城乡居民基本养老保险财务可持续性评估——基于第七次人口普查数据

米海杰,郭婕,华迎放

(中国劳动和社会保障科学研究院,北京 100029)

1 引言

城乡居民基本养老保险(以下简称“城乡居保”)是覆盖全民、保障基本的普惠性社会保障制度。2009年,国务院决定开展新型农村社会养老保险(简称“新农保”)试点。2011年,又启动城镇居民社会养老保险(简称“城居保”)试点。2012年,新农保和城居保在全国实现制度全覆盖。2014年国务院决定将新农保和城居保合并实施,在全国范围内建立了统一的城乡居保制度。城乡居保基金2014-2021年年度结余分别为739、738、782、932、932、993、1498和1624亿元,年均增长11.90%;同期累计结余分别为3845、4592、5385、6318、7250、8249、9759和11396亿元,年均增长16.79%。这表明,城乡居保短期内基金收支失衡风险较小。但依照会计记账原理,基金收入中财政对城乡居保基础养老金的补助等于基金支出中基础养老金支出,两者相抵扣后,基金收入中的其他项目以个人账户基金收入为主,基金支出中的其他项目以个人账户养老金为主,故城乡居保累计结余以个人账户累计额为主。而个人账户的筹资模式为基金积累制,随着时间的推移,有个人账户参保者逐渐达到领取年龄,个人账户养老金支出将迅速增加,尤其是当个人账户余额耗尽时,这部分长寿支出也必然形成基金缺口。因此,中长期内基金收支失衡风险必然会增加。

为保障城乡居民参保人口的养老保险权益,厘清城乡居保的财政支出责任,提升城乡居保的可持续性,促进城乡居保的高质量发展,需要对城乡居保的可持续性进行充分评估。养老保险基金缺口是衡量基金可持续性的重要指标。在我国,不少学者利用精算理论开展了这方面的研究,如薛惠元、仙蜜花(2015)基于个体视角,构建城乡居保基金收支平衡精算模型,模拟城乡居保个人账户基金的收支平衡状况。张丹和胡晗(2015)运用利息理论构建了城乡居保个人账户超支测算模型,发现陕西省城乡居保个人账户超值额经历增长、下降和再增长的过程,揭示长寿风险将增加财政负担。曾益等(2016)构建精算模型定量分析“全面二孩”政策对城乡居保基金的影响,认为该生育政策可缓解基金支付压力。米红等(2016)预测了2015-2085年新农保收支状况,得出基金将在2051年耗尽,此后缺口不断扩大的结论。景鹏等(2018)评估了生存需求与生活需求目标下,城乡居保2018-2050年的财政负担规模。石晨曦(2018)通过建立个人账户支出精算模型,评估长寿风险对城乡居保隐性财政负担的冲击效应。张向达和张声慧(2019)分析和预测了城乡居保财务可持续性的现状及长期发展趋势,评估了高中低三种替代率方案下基金收支平衡状况。王敏和李济博(2019)选取人口和基础养老金补贴标准作为变量建立模型,对我国各地城乡居保财政补贴负担进行静态分析,指出若基本养老金按照10%速度增长,个别地方财政负担率会逐渐提高,给地方财政带来风险,建议基础养老金增速要适度。杨再贵等(2019)通过建立城乡居保精算模型,评估城居保与新农保合并当年的基金财政负担。但这些研究均是基于流量视角的年度收支缺口的评估,没有涉及存量视角的资产负债缺口评估。此外,人口数据是精算评估的数据基础,现有研究成果的人口数据大多基于历年人口抽样调查数据,没有采用最真实、最准确反映人口数量、结构与分布情况的普查数据。本文将基于第七次人口普查数据,预测城乡居保基金长期收支缺口、资产负债缺口及财政负担,度量基金未来面临的支付风险高低,这对人口加速老龄化背景下推动城乡居保基金财务风险管理和长期可持续发展具有重要价值。

2 城乡居保基金支付缺口评估模型

养老保险基金缺口评估模型有两类:一类是从现金流量的角度评估未来各年的收支缺口,用支出减去收入的差计算缺口,称为收支预测模型;另一类是从存量的角度评估未来各年的资产和负债,用负债减去资产的差计算缺口,称为资产负债模型(王晓军、米海杰,2013)。两类模型均需要预测人口规模和结构、参保人口规模和结构、缴费人口规模和结构、待遇领取人口规模和结构,需要预测人均缴费水平、基础养老金水平、个人账户养老金水平,需要对制度及其参数做出选择,并在此基础上测算养老保险基金的收入、支出、当期结余、累计结余、资产负债等水平,分析养老保险基金的财务状况和偿付能力状况。养老保险基金支付缺口评估模型一般由几个相互联系的模块组成,包括:人口、参保人口、养老基金收入和支出、养老基金资产和负债等模块。

