全球能源危机下中欧气候治理领导权合作路径研究

王志芳 张 丹

一、引 言

2022年初爆发的俄乌冲突给全球能源供应带来重大冲击,欧盟出现普遍的能源供给困境,并对气候治理结构产生深刻影响。2022年8月5日,我国外交部宣布暂停一系列中美正在进行的谈判或合作,其中包括“暂停中美气候变化商谈”(1)《外交部宣布针对佩洛西窜台反制措施》,http://newyork.fmprc.gov.cn/zyxw/202208/t20220805_10735604.shtml。。表面上,这个事件给大国带领下的全球气候治理何去何从打了一个更大的问号,但若从全球气候治理整体发展趋势来看,气候治理的推进已经不再处于某个国家能够起决定作用的时代。一方面,全球气候治理需要大量持续的财力投入,非一国所能负担;另一方面,全球气候治理制度构建需要持续的科技和实践投入,亦非一个国家所能完成。特别是金融危机的后发影响长达十几年,全球经济进入长期衰退期,发达国家提供公共产品的能力和意愿大大降低,在气候治理的技术援助、资金帮助等方面,难以担当重任。随着霸权秩序的衰退,全球治理呈现扁平化发展趋势,体现为权力分散的多元共治特征。(2)秦亚青:《全球治理趋向扁平》,《国际问题研究》,2021年第5期。全球气候治理与全球治理有相似的发展趋势,但是,全球气候治理的多元化以排他对抗模式推进还是以合作共赢模式推进,决定了未来全球气候治理的前景与性质。2023年3月,联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的《第六次评估报告综合报告:气候变化2023》强调,人类行为已对大自然造成了危险和广泛的破坏,并影响了数十亿人的生活。凝聚全球力量,改变全球气候治理领导权缺位的格局迫在眉睫。

二、全球治理多元化与领导权多元化

全球治理多元化是全球治理领导权多元化的基础,二者有非常密切的关联。全球治理多元化以丰富的治理主体为特征,为不同国家各尽所能地参与全球治理提供了机会。同时,全球治理多元化为领导权多元化提供了广阔的空间,各国凭借自身优势参与不同领域的全球治理,通过知识、理念、制度抑或公共产品的贡献等,逐渐获得部分领导力。

(一)全球治理多元化与领导权多元化

全球治理碎片化为更多的主体带来参与治理的机会,也导致全球治理的多元化。(3)[加]阿米塔·阿查亚、傅强:《“美国世界秩序的终结”与“复合世界”的来临》,《世界经济与政治》,2017年第6期。美国霸权的衰落、新兴经济体的崛起、各类民间组织积极发挥社会协调作用,推动全球治理呈现多层面、多领域、多主体治理的特征。(4)秦亚青:《全球治理趋向扁平》,《国际问题研究》,2021年第5期。多元治理的支持者通常强调,采取广泛参与和协调的方式开展治理、解决治理的问题是理想社会的选择。(5)秦亚青:《多边主义研究:理论与方法》,《世界经济与政治》,2001年第10期。罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈提出的多边主义领导,(6)Robert O.Keohane,Joseph S.Nye,Power and Interdependence,Longman,2011,p.196.詹姆斯·罗西瑙提出的世界政治中存在多元中心,(7)James N.Rosenau,“Patterned chaos in global life: Structure and process in the two worlds of world politics”,International Political Science Review,vol.9,no.4(1988).都是对多元治理世界的肯定。当前,全球治理的多元化特征意味着领导权分配状况发生了改变,全球事务呈现多元领导状态。(8)凌胜利、王彦飞:《中美国际制度策略取向比较——基于议题领导权视角的分析》,《国际展望》,2021年第5期。治理的多元化和国际制度竞争多边主义的兴起,(9)王赓武、魏玲、[英]巴里·布赞等:《国际秩序的构建:历史、现在和未来》,《外交评论》,2015年第6期。很大程度上为治理权力的多元化提供了基础。

全球治理领导权从单一主体模式逐渐转向多元主体模式,与当前日益多元化的国际治理结构紧密相关。冷战后,美国主导全球治理,凭借绝对的经济、军事实力获得霸权力量,实施独占的强权领导。但以2008年全球性金融危机为转折点,世界经济进入衰退周期,美国等西方国家首当其冲。美国经济衰退的同时,其国内右翼民粹主义、反全球化思潮日益泛滥,导致美国越来越不愿承担国际责任,而“美国优先”的外交主张和“退群”的外交行为等,更导致其全球性权威明显下降。此时,新兴国家繁荣发展,实力提升,非常显著地重塑着21世纪的全球治理和国际秩序,(10)[加]阿米塔·阿查亚、傅强:《“美国世界秩序的终结”与“复合世界”的来临》,《世界经济与政治》,2017年第6期。推动全球治理领导力扩散,从美国向全球转移,为中国、欧盟等其他具有重要国际影响力的大国或地区获得领导权提供了机会。从全球治理结构来看,最初,美国独霸世界;之后,G7维系相关权力;再后来,G20平衡全球治理力量。当前,治理领导权多元化的趋势越来越难以阻挡。

