政府引导下社会资本参与农村人居环境治理机制研究

王建洪 韦雨 兰欣

(西南科技大学经济管理学院，四川 绵阳 621010)

农村人居环境整治作为乡村振兴战略的重要任务，以及乡村建设行动的重要内容，如何在政府投入的保障作用基础上，充分引导社会资本参与是该项行动取得成功的关键。2018年以来，各地在中央统一部署下实施了农村人居环境整治3年行动方案，截至2020年，全国超过65%的农村卫生厕所得到普及，90%以上行政村建立了生活垃圾收运处置体系，近30%的农户生活污水得到有效管控[1]。然而，2021—2022年中央一号文件接续提出“实施农村人居环境整治提升五年行动”的要求表明，各地前期实施的农村人居环境整治行动无论在完成水平上，还是在完成质量上均未能达到乡村振兴的战略要求，克服投入不足以及效率不高引致的公共产品供给“短板效应”，仍然是新时期农村人居环境整治提升行动的核心要求。

从乡村振兴战略的顶层设计来看，基于“生态宜居”要求的农村人居环境治理具有长期性和系统性，其治理成效不仅取决于资金投入能力，也取决于社会的整体融入度，这就意味着不能仅靠政府行动，还必须大力引导社会资本参与。因此，基于社会资本对参与农村公共产品供给普遍积极性不高的社会现实，激发社会资本的参与动力，以及健全政府与社会资本间的引导式参与机制，是当前农村人居环境整治提升行动亟待解决的重大现实问题。本研究旨在通过对社会资本参与动因进行深层分析，构建社会资本引导-参与机制，并通过现实案例对机制的有效性进行印证，以期为深化政府与社会资本间合作关系，提升农村人居环境整治效率提供一些理论参考。

1 农村人居环境整治中的社会资本参与动因分析

1.1 社会资本引导式参与的内涵

理论上看，农村人居环境整治属于一种准公共产品供给，往往由政府与私人合作来完成。由于我国社会经济制度的特殊性，准公共产品供给一般通过多元化方式实现，除政府和私人外，国有企业、事业单位，以及集体经济组织也有所参与。因此，我国公共产品供给主体并不能简单概括为政府与私人主体，而是应当概括为政府主体与非政府主体，而后者又被广泛理解为社会资本主体[2]。从我国农村人居环境治理体系看，主要参与的社会资本主体包括村民、新型农业经营主体、非农企事业主体和农村集体经济组织等4大类。但从结构上看，上述社会资本主体以村民、新型农业经营主体和农村集体经济组织为主，且3类社会资本在性质与经济行为方面可以进行明确区分，是较为典型的社会资本类型。

社会资本引导式参与的表层含义最早在《社会资本投资农业农村指引(2020年)》中已有初步体现，是指政府通过加大财政、政策投入力度，引导社会资本有序投向农村各重点产业或领域。在本研究中，引导式-参与具体是指政府以投资形式引导社会资本参与农村人居环境整治行动。现实来看，在追求利益最大化的内生目标驱动下，社会资本难以自发投向这类周期较长、收益不稳定的农村公共项目[3]。因此，在社会资本内生动力持续不足，参与意愿难以被激发的情况下，以政府为主导的外部力量的介入显得尤为重要。由政府实质型投资和引导型投资组成的外源性推动产生的引导力作用，与社会资本具有的内生性动力紧密结合，最终发展为公共项目中政府引导-社会资本参与的动力模式。

1.2 社会资本参与农村人居环境整治的动因分析

一般而言，社会资本参与农村人居环境整治的动因可以从多角度来加以区分，从参与动因的性质看，主要分为经济动因、责任动因和情感动因；从参与动因的产生来源来看，主要分为内生性动因和外生性动因，这2类主要动因的实现条件共同决定着社会资本的参与意愿和投资力度。

1.2.1 经济、责任和情感动因驱动

经济动因方面，社会资本通过参与农村人居环境整治可以获得一定经济效益[4]，从而产生参与动力。社会资本参与农村人居环境整治的经济效益可以表现在3方面：可以通过农村人居环境整治相关PPP或其他政企合作项目，直接获得收入；除了通过参与PPP项目获得直接利益外，社会资本与所在乡村还具有共生共荣的关系，其可从乡村蓬勃发展中获得共享收益，从而具有较强的改善人居环境的经济动因[5]；基于国家环保标准，以及“谁污染谁治理”的原则，独立治理与自身相关的人居环境问题，社会资本主体将付出更大成本，而参与农村人居环境整治可一定程度减少其支付成本。特别地，农村集体经济组织作为一种服务于特定农村社区，由社区成员自愿加入形成的具有法律主体地位的自治组织，其产权公有属性的特质决定了所获利益的公有性，经济动因更多表现为实现集体利益最大化，村集体所掌握的这部分集体经济收入为人居环境整治服务投入提供了经济条件[6]，农村集体经济组织可通过参与农村人居环境整治，来代表社区成员实现对这部分收入的公平有效分配，进而发展和壮大本村的集体经济。

