新形势下内蒙古向北开放的主要成就与未来方向

内蒙古“桥头堡”高质量建设的基点，是按照习近平总书记的要求，积极参与共建“一带一路”和中蒙俄经济走廊建设，进一步提升对外开放水平，构筑我国向北开放的重要桥头堡，在联通国内国际双循环中发挥更大作用。作为“国家向北开放重要桥头堡”，内蒙古理应加强与京津冀、长三角、粤港澳大湾区和东三省的联合合作，成为我国构建国内国际双循环新格局过程中拓展向北开放的重要节点。

我国进入社会主义现代化建设新阶段，对外开放不断向纵深发展。对外开放已经不仅仅是世界经济学的主题，而表现出多领域相互重叠、多目标交互影响的新态势。对外开放对国内省区而言，对内是贯彻执行国家決策，是在政治经济、国际关系、总体国家安全、共同体建设、文化交流、对外经济技术合作、国内分工与区域发展等国家治国理政体系内的战略性工作；对外则是构建大国外交、促进区域安全、参与国际分工、加强政治共识、增进民间认同、获得经济技术合作利益等，贯彻落实国家总体战略，促进本区域发展的战术性工作。从新发展阶段对外开放内涵演变的新视角研究内蒙古对外开放，总结内蒙古对外开放成就，审视内蒙古对外开放条件与基础，明确对外开放的方向，是内蒙古深化对外开放的首要工作。

习近平总书记在内蒙古考察时强调，要积极参与共建“一带一路”和中蒙俄经济走廊建设，提升对外开放水平，构筑我国向北开放的重要桥头堡，在联通国内国际双循环中发挥更大作用。

“一带一路”倡议提出十年来，内蒙古与沿线国家的互联互通效应更加突出，中欧班列、国际联运等方式持续发力，为内蒙古与“一带一路”沿线国家经贸往来注入新动能。据呼和浩特海关统计，2013年至2023年6月，内蒙古对“一带一路”沿线国家外贸进出口值达6902.1亿元，占同期内蒙古外贸进出口总值的62.9%。其中，出口2341.8亿元，进口4560.3亿元。

内蒙古向北开放的条件与基础

内蒙古自治区是我国北部边疆民族区域自治省区，地处欧亚大陆内部，外与俄罗斯、蒙古国接壤，内邻黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃八省区。内蒙古地域辽阔，国土面积108.2万平方千米；东西狭长，东西直线距离2400公里，南北跨度1700公里。因自然和社会经济区位，首府呼和浩特市及周边乌兰察布、包头、鄂尔多斯四市被内蒙古确定为“呼包鄂乌城市群”的区域协同发展地区，连同阿拉善盟、乌海市、巴彦淖尔市七市（盟）称为蒙西地区，是内蒙古政治、经济、文化、社会的重心。呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市、锡林郭勒盟五个西部盟市被称为蒙东地区，在《内蒙古自治区新型城镇化规划（2021-2035年）》中，赤峰、通辽被规划为区域性中心城市，并在内蒙古第十一次党代会的报告中提出促进赤峰通辽两市协同发展，建设蒙东“双子星座”城市。

我国国境线在内蒙古自治区内总长4200公里，其中与蒙古国接壤的国境线约3000公里，占我国与蒙古国国境线总长4467公里的约67%；与俄罗斯接壤的国境线约1200公里，占我国与俄罗斯国境线总长4374公里的约27%。截至2022年底，内蒙古共有经国务院批准对外开放口岸20个，其中，有呼和浩特、鄂尔多斯、海拉尔、满洲里、包头、二连浩特6个航空口岸；有满洲里、二连浩特2个铁路陆路口岸，二连浩特口岸是中蒙俄经济走廊的华北通道口岸，即从京津冀经二连浩特口岸到蒙古扎门乌德延深；满洲里口岸是中蒙俄经济走廊的东北通道，即从东三省经满洲里口岸到俄罗斯赤塔延深。有满洲里、二连浩特、甘其毛都、策克、满都拉、珠恩嘎达布其、额布都格、阿日哈沙特、黑山头、室韦、阿尔山、乌力吉（在建中）12个公路陆路口岸。14个陆路口岸中，4个对俄罗斯开放口岸，10个对蒙古国开放口岸。近年来，内蒙古高度重视各类对外开放园区建设，已设立呼和浩特、鄂尔多斯、满洲里3个综合保税区；赤峰、包头、巴彦淖尔、乌兰察布4个B型保税物流中心，对外开放的基础设施遍布内蒙古全域。