治理领导权多元化意味着参与主体多元化,不同主体凭借自身优势形成了领导权的多样化来源。尽管治理主体多元化并不意味着治理主体自然地具备有效领导力,但多元治理结构在分散了治理领导权的同时,为治理主体获得治理领导权提供了机会,也为全球治理领导权来源的研究创造了空间。随着中国的崛起,美国主导的自由主义国际秩序将不得不改变,领导权将被分享。(11)Joseph S.Nye,“The rise and fall of American hegemony from Wilson to Trump”,International Affairs,vol.95,no.1(2019).关于领导权的形式,有多种分类方法,但从来源看,基本能够达成一定的共识。奥兰·扬在1991年将国际领导权总结为结构型领导(Structural Leadership)、创业型领导(Entrepreneur Leadership)、智力型领导(Intellectual Leadership),认为物质实力、谈判技能、知识塑造能力分别是上述三种领导权形成的基础。(12)Oran Yang,“Political leadership and regime formation: On the development of institutions in international society”,International Organization,vol.45,no.3(1991).伊肯伯里将领导权分为结构型领导、制度型领导(Institutional Leadership)和情景型领导(Situational Leadership),认为物质能力、规则制定能力、知识或机会的前沿引领能力是以上几类领导权的核心来源。(13)G.John Ikenberry,“The future of international leadership”,Political Science Quarterly,vol.111,no.3(1996).奈提出变革型领导(Transformational Leadership)和交易型领导(Transactional Leadership)的概念,认为前者可通过高尚的理想和道德观念等软权力的影响来促进治理变化,后者则可通过利益关联或牵动等硬权力来获得支持。(14)Joseph S.Nye,The Powers to Lead,Oxford University Press,2008,p.21.方向型领导(Directional Leadership)的概念认可度较高,相关理论强调通过先导性的示范可实现全球性的领导行动。(15)Joyeeta Gupta,Lasse Ringius,“The EU’s climate leadership: Reconciling ambition and reality”,International Environmental Agreements: Politics,Law and Economics,vol.1,no.2(2001).以上关于领导权来源的理论因学者所处的国家背景和社会背景而有所差别,综合而言,领导权可定义为:国际体系中的行为体依赖某种资源(权力、知识或威望)对整体性国际关系的组织、塑造和引导,(16)庞中英:《效果不彰的多边主义和国际领导赤字——兼论中国在国际集体行动中的领导责任》,《世界经济与政治》,2010年第6期。而且这些资源不外乎涉及物质实力、示范影响(权威)力、知识/规则的塑造力、道德或观念的影响力等。

(二)“物质实力+”为基础的多元领导权合作

不同来源的领导权并不存在必然的排斥关系,相反,很多时候可以互相补充发挥全球治理的作用。(17)李慧明:《多层次全球气候治理中的领导与跟从——兼论中国在全球气候治理新形势下的身份定位与作用发挥》,《复旦国际关系评论》,2021年第2期。李昕蕾:《全球气候治理领导权格局的变迁与中国的战略选择》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》,2017年第1期。全球治理领导权多元化的社会实际上是一个弱领导权治理的世界,单一主体的领导权难以真正发挥有效的治理领导作用,当前全球治理领导权赤字的现实就是最直接的证明。国内外学者对于领导权的合作早有关注。(18)陈志敏:《多极世界的治理模式》,《世界经济与政治》,2013年第10期。罗伯特·基欧汉曾提出,后霸权时代,没有霸权的合作是有可能的。(19)[美]罗伯特·基欧汉:《霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争》,苏长和、信强、何曜译,上海世纪出版集团,2012年,第62页。皮埃尔·卡罗·帕东指出,后霸权时代的有效治理有可能来源于多元领导。(20)Pier Carlo Padoan,“Political economy of new regionalism and global governance”,in Mario Telo,et al,European Union and New Regionalism,Ashgate,2007,pp.37-54.阿查亚等提出了协作型领导(Collaborative Leadership)的概念,认为国家及国际组织等国际行为主体通过“G+领导”的方式在多个领域发挥领导作用。(21)Amitav Acharya,et al,“Reshaping global order in the 21st Century: G-Plus leadership in a multiplex world”,China &World Economy,vol.27,no.5(2019).我国学者陈志敏等提出多极化的世界需要多元协作的领导,并区分了协调型、分工互补型、并行型、竞优型等领导模式。(22)陈志敏、周国荣:《国际领导与中国协进型领导角色的构建》,《世界经济与政治》,2017年第3期。全球治理碎片化导致治理低效,使得治理合作成为必然选择,但是,什么样的组合才能形成有效的治理领导权格局取决于具体的治理议题。当前,气候变化、恐怖主义等跨越国界的治理议题更需要多方积极协作和配合,这为领导权的协作提供了更丰富的实践场景。