2.1 人口预测

人口预测是任何一项养老保险基金中长期精算评估的基础。依据对人口生育率、死亡率和净迁移率的精算假设,可以对未来人口规模和结构做出预测。设Pt,a,x为t年a性别x岁的人数,qt,a,x为t年a性别x岁人口活不过x+1岁的概率,ht,a,x为t年a性别x岁人口的净迁入率,则Pt+1,a,x+1的计算见如下公式。

Pt+1,a,x+1=Pt,a,x·(1-qt,a,x+ht,a,x),x=1,…,ω-1,a=0,1

其中,ω表示人口极限年龄,a=0表示男性,a=1表示女性。

设PBt为t年出生人数,PBt,a为t年出生的a性别婴儿人数,mt,B为出生性别比(1)出生性别比=男婴出生数/同期女婴出生数×100,ft,x为t年x岁妇女的生育率,pt,a,B为t年出生的a性别婴儿存活率,各年出生总数和分性别出生人数的表达式如下。

Pt,a,0=PBt,a·pt,a,B

2.2 参保人口预测

城乡居保基金支付缺口预测中最困难的是参保人数的预测。《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号)规定年满16周岁(不含在校学生),非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民,可以在户籍地参加城乡居民养老保险。《社会保险法》第十条规定,“职工应当参加基本养老保险,由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费”。可见,有单位的企业职工一般参加城镇职工基本养老保险(以下简称“城职保”),无雇工的个体工商户和灵活就业人员等自愿参加城职保。

实践中,城乡居保的参保人员较为复杂,既有未就业的城乡居民,还有已经就业的灵活就业人员、城镇企业职工。灵活就业人员参加城乡居保符合《社会保险法》的规定。城镇职工参加城乡居保,可能是因为单位考虑到高缴费成本而不为职工缴费,也可能是职工为增加当期收入选择不参加城职保。但灵活就业人员和城镇职工又可能同时参加这两项基本养老保险制度。因此,我们很难从法律层面确定城乡居保的应参保人群。笔者在调研中了解到,跨制度重复参加养老保险比例高达10%。而《城乡养老保险制度衔接暂行办法》(人社部发〔2014〕17号)明确规定,参保人员不得同时领取城职保和城乡居保养老保险待遇。对于大部分人,会选择领取城职保待遇,会增加基金当期收入、减少基金未来支出,但并不会改变基金长期收支变动趋势。故本文不考虑跨制度重复参保因素的影响。实际上,我国设立两项基本养老保险制度的目的就是让所有人享有养老保障,如果参保者没有能力参加城职保,那么他就应该参加城乡居保。因此,我们认为城乡居保16-59岁的应参保人口是全国16-59岁人口中,扣除在校生和现役军人,扣除城职保参保人口外的人口。应参保人数与参保率的乘积即为城乡居保的参保人数。以待遇领取年龄为界,称参保人口中60岁以下的为应缴费人口、60岁及以上的为待遇领取人口。

设Et,a,x,PZt,a,x,PSt,a,x,PMt,a,x分别表示t年a性别x岁的城乡居保应缴费人数、城职保在职参保人数、在校生人数、现役军人数,αt,a,x表示城乡居保t年a性别x岁参保人口的参保率,则城乡居保应缴费人数为

Et,a,x=αt,a,x·(Pt,a,x-PZt,a,x-PSt,a,x-PMt,a,x),其中x<60

对于评估年已参保的人口(包括应缴费人口和待遇领取人口),通过年龄移算法可以计算下年下一年龄的参保人数。对于每年新增参保人数,需要依据人口预测,先用当年的参保人数减去上一年已参保人数存活到当年的人数,再加上当年死亡人数得到。每年新增待遇领取人数,为上一年59岁参保人口存活到该年的人数。

设ENAt,a,x为t年a性别x岁的新增应缴费人数,计算公式为

ENAt,a,x=Et,a,x-Et-1,a,x-1+Et-1,a,x-1·qt-1,a,x-1

设ERt,a,x为t年a性别x岁的待遇领取人数,表达式为

实践中,通常难以给出分年龄的参保率,而是给出全部应缴费人口的参保率,预测t年应缴费人口总数、新增应缴费人口总数,再依据新增应缴费人口年龄性别结构计算分年龄性别新增应缴费人数。