内蒙古社会经济发展格局与自然资源、社会资源分布保持了较高的一致性。至改革开放前，逐渐形成了呼和浩特、包头纺织、钢铁、机械制造为主体的工业中心，乌海、鄂尔多斯、呼伦贝尔煤炭、木材生产基地，以及巴彦淖尔、通辽、赤峰、锡林郭勒农畜产品生产基地。在呼和浩特、包头、赤峰、通辽、鄂尔多斯、乌海等地，建设起现代城市体系。在首府呼和浩特集聚了全区重要的科技、文化、医疗、教育等公共资源，形成了社会、经济、文化要素集聚高地，在发展资源集聚水平上，呼和浩特市与区内其他盟市拉开了较大距离。

改革开放以来，随着国内建设和市场需求的演变，内蒙古各盟市依托能源资源、基础原材料、农牧业资源、土地资源和政策资源，以资源型经济迅猛发展带动各领域快速发展，形成了呼和浩特首府中心与盟市所在地区域中心城市协同发展，中心城市辐射带动周边城市、城镇的布局体系。

在我国社会主义市场经济体制不断完善，省区之间要素交流日益畅通、人口流动的行政区隔大幅度消减的发展进程中，内蒙古提出“北开南联”、对内对外全方位开放的总体战略，各盟市与周边其他省区城市之间要素流通、合作的机制不断成熟，各地区发展动力来源由较为单一自治区内供给，转向区域外、国内外，招商引资、招才引智、经济技术合作、科技创新合作、市场开拓合作、智力资源培育合作、自然生态保护合作等等，合作领域遍及产业、环保、文化、教育、医疗健康、城市体系建设各领域，构建了更为开放地获取发展动力新格局。

自上世纪80年代至今，内蒙古各领域取得了快速发展。2003年后，内蒙古发展尤为快速，其中，有内蒙古自身发展资源积累到一定阈值开始释放的因素，有国家建设进入能源重化工时代为内蒙古发挥资源禀赋优势提供了巨大市场的因素，但根本动力在于我国社会主义经济体制的成熟，在于国家发展与国际社会的高度融合，也在于国内先进省区高质量发展资源外溢。如果仅就经济领域与国内其他省区比较分析，内蒙古的发展是通过发挥资源富集优势，将煤炭、电力、基础原材料、自然空间通过市场交换获得发展动能，且长期保持了这一态势，形成了现代能源经济、农畜产品生产、稀土与有色金属开发利用的区域优势，奠定了建设国家重要能源和战略资源基地、国家重要农畜产品生产基地的雄厚基础。

随着我国发展进入高质量发展阶段，社会发展所需要的资源从以自然资源为主转向以智力资源、创新资源为主，产业升级换代不断深化，价值链重心向高质量要素投入移动，传统资源富集的优势不断衰减。新阶段从中国式现代化建设的新视角分析，内蒙古在科技研发、高等教育、公共服务质量、市场资源供给、社会人文环境等多方面，与周边省区和国内先进省区相比并不具有优势，尤其在各类社会主体活力和创新发展机制上的弱势更为突出。

内蒙古向北开放的历程与成就

内蒙古以资源开发、重工业为主的产业结构，决定了我国改革开放初期对外开放的主要形态以沿边开放为主。在经济领域，制造业体系融入国际市场分工较为困难，虽然在改革开放初期一度动用行政激励手段督促、鼓励各类市场主体引进外资创办合资企业，但彼时进入内蒙古市场的主要外资来源多在南亚地区，相比沿海发达省区，内蒙古既没有本地市场优势，也没有支撑本地制造业所需要的活跃的金融市场、大量汇集劳动力的社会供给以及灵活的政策执行群体，引进资金技术存留的企业还是集中于纺织等有本地原材料供给的领域。

从所面对的国外市场状况而言，蒙古、俄罗斯与内蒙古在制造业分工体系中处于同一群落，内蒙古不具备向蒙古、俄罗斯输入制造业产品和技术的本地化产业和产品优势。因而，向北开放初期的活动呈现出鲜明的贸易为主的特征，以与蒙古国进行农副产品、轻工产品输出和木材、油料、小家电、肉类等输入的中介贸易，拉开了向北开放序幕。当我国市场在本世纪初出现巨大的能源原材料需求后，蒙古国煤炭资源、俄罗斯森林资源富集的优势得以被国内市场重视，国内资金开始较大规模进入蒙古、俄罗斯投入于矿产开发和森林资源采伐，在内蒙古满洲里口岸建设了原木加工、木材加工储运产业，并形成了较大规模。这一时期，内蒙古经济处于起步初期，新兴产业培育与传统产业升级的社会资金本地化供给不足，也处于对外部资金需求的高峰时期，尤其是缺少具有对外投资实力的大型企业，地方民营企业发展相对迟缓也影响了对境外投资的活跃程度，所以尽管有零星的农业、采矿、采伐资本进入俄罗斯、蒙古，但没有形成规模性影响。在蒙古、俄罗斯境内我国投资中所占份额也较小，在内蒙古口岸落地加工中内蒙古资本同样不占优势。