责任动因方面，特定社区所辖的社会资本主体有共同供给社区公共产品的责任[7]，即社区公共责任。从最终功效上看，通过农村人居环境整治建成美丽宜居乡村，是包括社会资本所有主体和公民的共同愿望；从建设过程看，农村人居环境整治只有通过所有主体参与，才能高质量完成。因此，社会资本的公共责任将在社会舆论压力下嬗变为参与农村人居环境整治的重要动因。具体来看，农村集体经济组织在全程的整治行动中负有天然的参与责任，有义务为集体成员提供公共产品；尽管农村集体经济组织在性质上属于自治组织，但其组织负责人通常由村委一把手担任，这充分体现了党和政府在发展农村集体经济组织中的作用。而由中央统一在全国层面组织实施的农村人居环境整治行动，必然要求农村集体经济组织发挥带头示范作用。对于在社区范围内及周边生产和生活的社会资本主体而言，其必然会产生一定程度的生活污染，从而共同负有环境治理的公共责任。

情感动因方面，特定社区社会资本主体在长期的成长与生活中，往往对社区环境与居民产生较为深厚的情感(归宿感和信任感[8])，这种情感将一定程度形成其参与社区公共事务的动力。与城市社区相比，农村社区的居民以及社会关系更为稳定，社会资本主体的社区情感更为浓厚，这种情感联结尤其表现在本地居民身上。因为农村社区作为一个同乡、邻里、亲属等社会关系内嵌于其中的小型网络[9]，使得村民具有很强的集体情感和意识，村民的参与主体性能够在这种乡土韧性因素的作用下被激活[10]，因而在情感上对农村人居环境整治有较强的参与意愿。

1.2.2 内生性动因与外生性动因驱动

所谓内生性动因，是指在不受外部条件作用下，社会资本主体本身就具有自发性的内生治理动机。由于这类型的参与动因需要考虑到不同主体的具体行为表现，这里主要讨论2类典型的社会资本主体，即村民和新型农业经营主体。二者作为农业农村发展中的重要建设主体，同时也是农村人居环境整治的直接受益者，因而必须作为重要的参与主体加以考察。从我国乡村建设历史看，村民从来没有缺席过任何一次大的建设运动[11]，但这种参与往往是在受到较强外力引导的前提下实现的，因此政府引导的介入仍然十分关键。从现实条件来看，这种内生性动力具体包括：村民对美好人居环境的追求增强了付费参与的意愿[12]；他人环境投资行为获利带来的竞争压力[13]，从而促使其参与农村人居环境整治行动。对于新型农业经营主体而言，其体现着农村基本经营制度的优越性，是扶持当地农业发展的主力军之一，其内生性动因通常源于经济动机基础。农业性经营收益是新型农业经营主体的主要收入来源，提升当地环境质量和基础设施建设水平能够有效改善其外部生产经营环境，不仅为农业适度规模经营创造良好条件，如参与农田水利设施建设[14]，还能与乡村旅游结合，发展休闲观光农业，带动餐饮、住宿等多产业共同繁荣[15]；此外，通过投资参与农村人居环境整治行动，可提升社会对自身形象的认可度，有利于其可持续发展[16]。

所谓外生性动因，是指通过政策规定或者社会监督等外力作用，激发社会资本产生参与农村人居环境整治的意愿。无论是村民、新型农业经营主体还是其他类型的社会资本，只要在特定区域内都会面对农村社区和公众的监督压力，以及各种非正式环境规制促使其必须承担起良好环境的维护责任[17]；针对新型农业经营主体和其他企事业主体而言，其参与行为还要受到政府引导行为的影响。政府可通过环境规制促使其生产经营行为符合农村人居环境整治要求[18]，如国家污染排放政策的约束，促使新型农业经营主体的生产行为必须达到国家环保排放标准。同时，其绿色生产行为或者污染行为都可能受到政府披露或者媒体报道，社会舆论的压力也会促使其从根本上治理污染。

