构。因此，在深化需求型政策工具上，一方面要通过资源融通、财政补贴、政府采购、利益融合等方式扩大培育主体，发挥各方力量在培育中的作用。另一方面要从源头上提升职业农民的培育认同感，使其培育实现“所需即所学”“所学即所用”，在提升技能的同时，实现良好的就业发展前景。

3.强化环境型政策工具，提高培育影响力。环境型政策工具是通过提供良好外部环境推动新型职业农民培育的方式。但从目前政策规划看，环境型政策工具运用最为欠缺，必须强化环境型政策工具的使用，提高在政策工具整体结构中的占比，扩大其外部影响力。一方面，要不断完善环境型政策工具的内部结构，在确保机制创新、体系完善、制度保障健全的前提下，加强培育目标规划、金融支持、法规管制等子政策工具的使用，提升政策运用多面性，避免单一性。另一方面，要提升环境型政策工具具体运用的灵活性。乡村振兴是关乎全体人民共同富裕的一项国家战略，我国幅员辽阔，社会经济发展水平不一，东西部存在差异，在环境型政策工具的运用上，必须充分体现这种工具类型在新型职业农民培育上的外部优势，这就需要考虑在政策实施的过程中确保政策落实不千篇一律，结合各地特色，切实发挥政策工具的执行力，提高工具影响力。