从更广域的市场视角，内蒙古与我国北方其它国家的经贸往来在区位条件的影响下，更不具备远涉欧洲的优势，因而开放对象局限于蒙古与俄罗斯远东区域。俄罗斯、蒙古国内经济政策在这一时期有所调整，蒙古国加大矿产资源开发力度缓解经济运行压力，俄罗斯则实行提高出口木材的加工品比重，对应的国内市场调整为木材进口口岸加工资本向消费市场和供应链完整的内地转移，内蒙古口岸加工逐渐衰落。

从国际经贸合作的视角分析，内蒙古向北开放，首先是我国向北开放的一部分，意味着在开放的市场环境下，存在与国内其他省区的竞争。其次，内蒙古在蒙古、俄罗斯远东地区的经济技术合作质量，与内蒙古与该区域的产业发展水平是否具有差异性和互补性密切相关。我国、蒙古国、俄罗斯均为开放的市场国家，在全球化时代，我国与俄蒙经济技术合作对象的选择具有世界性，经济活动的基本逻辑决定了内蒙古与蒙古、俄罗斯属于产业同构同质区域，内蒙古与国内其他省区在俄蒙市场中的竞争性较低；内蒙古获取国际资本资源渠道上，蒙古、俄罗斯的竞争性较低，这一基本态势至今依然持续发生作用。

内蒙古与蒙古国和俄罗斯毗邻地区有共同的文化渊源，文化沟通的便利性较为明显，尤其是在蒙古国、俄罗斯与内蒙古交界区域，内蒙古巴彦淖尔、二连浩特等沿边城市、首府呼和浩特市的城市功能更为完备，社会服务水平具有明显的发展优势。在国家对外开放不断深化的进程中，内蒙古以呼和浩特、沿边城市为平台的医疗卫生、教育对外开放水平不断提升，以呼和浩特市高等学校、医院为主体，教育、医疗对外开放近年来发展较快，内蒙古大学、内蒙古农业大学等高等学校与蒙古国立大学、乌兰巴托大学等高校之间的合作日益增多，基于语言便利，在内蒙古各高校的蒙古、俄罗斯留学生数量逐年增加，内蒙古赴蒙古国获取博士学位的留学生规模也在扩大。在中蒙俄经济走廊建设协议框架内，中蒙合作智库建设机制拓展了内蒙古与蒙古交流合作的内容，为内蒙古提高与蒙古国交流洽谈质量，促进全领域对外开放奠定了机制基础。

内蒙古确定了在新发展阶段的“五大任务”，其中之一即建设国家向北开放重要桥头堡。2023年7月31日，内蒙古自治区人大常委会通过了《内蒙古自治区建设国家向北开放重要桥头堡促进条例》，提出14条提升桥头堡功能的路径，包括构建联通内外、辐射周边、资源集聚集散、要素融汇融通的全域开放平台。

完善口岸管理体制，统筹推进平安、效能、智慧、法治、绿色口岸建设，对全区各口岸功能布局、发展重点实施分类指导和规划，在扩大开放、建设投入、功能拓展等方面，实行差别化管理，避免口岸同质化竞争、孤立式运行，提升口岸集聚、辐射功能和国际竞争力。依据资源禀赋和实际条件加强口岸城市建设，提升人口产业集聚能力，强化口岸城市对口岸功能的支撑作用。优先建设综合枢纽口岸，加强口岸通道能力建设，以国际贸易、物流仓储、加工制造为主导，加强口岸通关、产业、物流、仓储等基础设施、配套设施建设和智能化改造。推进重点专业口岸扩能改造，重点实施口岸通道、智能通关、查验设施等能力补强工程，提升口岸通关效率，加快推进跨境铁路互联互通建设，加强铁路专用线建设，全面提升口岸通关能力，支持建设千万吨级以上境外大宗矿产资源进口专用通道和战略资源大型储备基地。推动普通口岸差异化协同发展，完善普通口岸通关服务保障功能，提升口岸通道功能，为跨境人员往来、货物贸易通关提供优质服务。