现实主义是国际关系中的主要价值观,因此,在全球治理中,领导权发挥作用必然要依托物质实力的支撑。物质实力始终影响各国权力资源的分配,其他权力若想发挥作用,在很多情况下也要依靠物质实力。因为,实力在国际事务中总是至关重要的。(23)[美]罗伯特·吉尔平、曹荣湘:《国际治理的现实主义视角》,《马克思主义与现实》,2003年第5期。米尔斯海默就强调,国家权力获取和存在的基础,就是国家所拥有的物质资源,无论其他的权力来源是什么。(24)[美]约翰·米尔斯海默:《大国政治的悲剧》,王义桅、唐小松译,上海人民出版社,2003年,第79页。每一种领导权发挥作用,一般都要有物质实力的支持。例如,若没有一定的物质实力做后盾,即使将道义和价值观的领导权提供给相应的伙伴国,也难以真正获得权力支持。无论哪个领域的领导权,真正能够发挥理想的作用,一定需要物质实力的支撑,“物质实力+”的权力基础是全球治理领导权合作必不可少的条件。未来,全球治理中的领导权以合作模式发挥作用,需要两个基本条件:第一,两个或两个以上的主体;第二,必然有一个主体具备“物质实力+”的优势。

结合以上领导权构成要素的研究,针对一个需要重新构建治理机制的领域,进行典型来源领导力合作模式的组合分析(表1)。

表1 治理领导权优势组合分析

如表1所示,最有效力的领导权组合既拥有物质实力又拥有知识(理论或模式)构建能力、示范带动力,这对于当前全球治理的各个领域都具有参考价值。

三、全球气候治理领导权特征

在全球治理领域,不同议题下的治理具有不同的特征。对于较新的治理领域来说,除了需要物质实力作为依托,还需要新的知识理论和新的治理框架作为基础;对于外溢功能较强的领域来说,先行者的示范带动作用也必不可少。全球气候治理领域存在突出的公平效率问题,因此其更为突出的特征是,要以发达国家和发展中国家的共同参与为基础。

(一)公共产品的主动付出是获得领导权的基础

气候治理是成效外溢性突出的全球行动,领导权的获得需要更“无私”的付出作为基础。气候变化是全球性的环境问题,具有公共属性,这决定了任何国家都无法单独解决气候变化问题,只有各国通力合作,才可能从根本上减缓和适应全球气候变化。与其他治理领域(如经济)“谁参与谁受益”不同,当前阶段,气候治理的主动参与者付出的努力对旁观者会产生正向效应,“搭便车”行为具有显而易见的好处,积极主动参与在一定意义上需要“奉献精神”。因此气候治理领导权更需要积极有效的示范力和激发其他国家参与意愿的能力,使其他国家意识到同样的付出将获得更美好的未来。对于具有明显正外部性的治理议题,想获得领导权的主体并不都是真心实意地提供公共产品,因此,在社会一般的认知层面,对气候治理的积极推动和真实付出,要从道义的角度去感受和理解,先导性、示范性的付出更容易获得气候治理全球领导力,并构成领导权的基础。主动参与者通过示范、知识、话语、道义等的作用,有可能成为具有引领力、拥有追随者的权威,由此生成的示范引领和追随式的领导模式更适合当下的情景。

(二)引领性的气候科学认知是具备领导权的必要条件

全球气候治理的推进始终以科学认知的深化为必要条件,这决定了领导权必然需要引领性理论和知识的支撑。人类对气候变化的认知起源于对气候科学的认知,气候科学研究成果日益增多,人类对气候治理的认知日益清晰。因此,即使气候变化问题已从最初的科学问题转变为国际政治(经济)问题,也仍然以气候科学研究为博弈基础。气候变化的科学问题涉及多个自然科学与社会科学学科,对气候治理本身的科学性、知识性要求非常高,所以,要想拥有气候治理的领导权,就一定要建立相关知识和理论的优势。从全球治理实践来看,一国国内的气候科研水平是决定其在气候谈判等国际制度构建过程中地位的关键。(25)Karen T.Litfin,“Ozone discourses: Science and politics in global environmental cooperation”,American Journal of International Law,vol.90,no.4(1994).全球气候治理涉及减缓、适应、资金、技术、能力建设、碳汇、碳交易等复杂的内容,在任何一个领域,只要有行为体率先行动且有助于该问题的解决,并在随后的进程中吸引其他行为体紧随其行动,就能赢得类似领导权的权威。(26)李慧明:《多层次全球气候治理中的领导与跟从——兼论中国在全球气候治理新形势下的身份定位与作用发挥》,《复旦国际关系评论》,2021年第2期。当前,气候科学的前沿领域仍由欧美国家占据,《联合国气候变化框架公约》最重要的科学依托——IPCC报告依然由发达国家科学界牵头撰写。尽管发展中国家的参与程度逐年提高,但是仍然以追随为主。此外,国际制度规则标准以权威科学依据为基础,决策主体以欧盟国家为主。