2.3 年度收支余评估

城乡居保年度收入主要包括缴费收入、基础养老金补助收入和利息收入等,其中,缴费收入决定于参保缴费人数、人均缴费等。年度支出主要包括基础养老金支出、个人账户养老金支出、个人账户养老金长寿支出和个人账户继承支出。

2.3.1 年度收入

设t年缴费收入为I1t,t年a性别x岁的平均缴费为St,a,x,则I1t的表达式为

设t年基础养老金补助收入和利息收入分别为I2t,I3t,则t年总收入It=I1t+I2t+I3t。因基础养老金补助收入与基础养老金支出相等,I2t的计算方法见年度支出部分。

2.3.2 年度支出

年度支出包括对两类参保者的支出:一类是对待遇领取人口的基础养老金支出、个人账户养老金支出、个人账户养老金长寿支出、个人账户继承支出。其中,个人账户养老金支出是指个人账户余额未用尽时的个人账户养老金支出,个人账户养老金长寿支出是指个人账户余额用尽后的养老金支出,个人账户继承支出是指参保者死亡时的个人账户余额返还;另一类是对应缴费人口的个人账户继承支出。

①待遇领取人口的年度支出。设t年待遇领取人口年度支出为C1t,基础养老金支出、个人账户养老金支出、个人账户养老金长寿支出、个人账户继承支出分别为C11t,C12t,C13t,C14t,t年a性别x岁待遇领取人口的平均基础养老金、平均个人账户养老金、平均个人账户余额分别为B1t,a,x,B2t,a,x,Bal1t,a,x,各项支出分别为:

而待遇领取人口又分为原待遇领取人口(在评估始点前达到待遇领取年龄)、新增待遇领取人口(在评估始点后达到待遇领取年龄)两类。对于原待遇领取人口,基础养老金、个人账户养老金与个人账户余额可直接从评估初年的业务库提取。对于新增待遇领取人口,个人账户养老金与个人账户余额的计算还应考虑未来缴费。

②应缴费人口基金支出。设t年应缴费人口年度支出为C2t,t年a性别x岁应缴费人口的平均个人账户余额为Bal2t,a,x,则C2t为

因此,t年基金支出Ct=C1t+C2t

2.3.3 年度结余

年度结余为年度收入与年度支出的差,即t年年度结余ULt=It-Ct。当年度结余为正时,表明出现年度盈余,年度收入除用于支出外能够形成一定的积累;当年度结余为负时,表明出现年度缺口,需要动用过去积累的累计结余。

2.4 个人账户资产负债模型

因基础养老金收支相抵,各年的结余和累计结余来自个人账户,本文仅需评估个人账户基金的资产负债情况。因城乡居保个人账户采用基金积累制,累计结余即为资产,t年资产用Ft表示。

2.4.1 负债

养老基金的负债是制度承诺的未来养老金给付的净现值。对于评估时点已领取待遇和尚未领取待遇的参保者,要分别计算。

①待遇领取人口的负债。待遇领取人口的负债是评估时点制度对已领取待遇人口承诺的未来养老金的精算现值。设t年待遇领取人口的负债为AL1t,采用王晓军、米海杰(2013)中的计算公式

②应缴费人口的负债。应缴费人口的负债指制度对已经积累了一定养老金权益但尚未达到领金年龄参保者积累的债务,即在评估时点的历史缴费在未来所获得的养老金权益,表示制度终止运行时需要偿还的债务。设t年应缴费人口的负债为AL2t,则

其中,it+k为t+k年个人账户基金投资收益率,f为计算初始个人账户养老金时使用的计发年数(3)现行政策规定60岁参保人口领取待遇时的计发月数为139个月,可折算成139/12=11.58年。。

2.4.2 存量结余

存量结余为资产与负债的差,即t年存量结余ULt=Ft-ALt。偿付能力比率为评估时点资产与负债的比值,若比值大于等于1 ,表示制度有充足的偿付能力,此时参保者可以得到预先承诺的养老金待遇。相反,若比值小于1,表示制度处于偿付能力不足状态,需要提高资产或降低负债才能使制度恢复财务平衡。

3 精算假设

城乡居保基金精算评估模型包括人口、经济、城职保和城乡居保四方面的参数假设。因最新的基础数据来自2020年,本文以该年作为评估始点,评估期长度取一个生命周期(即80年)。

3.1 人口参数

3.1.1 死亡率

由联合国2019年5岁组模型生命表推算。其中,对1-4岁组分性别年龄死亡率组采用Negative Gomperz模型拟合,其他年龄组分性别年龄死亡率采用Gompertz模型拟合。在人口预期寿命上,采用联合国2019对中国人口预测的居中假设,即2100年男性预期寿命达到86.51岁,女性达到88.82岁。