支持中欧班列基础设施建设，优化班列开行布局，加强与沿线省份合作，推进中欧班列扩容提质，提升本地参与度；提升满洲里、二连浩特中欧班列服务能力，推动乌兰察布国际陆港建设，拓展双向货源组织形式，促进物流落地、贸易落地和加工落地。整合自治区中西部中欧班列运行平台，建设中欧班列集散中心，推动保税物流中心提质升级；中欧班列沿线旗县级以上人民政府应当发挥中欧班列主通道作用，以中歐班列为载体培育和发展商贸物流和外向型经济。推动多式联运发展，创新多式联运组织模式，健全集疏运体系，促进运输结构调整，加强交通基础设施建设，强化技术装备升级，提升多式联运的运输效率、承载能力和衔接水平。以跨境通道和口岸建设为重点，对接口岸集疏运设施网络，提升口岸集疏运能力。

打造内外联通的开放物流体系，构建区域物流合作机制，建设东中西区域物流通道网络和供应链协同分工体系，推进国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地建设，全面融入国内大循环。推进通畅、高效的综合运输大通道和物流大通道建设，优化通道沿线产业布局与分工合作体系，发展物流通道经济。依托国家物流枢纽、综合货运枢纽布局建设国际寄递枢纽、邮政快递集散分拨中心，完善邮件快件进出境一体化设施，提升跨境寄递能力。完善快速便捷信息通信网络，参与“一带一路”陆海天网四位一体联通和信息走廊建设，推动国际互联网转接点、国际数据专线等建设。

内蒙古积极参与共建“一带一路”倡议十年来，持续深化经贸交流合作，“朋友圈”不断扩大，已经与64个沿线国家有了贸易往来。其中，对蒙古国进出口3162.8亿元，增长15%；对俄罗斯进出口1995.8亿元，增长5.1%，合计占内蒙古对“一带一路”沿线国家外贸进出口值的74.7%。同期，对中亚的乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、土库曼斯坦，中东的沙特阿拉伯、伊拉克、土耳其，以及东南亚的马来西亚、印度尼西亚等国家的外贸增长迅速。

归纳上述建设内容，不难发现，内蒙古设定的桥头堡核心功能集中于口岸和物流体系建设。在进口资源落地加工方面，提出“泛口岸经济”的总体思路，即通过充实内蒙古各类综保区加工体系建设，其实际内涵是迎合我国市场高质量发展的趋势，将曾经力图在口岸建设的加工园区、跨境加工园区向供应链较为完整的内地迁移，从而获取与国内加工体系竞争的基本能力。

新形势下内蒙古向北开放的方向

无论是对外国际交流交往，还是与国内其他省区展开交流合作，最根本的是自身实力的强大，没有内蒙古现代化建设的高质量推进，就没有向北开放的高水平发展。因此，遵循我国现代化建设理论，增强内蒙古社会经济发展的内生动力，是高水平推进向北开放的基础。把握新发展阶段的新特征，完善内蒙古“桥头堡”高质量建设的内涵，要明确构建内蒙古现代化建设的内生动力，不仅要做好产业现代化这篇大文章，还要在整体上推进内蒙古“五个文明”一起抓。要专注于影响补齐内蒙古创新短板、人才短板、资金短板、观念短板的深层次因素，构建政府体系担当作为机制，消减滞后于现代化建设需要的传统文化、落后观念的影响，建立以现代社会文明为基础，尊重科学、崇尚进步、合作包容的社会运行体系和带动内蒙古社會开放包容的政府职能运行体系。以此为基础，内蒙古促进向北开放的方向应放在促进全领域对外开放与夯实与蒙古、俄罗斯的全方位开放合作基础两个方面。

（一）继续深化全领域对内对外开放，支撑构建向北开放新格局

“把内蒙古建设成我国向北开放重要桥头堡”作为内蒙古高质量发展的重要目标任务，它首先是我国对外开放、经略周边战略的重要组成部分，是内蒙古承担国家建设任务的使命担当，需要站在我国建设现代化强国的高度，理解和落实习近平总书记交给内蒙古的重大任务。因此，内蒙古“桥头堡”高质量建设的基点，是按照习近平总书记的要求，积极参与共建“一带一路”和中蒙俄经济走廊建设，进一步提升对外开放水平，构筑我国向北开放的重要桥头堡，在联通国内国际双循环中发挥更大作用。作为“国家向北开放重要桥头堡”，内蒙古理应加强与京津冀、长三角、粤港澳大湾区和东三省的联合合作，成为我国构建国内国际双循环新格局过程中拓展向北开放的重要节点。