2 农村人居环境整治中的社会资本引导式参与机制分析

2.1 社会资本引导式参与机制构建

从准公共产品供给的角度看，社会资本在市场经济条件下参与农村人居环境整治主要受其经济动因驱动，但农村人居环境整治又往往在微观上服务于特定农村社区，因而责任动因与情感动因的驱动仍然十分重要。作为准公共产品供给，社会资本参与农村人居环境整治的前提在于必须以政府投资引导为前。从作用功能看，政府投资便可分为实质型投资和引导型投资。其中，实质型投资是指政府投资必须成为农村公共产品形成的重要投资组成部分，对于农村公共产品供给具有基础保障作用；引导型投资是指政府用于提升社会资本参与积极性的间接资金运用，如设计和完善社会资本的赢利机制、公共成本降低机制、协调特定区域的公共关系、激发社会资本的责任与情感动因等。据此，在准公共产品视角下，农村人居环境整治的社会资本引导式参与机制可由图1来解释。

图1 农村人居环境整治中的社会资本引导式参与机制

2.2 社会资本引导式参与机制分析

上述引导式参与机制表明，农村人居环境整治作为准公共产品供给，其微观行动单位应当放在农村社区，并且所有社会资本主体应当与社区居民，以及其他主体共同置于农村社区的管辖之内[19]，即有效的农村人居环境整治应当在农村社区组成的网格化管理中实现。农村社区作为一种自治组织，政府的实质型投资与引导型投资均可在其有效运作下实现对社会资本的引导。虽然政府实质性投资可以直接绕开农村社区，通过经济动因来引导社会资本参与，但在农村社区参与监督下，使社会资本供给的公共产品与社区需求实现紧密联动，则政府实质性投资引导将变得更强和更可持续。政府引导型投资则难以绕开农村社区对社会资本进行直接引导，由于社会资本的责任动因与情感动力均来源于社区，因而缺乏社区参与则这种引导将难以为继。农村社区将社会资本责任动因与情感动因有效激发出来的一种可行办法是，农村社区在政府支持下引导形成特定的共生共荣的集体愿境；这种愿境一旦形成，则不但社会资本参与意愿得到强化，而且社会资本的参与行为也容易得到社会居民及其他主体的支持，并提升其社会声誉。

显然，上述引导式参与关系的有效性在于，政府投资与社会资本总体上是在特定农村社区准公共产品供给中的一种合作关系。政府投资与社会资本在公共价值上具有契合关系；政府投资引导社会资本参与农村人居环境整治必须通过农村社区来实现，只有各社区有效推进了农村人居环境整治，其政策的宏观效果才会得以显现；社会资本参与农村人居环境整治的范围主要集中于特定农村社区，对于外来社会资本而言，特定农村社区将成为其主要公共服务的消费主体，服务好这些主体会为其带来长期稳定的经济收益；对于本地社会资本而言，其参与社会公共产品供给，不仅在经济上有所回报，同时也作为成员享受到其参与行为的长短期社会效益。政府投资与社会资本在特定社会区的准公共产品供给中，二者在经济上具有内生依存关系。由于准公共产品属性决定了政府投资无法也不应该替代社会资本[20]，在特定准公共产品供给中，政府一般仅作为资本投资方和监管方，而社会资本不仅需要资本投入，同时也需要进行项目运营。因此，政府需要引导社会资本参与并提升项目运作效率，而社会资本则需要政府支持并接受政府及农村社区的监督。因此，在农村社区的聚合作用下，提升政府投资与社会资本的目标契合度，强化二者的依存关系，有利于提高前者对后者的引导效率，进而提升社会资本参与解决农村人居环境整治的水平与程度。

3 农村人居环境整治中社会资本引导式参与机制的案例印证

本部分以九合村为例，探究该村农村人居环境整治行动开展过程中的社会资本引导式参与情况。九合村位于绵阳市安州区花荄镇，幅员19.4km2，村民4905人，全村聚力发展以柑橘种植为主导的种养循环农业。2021年，该万亩柑橘现代农业园区实现近25000t产量，产值2亿元，带动1500余户群众实现户均增收5000余元，成为安州区产业振兴的典型。对于该村人居环境整治中的社会资本参与问题，主要表现在3个方面，即社会资本构成与政府引导、政府与社会资本间的合作，以及社区作用。