3.1.2 生育率、出生性别比和净迁入率

采用联合国2019人口预测给出的生育率、出生性别比和净迁入率的居中假设。

3.1.3 16岁及以上在校生人数

《中国统计年鉴》将在校生分为高等教育、中等教育、初等教育、工读学校、特殊教育和学前教育六类。涉及到16岁及以上在校生的主要有高等教育和中等教育在校生。其中,高等教育分为研究生、普通本专科生、成人本专科生、网络本专科生;中等教育分为高中阶段教育和初中阶段教育。网络本专科生以在职职工为主,因而这里以两类在校生扣除网络本专科生后的人数作为16岁及以上在校生人数的估计。考虑到目前的受教育年限,若完成博士学习,年龄基本在30岁左右。这里假设16岁及以上的在校生年龄段基本在16-34岁之间。由此可推算2015-2020年在校生总数占16-34岁人数的比例,分别为17.55%、17.81%、16.17%、19.19%、20.23%和17.63%。能够看出,该比例持基本位于17%-20%之间。假设未来该比例保持在过去六年的平均水平18.31%,根据未来各年16-34岁的人数即可计算16岁及以上的在校生人数。

3.1.4 现役军人人数

第七次全国人口普查公报(第三号)公布现役军人共200万人,较第六次人口普查结果下降了30万人。考虑到现役军人总量较小,对城乡居保参保人数预测影响极小,为简便,假定未来各年现役军人规模保持在200万人。

3.2 经济参数

3.2.1 城镇化率

图1 城镇化率拟合值和预测值

3.2.2 城镇就业率

将城镇就业率定义为城镇就业人数与劳动年龄人数的比值。第五、六、七三次人口普查中关于城镇就业人数的统计口径存在差异。第五、六次人口普查中城镇就业人数分性别、分单岁组。第七次人口普查中城镇就业人数不分性别、分五岁组。三次人口普查城镇全部劳动年龄人口就业率分别为70.1%、69.2%和67.4%。图2展示了城镇劳动年龄人口五岁组的就业率。图3、图4分别对比了第五、六两次人口普查分性别城镇就业率。不难发现,城镇劳动年龄人口就业率呈下降趋势,平均每10年降低1.3个百分点;受平均教育年限延长、人口寿命延长等因素影响,低年龄组就业率在降低、高年龄组就业率在提高;男女就业率差异显著,男性平均就业率高出女性19个百分点。因而在城镇就业率的假设中要考虑到这些因素对结果的影响。但学术界直接对城镇就业率的研究不多,研究较多的是城镇劳动参与率。城镇劳动参与率与城镇就业率的关系可表示为:城镇劳动参与率=城镇就业率×(1-城镇失业率)。近年来城镇调查失业率较为稳定,保持在5%左右,可粗略认为城镇劳动参与率与城镇就业率保持相同的变动趋势。城镇劳动参与率受就业模式、受教育程度、人口老龄化程度、城镇化水平、财政支出等多种因素影响(马忠东等,2010;许敏波、李实,2019;张瑞红、朱俊生,2021)。大多学者表示很难准确长期预测未来整体的城镇劳动参与率是否会继续下降或保持某种“自然”稳定状态(许敏波、李实,2019;吴要武,陈梦玫,2021)。多数研究在预测养老保险基金收支缺口时假设城镇劳动参与率保持在过去的水平。因而,本文使用分性别单岁组的城镇就业率,并假设其保持在2010年的水平。

图2 三次人口普查五岁组城镇就业率变动趋势

图3 第五次人口普查男女城镇就业率对比 图4 第六次人口普查男女城镇就业率对比

3.2.3 GDP增长率

自从我国经济进入新常态后,GDP增速开始缓慢回落,自2010年的10.3%降至2015年的6.4%。受新冠疫情的影响,2020年GDP增速更是跌至1.9%。2020-2021两年GDP年均增长5.1%。关于未来GDP增速,世界银行和国务院发展研究中心课题组(2013)、陆旸和蔡昉(2016)、易信和郭春丽(2018)等权威机构或学者均有过探讨,均表示GDP增长会持续下降。基于这些研究成果,本文假设我国 GDP 增长率线性下降至2025年的6%,2030年的5%,2050年的4%,之后保持不变。

3.3 城职保制度参数

评估模型主要涉及城职保参保率和退休年龄两项参数。关于前者,可假设其在2050年达到100%,期间年份线性递增,此后保持不变。关于后者,可假定男女均按法定年龄退休,即男性60岁、女性55岁。