(三)兼顾发达国家与发展中国家的利益是领导权效力的保障

气候治理是全球治理,公共属性非常明显,需要全球积极参与。当前,在对气候影响最为突出的能源消费领域,发达国家和发展中国家均占较大的比重。2018年10月,国际能源署(IEA)发布的《可再生能源2018:分析和预测至2023》报告显示,欧盟、中国、美国、巴西和印度已经成为世界上最主要的可再生能源消费市场,2017—2023年,可再生能源消费占总体能源消费比例的增长将相当可观。(27)IEA,“Renewables 2018”,https://www.iea.org/events/renewables-2018.《联合国气候变化框架公约》通过以来,全球气候治理领域就形成了两大阵营——以欧美为首的发达国家阵营和近些年来以中国及新兴国家为首的发展中国家阵营,至今,发达国家与发展中国家在公约框架内的博弈仍在继续。因此,气候治理的有效推进需要两大阵营的共同参与,发达国家与发展中国家的代表各自牵头开展治理合作。当前,在以中美欧三边为主的全球气候治理格局中,美国显然缺乏诚意,能起带动和代表作用的只有欧盟和中国。欧盟始终在构建全球规则方面付出自己的努力,作为知识输出型发达国家(地区)的典范,欧盟在相关方面已经能够形成较强的引领作用。中国是发展中国家有效减排的示范者,无论出于自身意愿还是考虑历史责任,都将在全球气候治理进程中走在前列。

总之,全球治理领导权的协作不仅需要气候科学知识方面的引领能力,而且需要公共产品的主动付出和减排政策的积极落实能力等。结合以上有关“任何一个领域的领导权(或者综合领导权)的有效性的达成,都一定要有物质实力领导权的参与(无论多少)”的结论,当前阶段,气候变化治理领域的领导权,需要将“物质实力+知识/规则”的领导权与“物质实力+示范”的领导权组合起来作为基础,并积极吸引发达国家和发展中国家共同参与。

四、中欧气候治理领导权合作的驱动力

(一)气候治理国际格局的转变为合作提供外部动力

目前,中美欧气候合作难以达成。当今国际政治经济格局中,对全球气候治理影响最大的是中国、欧盟、美国,三方难以达成有效合作的治理共识。中美欧作为全球温室气体的重要排放者,是全球气候治理的关键利益方,也是全球气候治理的关键推动者。但美国在应对气候变化问题上功利主义明显,美国政界乃至全社会从未就气候变化的科学性形成共识。据《金融时报》报道,2019年,舆观(YouGov)调查显示,15%的美国民众是气候变化怀疑论者,共和党人中,气候变化怀疑论者的比例更高达30%。在美国,气候变化怀疑论者的影响力之强大,直接造成两党在气候变化问题上形成对立,进而导致美国在国际上对应对气候变化的态度不稳定,这也是拜登政府落实气候政策的最大障碍。在美国国内关于气候变化问题的态度难以取得一致的情况下,中美欧三边在可预见的时间内很难达成有效的合作意向。(28)薄燕:《全球气候治理中的中美欧三边关系:新变化与连续性》,《区域与全球发展》,2018年第2期。

同时,美国日益强化的反华表现导致中美之间在重大国际问题上分歧往往大于共识。当前,针对美国一再干涉我国内政,外交部宣布暂停中美气候谈判,也说明中美气候合作短期内很难回到良好的状态。尽管未来中美之间的沟通协调肯定会进行下去,应对气候变化仍将在中美关系中发挥润滑剂作用,但中美之间的气候合作很难有实质性进展。那么,从意愿和行动上真正能对全球气候治理发挥推动作用且有足够能力的经济体只剩下中国和欧盟。中欧能否在实质上挑起领导全球气候治理的重任,对温室气体的全球减排至关重要。

(二)中欧气候治理领导力的互补优势为合作提供内驱动力

根据国际货币基金组织的数据,2022年,中国与欧盟的GDP分别居全球第二、三位,开展气候治理的领导权合作具备了必要的物质实力。欧盟的知识/规则塑造能力、中国的示范引领能力、双方开展合作的良好意愿,构成了中欧开展气候治理领导权合作的基础。