内蒙古高质量建设我国向北开放重要桥头堡，不仅要从加强向北开放、促进对外经贸合作发展的视角，完善经济、贸易、技术、生态环境、国家安全等方面的建设内容，还要按照我国新时代外交思想的总体要求、国家安全观总体要求出发，“在对外经济合作中，要树立正确的义利观，既要算经济账，也要算政治账。对蒙古经济合作，要从大局考虑，从长远考虑。”“明确中国特色大国外交要服务民族复兴、促进人类进步，推动建设新型国际关系，推动构建人类命运共同体。”

从我国处理国际关系的新思维出发，拓展“桥头堡”建设的覆盖领域，不仅是加强经贸合作、与毗邻国家的生态建设环境保护合作、边境边疆安全合作，还要从目标向内维护自身安全与发展，拓展到内外双向开拓“向北”视域内政治、文化、公共服务等涉及安全与稳定、竞合与发展等共同繁荣的各个领域，成为我国向北全面处理国家关系、服务国家战略的先锋。

当前，国际关系已经形成多元系统，国与国之间的往来不再单纯是两国历史文化政治等“一对一”状态，历史演变形成的“存量资源”。在百年未有之大变局中，对当期和未来的影响不断让位于各国的国内社会政治经济发展状态与态势，让位于各国出于解决国内发展矛盾而实时调整的战略对策，也让位于权衡利弊做出的在自己国家的国际关系系统中的站位。因此，内蒙古的桥头堡高质量建设，不仅要着眼于与俄罗斯、蒙古的全领域往来，还要关注“一带一路”沿线国家、中俄蒙经济走廊延伸国家、以及俄罗斯重要周边国家和蒙古对外关系中的重要国家，用系统观念和世界整体意识谋划内蒙古桥头堡高质量推进的策略与措施。

（二）突出重点，夯实与蒙古、俄罗斯的全方位开放合作基础

新发展阶段确立的中国式现代化建设新目标，对内蒙古建成我国向北开放重要桥头堡提出了新的期许。内蒙古向北开放重要桥头堡建设应在与俄罗斯、蒙古交往中展现我国在国际关系中大国外交的重要职责，成为我国向北开放，经略与俄罗斯、蒙古关系，践行我国与“一带一路”沿线国家、中俄蒙经济走廊延伸国家、以及俄罗斯重要周边国家和蒙古对外关系政策的重要战略实施基地。在这一方向下，内蒙古应充分发挥与俄罗斯、蒙古国在语言、文化、经贸、生态保护等方面政府、企业、百姓民间交流交往的基础优势，积极在国家政策制定、对策与措施实施方面承担我国向北开放职能的重要智库，以及处理国际关系各类资源供给基地的作用，提高“桥头堡”建设站位，从服务国家大局、中央对外关系大局出发，动员政商工农学等全社会力量，围绕国家完善与推进经略周边的现实需要，加强与“桥头堡”辐射国家与地区的多领域交往、交流、合作，在推进行政事业单位为主体的“智库”务实建设中，强化由企业家、商会、民间贸易协会、民间文化合作等各类社会组织构建的“智库”功能，以培育“桥头堡”外联智力资源和体系建设，为构建国家向北开放新格局提供高质量的服务。

自治区十一次党代会提出，内蒙古要全方位扩大对外开放，加快构建联通内外、辐射周边、资源集聚集散、要素融汇融通的全域开放平台，打造我国内陆开放高地和沿边开放重要支点。立足呼和浩特市交通基础设施及信息通信基础设施建设比较完备，我国与“一带一路”市场贸易往来也日益密切，输出的产品中文化产品及服务的贸易比重逐年增加，把握二连浩特、满洲里等边境口岸逐渐“空心化”趋势，将对外交流交往合作平台作为呼和浩特区域中心建设的重要内容。借助国家培育和壮大文化产业发展的政策红利，推动建设对外文化服务平台。引进俄蒙消费供给资源，创办国家文化贸易基地，以文化消费高质量发展带动消费品质国际化提升；谋划辅助、激励内蒙古大型文化企业作为建设主体，在呼和浩特布置国家级文化贸易基地建设工作，推动文化及相关产业企业扭转“小散弱”的发展状况，向企业集聚度高、产业核心竞争力强的集群化发展。通过文化交流平台建设，为国家及周边地区文化及相关产业企业提供对接国内市场和俄蒙市场的政策、人才、技术、供需等信息，以及金融、法律及渠道拓展等服务等等。

参考文献

[1]《内蒙古自治区新型城镇化规划（2021-2035年）》，内政办发〔2021〕74号，https：//www.nmg.gov.cn/zwgk/zfxxgk/zfxxgkml/ghxx/zxgh/202111/t20211129_1963706.html？slb=true。

作者简介

于光军 内蒙古社会科学院马克思主义研究所研究员，研究方向为经济学