3.4 城乡居保制度参数

3.4.1 城乡居保参保率

与城职保扩面速度保持一致,假设城乡居保参保率在2050年达到100%,期间线性递增,此后保持不变。

3.4.2 个人缴费占总缴费的比例

城乡居保总缴费来自个人缴费、集体补助和财政补贴。其中,集体补助限于有条件的集体经济组织。财政补贴来自地方财政,2014年国家规定每人每年补贴标准在30-60元之间,后来随着各地缴费档次的提高,各地财政补贴标准各有不同,如定额补贴或者个人缴费档次的一定比例(大多在8%-10%左右)。因大多地区无集体补助,这里假设未来个人缴费占总缴费的比例为90%。

3.4.3 人均缴费增长率

城乡居保缴费水平偏低,90%参保者按最低缴费档次缴费(金维刚、李珍,2019)。人均缴费等于城乡居保缴费收入(4)与应缴费人数的比。2019-2021年人均缴费分别为269、331和405元。2020、2021年人均缴费大幅增加主要是由于各地陆续提高了最低缴费档次。预计未来仍会采用此种方式提高个人缴费水平。因而,城乡居保人均缴费会继续保持在较高增长水平。假设人均缴费增长率在2050年与GDP增长率持平,中间年份线性递减,此后保持不变。

3.4.4 人均养老金增长率

城乡居保基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金,二者调整方式不同。对于基础养老金,国家要求建立正常调整机制,但没有明确实施细则。基础养老金的增长速度与财政支持力度有关。将人均基础养老金定义为城乡居保基础养老金支出(5)数据来源于历年财政决算“全国社会保险基金支出决算表”。与待遇领取人数的比。2019-2021年人均基础养老金分别为1714、1822和1954元。2020、2021年人均基础养老金增长率分别为6.3%和7.2%。可见,人均基础养老金一直在增加,但水平仍然较低,故未来增长速度仍然会快于工资。假定未来人均基础养老金增长率保持在5%的水平。对于个人账户养老金,制度自建立以来,在领取期间不调整,取个人账户养老金增长率为0。

3.4.5 参保者个人账户余额

我们无法获得分性别、年龄参保者的个人账户余额数据。如前文所述,城乡居保制度由2009年建立的新农保和2011年建立的城居保整合形成。两制度建立之初60岁及以上的参保者无个人账户。因此,这里假设2020年末71岁以下的参保者才有个人账户,且他们自建账开始一直按人均缴费水平累计个人账户余额。由此可推算2020年60岁以下参保者的个人账户余额,以及2020年60-70岁参保者的个人账户养老金。

3.4.6 个人账户养老金投资收益率

我国城乡居保个人账户投资以银行存款为主,收益率也较低,基本保持在3%左右。假设未来个人账户养老金投资收益率也保持在该水平。

3.4.7 折现率

无论是现收现付制还是基金积累制,为实现参保者间的横向公平,养老保险制度的折现率应与内含回报率一致。基金积累之下,制度内含回报率为投资收益率(Holzmann,2006;米海杰等,2019)。故本文假设折现率取3%。

4 预测结果分析

4.1 参保人口预测

在未来的发展中,依据上述评估模型和精算假设,可得到2020-2100年全国城乡居保应缴费人数、待遇领取人数。图5描述了应缴费人口、待遇领取人口的变动情况。能够看出,随着人口老龄化的加深,城镇化、城职保扩面工作的推进,未来80年内应缴费人数持续下降,待遇领取人数逐年扩大。待遇领取人数自2042年开始超过应缴费人数。未来30年、55年和80年应缴费人数年均增速分别为-0.94%、-0.77%和-0.73%,待遇领取人数年均增速分别为2.55%、0.98%和0.50%,两者变动的速度都在减缓。待遇领取人数的增加必然意味着基础养老金支出或财政基础养老金补助收入的成倍数的增加。

图5 城乡居保应缴费人数、待遇领取人数

4.2 年度收支余预测

同样,可分别得到城乡居保基金在未来各年的收入、支出和结余,见图6。该图显示,未来各年收入和支出都呈现逐年扩大的趋势,年均增长率分别为5.22和5.66%。在2082年前,年度支出低于年度收入,形成年度盈余,此后反超,形成年度缺口,且呈迅速扩大的趋势。从流量的角度看,城乡居保基金失衡风险在中短期内较小,但随着时间的延长会加剧。