欧盟的领导力具有知识/规则塑造方面的优势。在全球气候治理领域,欧盟的知识/规则塑造能力强、经验丰富、治理意愿高,这些特点已得到公认。(29)Jean-Claude Juncker,“State of the Union Address,European Parliament”,https://ec.europa.eu/commission/publictions/energe-union-and-climate-two-years-en.欧盟及其成员国在《联合国气候变化框架公约》通过之初就站在最前沿,长期以来致力于构建全球气候治理机制,在气候治理政策和机制方面的探索非常扎实。在气候治理方面,欧盟的很多做法已经被其他国家学习借鉴。2005年,欧盟就通过了建立欧盟碳排放交易市场的法律体系,在其成员国实施的温室气体排放权交易制度是世界上最早实施的多边温室气体排放权交易制度,对全球其他地区的碳排放交易制度产生了积极的作用。(30)叶江:《试论欧盟的全球治理理念、实践及影响——基于全球气候治理的分析》,《欧洲研究》,2014 年第3期。同时,欧盟的气候能源政策具有较强的稳定性、连续性、系统性,国际化程度较高。目前,欧盟在经济社会的各个领域都形成了以应对气候变化为核心的政策体系,“Fit for 55”一揽子计划(31)“Fit for 55”即“减碳55”,该计划的目标是到2030年将污染在1990年的水平上至少降低55%,到2050年实现净零温室气体排放(气候中和)。和《欧洲气候法案》分别从规划和法律支撑的角度,保障2030年和2050年目标逐步落到实处。欧盟所主张的发达国家以1990年为基准的绝对减排模式已成为国际社会最为认同的标准,也成为衡量各国承诺可比性的重要基准。(32)Lasse Ringius,“Differentiation,leaders,and fairness: Negotiating climate commitments in the European Community”,International Negotiation,vol.2,no.1(2010).2021年6月,欧洲理事会正式通过《欧洲气候法案》,首次将2050年实现碳中和目标写入法律,将政治承诺转变为法律义务和投资诱因,并确保经济和社会的所有部门都对这一目标有所贡献。此外,欧盟在外交策略上积极运用其先进的知识、技术和丰富的经验,不断引入新的气候词汇,比如“温室气体”“温室效应”等概念和“污染者付费”“国家自主贡献”等原则皆来源于欧洲。(33)关孔文、房乐宪:《从华沙到巴黎:欧盟气候外交政策的新趋势》,《和平与发展》,2016年第4期。

中国的领导力具有示范引领方面的优势。我国碳市场覆盖排放量超过40亿吨,是全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。(34)《生态环境部召开5月例行新闻发布会》,https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202205/t20220526_983531.shtml。因此,我国积极落实减排承诺是以牺牲当前的经济利益为代价的。中国是主动承担气候治理国际责任的表率,已向全世界表明,走减排之路义无反顾。由于在落实《巴黎协定》、开展自主节能减排、向发展中国家提供绿色投资等方面的行动积极有效,我国逐渐得到国际社会的认可。2020年12月,习近平主席在气候雄心峰会上郑重宣布:到2030年,中国单位国内生产总值(GDP)二氧化碳排放将比2005年下降65%以上,非化石能源占一次能源消费的比重将达到25%左右。2021年9月,中国宣布不再新建境外煤电项目。我国对其他发展中国家或组织的气候治理有较强的带动作用,特别是基础四国,作为发展中国家阵营应对全球气候变化的积极代表,其能源强度的下降对于减缓2000—2017年全球碳排放增长发挥了重要作用,与同期所有发达国家能源强度减排总贡献相当。(35)王海林、刘滨、潘勋章:《基础四国参与全球气候治理:历史贡献、新挑战与对策》,《环境经济研究》,2021年第6期。

中欧气候合作认知相同、意愿强烈。双方对国际治理均秉持多边主义价值观,对合作开展气候治理均持开放态度,所以,双方的合作具有相同的认知基础。认知趋同是国际合作和制度构建的基础,只有合作方具有相同的理念和相近的利益选择时,合作治理才能达成。(36)Robert O.Keohane,International Institutions and State Power,Westview Press,1989,pp.2-4,10-11.王志芳:《中美摩擦的国际规则之争与全球可持续治理的中国方案》,《东北亚论坛》,2020年第1期。基于相同的认知,中欧已在气候治理方面开展了一定的合作。尽管俄乌冲突对欧盟能源供应造成巨大冲击,但从2022年底召开的沙姆沙伊赫世界气候大会(即《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会)各方立场来看,欧盟并没有因为当前的困境而在相关问题上转变态度,依然坚持2021年《格拉斯哥气候协议》中的1.5℃温控目标。(37)“COP27 presidency launches adaptation agenda to build climate resilience for 4 billion by 2030”,https://climatechampions.unfccc.int/cop27-presidency-announces-ambitous-climate-resilience-agenda/.近几年中欧在气候治理方面的良好合作始于美国宣布退出《巴黎协定》,中欧双方重申《巴黎协定》精神并承诺加强合作,明显有意强化双方合作。2018年,第二十次中欧领导人会议联合声明强调,双方在多边机制中开展坦诚而持续的合作十分重要。(38)新华社:《第二十次中国欧盟领导人会晤联合声明(全文)》,http://www.gov.cn/xinwen/2018-07/16/content_5306805.htm。中欧携手推进全球气候治理不断取得成效,例如2018年在卡托维兹世界气候大会(即《联合国气候变化框架公约》第24次缔约方大会)上,《巴黎协定》实施细则在中欧的合作推动下得以通过,将对全球有效落实《巴黎协定》产生重要作用。当前,中欧双方都将推动气候治理、发展绿色经济作为经济复苏的关键,非常重视国际层面的合作。尽管受美国影响,欧盟对与我国开展合作持较为矛盾的心态,但在应对气候变化领域,欧盟对中国的合作姿态明显。特别是中国拥有巨大的新能源消费潜力,欧盟难以拒绝相关领域的持续合作。2019年3月,欧盟委员会发表《欧盟-中国战略展望》,关于对华的“三重定位”,欧盟强调,在应对气候变化方面中欧是伙伴。2021年初,中国、欧盟和加拿大共同组织第五届气候行动部长会议,召集全球重要经济体的部长,重点讨论如何促进全球合作、强化气候治理信心、驱动经济低碳复苏。2022年3月末,我国国家发展改革委和国家能源局出台《“十四五”现代能源体系规划》(以下简称《能源规划》),在“双碳”目标指导下加快推动能源系统绿色低碳转型,要求“深化中欧能源技术创新合作”。

五、中欧气候治理领导权合作建议

中欧气候治理领导权合作应基于各自优势,以“知识/规则+示范引导”为基础持续展开。气候治理是新的全球治理领域,除了必要的公共产品(如资金、技术等)支持外,不仅要在知识/规则方面尽快形成权威和广泛的认知,还要在全球范围调动各方积极性,只有物质保障、知识/规则准备、行动落实等条件完全具备,才有可能发挥气候领导权的全面作用。中国和欧盟作为全球性大国(地区),具有提供公共产品的意愿和能力,中欧双方在知识/规则和示范引导方面的全球领导力,完全能够凝聚成拥有完整领导权的治理框架。《中欧能源合作路线图(2016—2020)》指出,中欧高度依赖进口化石能源,总计约占全球能源消费量的三分之一。(39)“EU-China roadmap on energy cooperation (2016-2020)”,https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/FINAL_EU_CHINA_ENERGY_ROADMAP_EN.pdf.中欧的气候治理领导权合作,无论从直接减排方面还是从间接减排带动方面,都将为全球气候治理带来巨大改变。但是,在具体合作时,必须重申互利共赢的多边主义价值观,在此基础上,凭借各自的领导力优势,相互补充、发挥作用,达到“1+1>2”的成效。

(一)强化互利共赢的气候治理多边主义

中欧均将多边主义视为拓展国际关系的基础,但中国主张平等互利的多边主义,欧盟则倾向于利己的多边主义。中国坚持的多边主义始终带有天下大同的国际精神,是对“一带一路”倡议“共商、共建、共享”原则的不断深化阐释和实践。(40)王志芳:《中美摩擦的国际规则之争与全球可持续治理的中国方案》,《东北亚论坛》,2020年第1期。近年来,通过践行相关原则,我国最终形成以“人类命运共同体”理念为核心、以互利共赢为特征的多边主义。欧盟的多边主义则以自我需求为中心。欧盟善于在现有的国际合作框架内参与完善多边机制,也善于围绕自身需求构建新的多边机制。当全球性的多边机制有利于自身利益或能够发挥其领导力优势的时候,欧盟愿意做出贡献。例如,在联合国框架下的化学品治理领域中,欧盟积极发挥推动和引导作用;而在《联合国气候变化框架公约》中,由于发达国家和发展中国家分歧较多,欧盟的多边主义就收缩到区域内部。

中欧应强化互利共赢的多边主义共识,凝聚力量共同推动气候治理。气候治理更需要全球经济体广泛参与,求同存异、互利共赢,而不是先入为主、单边获益。求同存异、平等互利的多边主义为中国在全球气候治理中赢得越来越多的支持。中国通过南南气候合作长期推动提升发展中国家应对气候变化的能力,并得到广泛赞誉。2015年,中国设立气候变化南南合作基金,已与34个国家执行合作项目。(41)国务院新闻办公室:《〈新时代的中国国际发展合作〉白皮书(全文)》,http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1696685/1696685.htm。联合国秘书长古特雷斯五次高度评价中国在应对气候变化国际合作中发挥的领导作用和表率作用。(42)《习近平与古特雷斯的八次会见和一次通话都谈了这些大事》,http://www.chinanews.com/gn/2020/09-26/9300853.shtml。欧盟的多边主义以自身需求为核心,在关键问题出现意见分歧时,往往选择回避或另起炉灶。2015年,《巴黎协定》签署后,欧盟对于自身的全球责任(发达国家在2020年前每年落实1000亿美元的减排资金)一再回避,集中推动自身有优势的2020年后减排标准与政策等,导致权威性日益下降。2015年以来,欧盟在巴黎世界气候大会上组织成立的“雄心联盟”(43)除欧盟和美国外,“雄心联盟”成员还有包含79个国家在内的非洲、加勒比海与太平洋国家集团。久不发挥作用,表明欧盟在全球气候治理领导力方面已经陷入自己制造的困境。只有摆脱伪多边思维,从互利共赢的角度与其他主体形成共同利益,才可能重新站到领导者的高度。因此,中欧气候治理领导权的合作必然要以求同存异、互利共赢的多边主义为基础,才能在权威性方面获得支持。