图6 城乡居保年度收入、支出与结余

图7展示了未来80年收入构成。从总量上看,个人缴费收入、集体或财政缴费补助收入、基础养老金补助收入持续增加。从结构上看,总收入中基础养老金补助收入占比基本在50%-80%之间。基于缴费收入中个人缴费占比固定为90%的假设,个人缴费收入占比基本在17%-39%之间,财政或集体补助收入占比基本在2%-5%之间。

图7 城乡居保年度基金收入构成

图8刻画了未来80年支出构成。相同年份,基础养老金支出与基础养老金补助收入相同。账户余额未用尽时的个人账户养老金支出在2033年前为0,此后快速增加。实践中,待遇领取人员在缴费期间缴费水平各不相同,个人账户余额不尽相同,有多有少,个人账户养老金长寿支出每年都存在。但个人账户养老金长寿支出在2033年前均为0,这主要是因为我们的测算模型是基于各年龄平均人的假设,即同一年龄的参保者,缴费水平、账户余额相同,且在2033年前有个人账户的待遇领取人员个人账户余额还未用尽。个人账户继承支出在评估期内也快速上升。依据寿险精算理论,长寿支出资金源于死亡参保者个人账户余额未用尽的部分(米海杰等,2019),在规模上应与继承支出相当,二者差距越大,基金收支越不平衡。至2100年长寿支出已达继承支出的3倍,充分说明个人账户的计发参数设计缺乏精算平衡性。

图8 城乡居保基金年度支出构成

4.3 个人账户基金资产负债评估

城乡居保基金年度结余即为个人账户基金的年度结余。基金在2082年前均出现年度盈余,但并不代表个人账户基金在长期内财务可持续,偿付能力比率能够从存量的角度衡量基金的偿付能力。未来各年个人账户基金的资产负债情况见图9。显然,未来80年个人账户基金资产、负债均呈持续增加的态势。资产在2070年前低于负债,此后反超。资产与负债形成的缺口自2020年的9718亿元连年攀升至2100年的23.9万亿元。需要注意的是,这里的缺口为评估当年基金资产与需要在未来支付给参保者的个人账户待遇之差。不同于年度缺口,存量缺口需要在未来一段时间内逐步偿还。基金偿付能力比率自2020年的54.1%持续上扬至2072年的82.0%,并稳定在该水平。从存量的角度很容易看出,2082年前城乡居保个人账户基金虽然连年出现结余,累计结余在逐年增加,但未来需要支付给参保者的既得个人账户权益更大,基金偿付能力显著不足。但从偿付能力比率持续上升的趋势看,基金偿付能力在增强。

图9 城乡居保个人账户基金资产负债及偿付能力比率

4.4 城乡居保基金财政支出

财政对城乡居保的支出包括三部分:一是缴费端,对个人缴费的财政补助;二是基础养老金补助;三是个人账户基金年度收支缺口。按照前述精算假设,集体缴费补助与财政缴费补助占总缴费的比例为10%,考虑到集体缴费补助占很小比例,这里假设集体缴费补助为0,可获得各年财政对城乡居保的支出,见图10。能够看出,城乡居保财政支出持续提升,年均增长11.42%。城乡居保财政支出占GDP的比例,该比例在2055年前呈缓慢上升趋势,由2020年的1.27%增至2054年的2.32%,此后缓慢下降最终稳定在2.15%左右。

图10 城乡居保财政支出及GDP占比

4.5 参数变动对评估结果的影响分析

上述测算结果基于所设定的精算假设,如果精算假设发生变动,将会得出不同的结果。分析精算假设变动对测算结果的影响,这里采用敏感性测试方法,选择基础养老金增长率、投资收益率、人均缴费增长率三个因素。为表述上的简便,称前述假设为基准假设。

4.5.1 基础养老金增长率变动对测算结果的影响

基础养老金增长率变动不影响个人账户收支,更不会影响个人账户资产负债规模。因基础养老金由财政承担,基础养老金增长速度将影响财政对于城乡居保制度的支出责任。因各年GDP规模不变,该参数变动对基础养老金支出和城乡居保财政支出GDP占比的影响相同,这里仅给出参数变动对城乡居保财政支出的影响。基准假设下,基础养老金增长率为5%。图11、12分别列出了各年基础养老金增长率上下浮动1个百分点时城乡居保财政支出GDP占比的对比结果。能够看出,相同年份,基础养老金增长越快,城乡居保财政支出越重,且时间越长,参数调整对结果的影响越大。较基准假设,基础养老金增速上浮1个百分点时,城乡居保财政支出GDP占比增幅在2.4个百分点之内;基础养老金增速下浮1个百分点时,城乡居保财政支出GDP占比降幅在1.1个百分点之内。这表明基础养老金调整速度的细微变动都可能会对城乡居保财政支出负担造成巨大影响。