(二)依托欧盟优势,加强气候治理知识/规则合作

气候治理始终以科学认知的深化为前提,需要在气候科技、管理、金融、碳交易等多领域开展知识/规则的构建。当前,以中国为代表的发展中国家在气候科研和气候外交方面能力有限,对气候治理国际规则制定的影响力较弱,在IPCC国际气候公共知识建构中发挥的作用有限。欧盟较早关注并开展了气候治理方面的知识/规则研究,在全球位于引领地位,借助欧盟的优势,中欧开展气候治理知识/规则合作,可将全球气候治理带入科学规范的轨道中。

第一,密切气候科学技术及管理政策领域的合作。据国际能源署(IEA)的报告,2030年全球二氧化碳排放量的减少可基本依靠目前已有的技术,但是要实现到2050年全球减少约一半排放量的目标,必须依靠现阶段仍处于研究阶段的技术,(44)IEA,“Net Zero by 2050: A roadmap for the global energy sector”,https://iea.blob.core.windows.net/assets/beceb956-0dcf-4d73-89fe-1310e3046d68/NetZeroby2050-ARoadmapfortheGlobalEnergySector_CORR.pdf.各国必须将碳减排(替代)技术研发、示范和部署作为能源和气候政策的核心。欧盟在建筑、交通、工业生产等领域的碳减排(替代)方面具有一定的核心技术优势,且具备丰富的将技术转化为管理措施和政策体系的经验。中国有广阔的市场和多元的环境形态,能够提供丰富的实践场景,随着综合实力的不断提升,中国开展气候科研的人才资源也不断增长。中欧可以在气候(包括蓝碳)科研和技术管理、政策规则等方面开展务实合作,挖掘两个经济体所涵盖的庞大市场空间,开展先导性的管理政策示范。例如,以城市合作为起点,探索、实践低碳(无碳)技术管理政策的有效性等。

第二,加快绿色金融国际标准推广普及。金融支持对经济体系的绿色低碳转型至关重要,但全球缺乏统一的绿色低碳金融标准。当前,中欧在绿色资产的分类标准、气候友好型经济活动的界定等方面均已展开协同合作。2021年4月,中国与欧盟在同日分别颁布了《绿色债券支持项目目录(2021年版)》和《欧盟可持续金融分类授权法案》,通过更新自身关于合格的绿色和可持续资产的界定标准,向全球发出中欧探索国际绿色金融标准一致化的信号。(45)韩萌:《“双碳”目标下中欧绿色金融合作的基础、阻力与对策研究》,《理论学刊》,2022年第2期。2021年11月,中欧《可持续金融共同分类目录》在格拉斯哥世界气候大会举办期间发布,明确约80项双方共同认可的气候友好型经济活动,为全球绿色低碳经济行为的认定提供了可参考的话语标准。(46)于晗:《中欧牵头完成可持续金融分类目录》,《中国银行保险报》,2021年11月9日。中欧应继续统一和拓展绿色金融的内涵、标准和规范,进一步提高相关领域的一致性,并为相关标准的国际化提供蓝本。同时,中国结合“一带一路”倡议合作计划,欧盟结合其海外投资计划,通过全球投资,可逐步将相关标准推向全世界。

第三,开展碳定价国际机制合作。碳定价机制是通过经济手段促进减排的核心环节,包括碳排放交易和碳税机制等。中国的碳排放交易体系是全球最大的碳市场,欧盟碳排放交易体系是全球发展最成熟的跨行业区域性碳排放交易体系。世界银行数据显示,截至2021年,全球碳排放交易利润达到840亿美元,首次超过碳税收入。(47)World Bank,“State and trends of carbon pricing 2022”,https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/37455.中欧应通过合作,探索实践跨境碳排放交易和储备调节机制,适度引入配额和拍卖等多种方式开展并活跃国际跨境碳交易,逐步建立可包容不同发展水平经济体的国际碳排放交易机制。同时,参考欧盟较为成熟的制度体系,通过双方的示范合作,构建普适性的碳排放测量、报告和核查机制,逐渐形成国际化的操作指南和指导意见。尝试开展中欧跨边境碳税调节机制合作,不断提升对钢铁、电力、水泥等重要基础工业部门的碳排放标准进行核定的能力,可以为发展中国家对接相关机制积累经验。此外,通过合作可以推广中国可圈可点的探索经验。例如,我国推出的《基于区块链的碳交易应用标准》已成为电气电子工程师学会标准化协会的首个“区块链+碳交易”国际标准,(48)杜玥霞、职亮亮:《〈基于区块链的碳交易应用标准〉国际标准获批立项》,《国家电网报》,2021年5月27日。通过中欧碳排放机制合作可进一步巩固和推广这一标准。

(三)依托中国优势,加强全球气候治理示范合作

中国是发展中国家的代表,欧盟是发达国家经济体的代表,在应对气候变化问题上分处“减排”和“达峰”的不同阶段。借助中国在发展中国家的良好声誉,中欧可在气候治理援助和商业示范中加强合作,在行动上带动全球大部分国家开展应对气候变化的行动。

第一,通过对外援助合作,推动标准化的减排措施在广大亚非拉发展中国家得到普遍应用。近年来,中国不断加大应对气候变化方面的对外援助力度,2015年9月,中国宣布投资200亿元建立气候变化南南合作基金。在巴黎世界气候大会上,习近平主席进一步提出在发展中国家开展“十百千项目”(建设10个低碳示范区、开展100个减缓和适应气候变化项目、提供1000个应对气候变化培训名额),将气候变化南南合作推向新高度。在非洲,脆弱的农业生态系统在气候变化的影响下将面临更加严重的危机,中国的对外援助急发展中国家之所急,得到了更为充分的认可。2009年,欧盟在哥本哈根世界气候大会受到孤立后,明显加强了对发展中国家的气候资金支持和知识供给。未来,中欧双方可基于目前亚非拉国家的社会基础和现有的援助计划,合作开展应对气候变化的技术和政策援助,结合双方在实践和知识等方面的优势,综合提升援助效率,为中欧合作领导全球气候治理不断巩固民生基础和实践基础。

第二,促进《中欧全面投资协议》(CAI)尽快生效,推动包括第三方市场在内的项目合作。考虑到美国的影响,中欧可先从环保领域的第三方市场合作着手,推动《中欧全面投资协议》的完善和部分生效。目前,中欧在非洲的第三方市场缺少气候治理领域的示范性合作,可针对非洲国家的具体需求,依托“一带一路”倡议相关资源,结合我国的海外园区建设等开展合作。通过政府间协议提供融资和安全保障,积极在“一带一路”沿线国家开拓第三方市场。中欧可合作落实绿色低碳示范推广项目投资,推动企业有效开拓国际绿色投资市场,同时带动标准化绿色金融工具的普及应用。考虑到欧盟在气候治理方面的资金和技术准备(例如欧盟目前提供了超过40%的全球气候治理公共资金),双方还有更大的拓展空间。(49)冯存万、[英]乍得·丹莫洛:《欧盟气候援助政策:演进、构建及趋势》,《欧洲研究》,2016 年第2期。中欧可在双向投资中开展绿色商业示范项目合作。在我国与欧盟技术差距不太大的领域,例如氢能源领域,通过互换市场准入空间,部分接受欧盟创新技术的商业示范合作。(50)欧盟的创新基金计划在2020—2030年提供约200亿欧元,为企业和政府部门提供适当的财政激励,推动创新低碳技术的商业示范,为中欧相关合作提供政策基础。尤其是在灾害预测和应对领域,中欧双方可结合超级计算、云计算等技术开展更为积极的商业合作。

六、结 语

目前,地球表面平均温度已经比工业革命前高了约1.2℃,如果按照现在的排放力度,只需要十年左右,到2030年前后,全球温度上升幅度就会触及1.5℃的警戒线,全球气候治理迫在眉睫。当前,全球气候治理领导权赤字客观上把中国和欧盟等具有一定物质能力、有意承担全球责任的经济体推向前台。党的十八大以来,中国越来越重视“制度性权力”,逐渐向“体系引领者”的角色转变。(51)《王毅在十二届全国人大四次会议举行的记者会上就中国外交政策和对外关系答中外记者问》,《人民日报》,2016年3月9日。学习中国:《习近平首提“两个引导”有深意》,http://politics.people.com.cn/n1/2017/0220/c1001-29094518.html。党的十九大报告强调,中国已经“引导应对气候变化国际合作”,在当前推动构建人类命运共同体的外交实践中要“坚持环境友好,合作应对气候变化”。2022年6月24日,习近平主席在全球发展高层对话会上宣布,把南南合作援助基金整合升级为“全球发展和南南合作基金”,并在30亿美元基础上增资10亿美元,(52)杨依军:《习近平主持全球发展高层对话会并发表重要讲话》,http://www.gov.cn/xinwen/2022-06/25/content_5697670.htm。为包括非洲在内的广大发展中国家有效应对气候变化等危机带来重要转机。2022年6月22日,欧洲议会通过了关于碳排放治理的三项关键欧盟法律草案,包括碳排放交易体系(ETS)的改革、碳边境调节机制(CBAM)相关规则的修订、社会气候基金的设立等。三项草案通过审议(2023年5月17日,CBAM已正式生效),意味着国际气候治理在机制构建方面又有了进一步的务实尝试,意味着欧盟在气候治理知识/规则领导力方面有了更多优势。中欧若能加强全球气候治理合作,不但可以为自身的经济转型带来新活力,也能够真正带动大部分国家走上绿色发展之路。