图11 不同基础养老金增长率下的城乡居保财政支出GDP占比

4.5.2 投资收益率变动对测算结果的影响

投资收益率变动影响个人账户资产的积累速度与负债的折现速度,进而影响偿付能力比率。基准假设下,投资收益率为3%。这里给出投资收益率分别上浮1、2个百分点时的个人账户资产、负债、偿付能力比率的对比,结果置于图12、图13和图14。

图14 不同投资收益率下的城乡居保个人账户基金偿付能力比率

由图12可知,相同年份,投资收益率越高,个人账户资产规模越大。较基准假设,当投资收益率提高1个百分点时,资产增幅位于1-35个百分点之间;当投资收益率提高2个百分点时,资产增幅位于2-95个百分点之间。图13显示,较基准假设,当投资收益率提高1个百分点时,在2040年及以前,负债缩小,降幅不超过9个百分点,2042年后,负债扩大,增幅在8个百分点以内;当投资收益率提高2个百分点时,在2038年及以前,负债降低,降幅不超过17个百分点,2035年后,负债增大,增幅在18个百分点以内。图14显示,投资收益率越高,个人账户偿付能力比率越高。较基准假设,投资收益率为4%时,偿付能力比率提高5.3-20.8个百分点;当投资收益率为5%时,偿付能力比率提高10.4-52.8个百分点。投资收益率每提高1个百分点,偿付能力比率约提高4-26个百分点。这些分析结果均说明,通过提高投资收益率,可大幅增加资产,短期内缩减负债、长期内增加负债,整体上提高个人账户偿付能力比率,提高个人账户基金的可持续性。

4.5.3 人均缴费增长率变动对测算结果的影响

人均缴费增长速度的快慢,影响基金缴费收入、集体或财政缴费补助收入和个人账户基金支出规模,进而影响财政负担和个人账户基金偿付能力状况。图15、16和17分别对比了各年人均缴费增长率分别上下浮动1个百分点时的年度结余、财政支出GDP占比和个人账户基金偿付能力比率。

图15 不同人均缴费增长率下的城乡居保年度结余

由图15能够看出,人均缴费增长越快,基金年度结余越多。较基准假设,人均缴费增速提高1个百分点,基金在评估期内不会出现收支缺口,且年度盈余逐年扩大;人均缴费增速降低1个百分点,将使基金首次出现偿付能力不足的年份提前30年。图16显示,人均缴费增长速度快慢对不同时期基金财政支出影响不同。较基准假设,人均缴费速度提高1个百分点,基金财政支出GDP占比先增后减(拐点是2082年);人均缴费速度降低1个百分点,基金财政支出GDP占比先减后增(拐点是2052年)。由图17可知,人均缴费增长越快,个人账户基金偿付能力越高。较基准假设,人均缴费增速提高1个百分点,个人账户基金偿付能力比率至2050年、2075年和2100年分别提高14、30和61个百分点;人均缴费增速降低1个百分点,个人账户基金偿付能力比率至2050年、2075年和2100年分别降低12、22和37个百分点。简言之,长期内人均缴费增长越快,城乡居保基金可持续性越强。

图16 不同人均缴费增长率下的城乡居保财政支出GDP占比

图17 不同人均缴费增长率下的城乡居保个人账户基金偿付能力比率

5 结论与政策建议

本节基于对城乡居保收支现状的分析,通过预测我国人口、经济和养老保险制度在未来的发展变动趋势,构建基金未来收支缺口预测模型、资产负债模型,评估城乡居保在2020-2100年的应缴费人数与待遇领取人数、基金年度收支余、资产负债与基金财政支出,分析基础养老金增长率、投资收益率、人均缴费增长率参数变动对预测结果的影响,得到如下结论和建议:

(1)个人账户基金仅能负担未来50%-80%的个人账户待遇支付,但偿付能力在增强

城乡居保的基础养老金支出完全来自财政补助,基金的收支缺口即为个人账户基金的收支缺口。未来80年,得益于应缴费人口庞大的个人账户积累,个人账户基金在2082年前运行状况一直较好,此后才出现年度缺口。资产负债评估结果显示,偿付能力比率自2020年的54.1%持续提高至2050年的75.0%、2075年的82.7%,此后稳定在82%左右。这说明个人账户基金资产规模仅能负担未来个人账户基金50%-80%的个人账户待遇支付,但基金偿付能力在增强。个人账户基金偿付能力不足的主要原因在于我国包括城乡居保在内的基本养老保险个人账户参数设置未遵循精算原则,允许个人账户用尽后养老金继续发放,允许个人死亡但账户未用尽时的余额继承,长短寿者不能实现余额共济,账户收支存在内置的不平衡性。未来10多年,个人账户养老金长寿支出规模还较低,这部分支出由个人账户的累计结余负担,个人账户基金自然不会出现缺口。但自2033年开始,越来越多有个人账户的待遇领取人员个人账户余额慢慢开始用尽,待遇领取人数也在连年攀升,导致个人账户养老金长寿支出迅速扩张。预计这部分长寿支出规模会越来越大,个人账户资产累积速度会放缓,直至不能满足当期支付需要。

(2)城乡居保基金财政支出基本可控,仍有较大投入空间

城乡居保基金财政支出主要来自对缴费和基础养老金的补助以及基金缺口的兜底,其中基础养老金支出占比相当高,约为90%左右。随着基础养老金、待遇领取人数的双重增长,基础养老金财政支出持续扩大,使得未来基金财政支出逐年加大。若未来基础养老金按照5%的速度增长,城乡居保财政支出占GDP的比例在1.21%-2.32%之间;若未来基础养老金按照4%的速度增长,城乡居保财政支出占GDP的比例在1.04%-1.74%之间;若未来基础养老金按照6%的速度增长,城乡居保财政支出占GDP的比例在1.22%-4.53%之间。根据笔者以往研究成果,在相同人口、经济和制度假设下,至2100年城职保财政支出分别是4%、5%和6%三种基础养老金增长率假设下城居保财政支出的6.28、3.03和1.44倍。从待遇领取人员人均财政支出来看,至2100年城职保的人均财政支出分别是三种基础养老金增长率假设下的4.97、2.40和1.14倍。可见,无论从财政支出总规模还是人均财政支出规模来看,财政对城乡居保的支出基本可控。从推动共同富裕、促进公共财政均等化的角度看,城乡居民应与职工同等获得财政补助,若践行这一理念,财政未来仍有较大的投入空间,可适当增加城乡居保财政支付。

(3)优化城乡居保待遇结构

我国城乡居保总体养老金水平还比较低,2021年平均水平只有159.9元/月,比同年农村低保补差低137.3元/月(6)根据《2021年民政事业发展统计公报》,2021年全国农村低保资金1127.2亿元,农村低保对象3455.4万人,可推算人均低保补差为323.5元/月。,难以保证农村老年居民的基本生活;比城镇低保补差低360.6元/月(7)根据《2021年民政事业发展统计公报》,2021年全国城市低保资金1349亿元,城市低保对象737.8万人,可推算人均低保补差为546.8元/月。,远远达不到保证基本生活的目标。即使财政投入成倍增加,也勉强达到低保水平,与城乡居保保基本的制度定位还有相当大的距离。因此需要一方面要随经济发展逐步提高基础养老金水平,另一方面也要提高总养老金中个人账户养老金占比。具体措施包括:一是合理确定基础养老金调整速度。敏感性分析结果显示,城乡居保财政支出受基础养老金增长速度影响较大,该参数的小幅调整都将会对远期财政负担产生巨大影响。需以财政所能承受的范围为目标,反推基础养老金调整速度,实现基础养老金的平稳增长;二是健全激励机制、强化个人责任。通过提高最低缴费档次、增加财政缴费补助或财政补助个人账户收益等方式提高个人缴费水平,进而提高个人账户养老金水平。

(4)完善城乡居保个人账户计发政策

现行城乡居保个人账户计发参数存在诸多不遵循精算平衡原则的情况,包括个人账户余额的可继承,个人账户计发月数偏低等,这就使得个人账户存在天然的收支缺口。建议完善个人账户计发政策,探索研究个人账户余额继承的合理性问题,调整个人账户计发月数使其能够适应人口预期寿命的延长等。

(5)扩大城乡居保基金委托投资规模,提高个人账户基金可持续性

敏感性分析结果显示,提高城乡居保基金投资收益率可有效提高个人账户资产规模、偿付能力比率,可显著改善个人账户基金可持续性。但目前城乡居保个人账户投资收益率还较低。2019年城乡居保基金收入中,利息、转移和其他收入187.1亿元,委托投资收益23.3亿元,以2018年末累计结余7250亿元计算,基金整体收益率不超过2.90% 。这和2019年城镇职工基本养老保险基金委托投资收益率9.03%比相差甚远。分析原因,主要是目前参加委托投资的省份还不多,委托投资规模还较小,基金保值增值存在困难。建议扩大城乡居保基金委托规模,进而提高个人账户基金抗风险能力。