3.1 社会资本构成与政府引导

九合村涵盖的社会资本除村民外，还包括规模性家庭农场、合作社及其农业企业等43家新型农业经营主体，其中2家国家级示范合作社，3家区级家庭农场，4家省、市级龙头企业。为了进一步打造省级现代农业产业园，九合村着力推进农村人居环境整治行动。2018年以来，为了能够顺利实施农村人居环境整治3年行动计划，安州区政府围绕厕所改造和粪污治理、生活垃圾治理、生活污水治理以及村容村貌提升4大专项行动，相继出台了《绵阳市安州区推进“厕所革命”3年行动实施方案(2018—2020年)》《绵阳市安州区2020年农村生活垃圾治理专项行动方案》等，同时加大财政投入，安州区农村人居环境整治3年投入共计1.25亿元，为各村镇高效推进农村人居环境整治行动提供了重要保障。在政策的引导下，九合村社区作为基层实施单位，成为政府和社会资本间联系的重要纽带。社区干部以“发展旅游产业，带动全村人民增收”为切入点，推进环境治理宣传，建立多方协商议事渠道，同时发挥民主监督优势，按时公示环境治理“红黑榜”，并对表现突出的村民免收垃圾清洁费等，形成了一系列有效的激励约束机制。

3.2 政府与社会资本间的合作

3.2.1 出资比例

九合村从厕所改造入手，以攻克污水处理、垃圾治理、基础设施建设等方面的短板为重点，深入推动农村人居环境整治工作。为了筹集治理资金，社区动员当地的社会资本积极参与，该村总共投入近1000万元用于沼气站、排灌系统、道路硬化等配套设施建设，解决了当地5个具有标准化养殖技术企业的配套污水处理问题，还使得种植户们可以利用分离后的沼液浇灌溉花椒、柑橘和红薯，节省了很多农药和化肥的成本。这些资金投入具体构成主要为政府财政补贴占85%，新型农业经营主体投资占10%，村集体经济组织出资占4%，村民类社会资本付费占1%。同时，社区还充分发挥村民在人居环境治理中的主体作用，通过设置保洁公益岗位，优先让低保户参与，以维持道路垃圾日常清理转运工作的良好运转。

3.2.2 社会资本参与领域

在九合村的农村人居环境整治中，社会资本对厕所改造和生活垃圾治理方面表现出较高的参与水平，但污水治理和村容村貌提升这类在公共环境范围内发生的、治理规模较大的项目整体投入水平却不高。其中，村民的参与主要表现在2个方面：村民在厕所改造项目中承担70%的费用，并负责后续的维护和修理；以缴纳清洁费的形式投入生活垃圾治理项目。部分新型农业经营主体也展现出了企业责任感，如，A农场在道路修建时除了投资参与外，还投入近0.67hm2的土地，砍掉了不少刚挂果的柑橘树，成为村里发展乡村振兴事业的积极分子。

3.2.3 社区作用

如前述材料所示，九合村社区作为农村基层管理的村民自治组织，在农村人居环境整治中较好地发挥了连接政府与社会资本的纽带作用。该村社区代表政府部门向村民宣传人居环境整治的相关政策与知识，同时执行政府人居环境整治的具体工作；该村社区又代表全体村民向政府争取财政资金，以推进适合本村的人居环境整治工作。此外，由该社区管理和运营的农村集体经济组织，也直接参与到了该村人居环境整治投资，以及后续管护过程。因此，社区的积极参与事实上有力保障了九合村农村人居环境整治的推进。

显然，九合村在人居环境整治中一定程度激发了社会资本参与动因，政府与社会资本之间的引导式参与机制亦有所体现。从整治成效看，九合村厕所改造完成进度达到90%，生活垃圾处理实现100%有效治理，道路硬化水平达到100%，但生活污水有效治理进度相对较低，仅达到50%。从投资项目资金分布看，生活垃圾治理项目资金占比达到78.3%，而厕所改造、村容村貌提升和生活污水治理投入分别仅占10.2%、9.4%和2.1%。从社会资本参与程度看，社会资本虽然参与多个治理项目的投入，但总体投入力度较弱，90%以上项目投入仍主要来源于财政资金。可见，进一步引导社会资本深度参与，是后续九合村高质量实施人居环境整治提升5年行动的关键。

4 结语

政府在农村人居环境整治中的引导措施是激励社会资本积极参与的关键，在受到经济、情感和责任等动因的驱使下，社会资本具有参与农村人居环境整治的内在积极性，这种参与的前提在于政府的投资引导，相关引导式参与机理有效性取决于政府与社会资本间的价值契合关系和经济依存关系，而农村社区在上述关系中发挥着纽带聚合作用。因此，政府应视不同社会资本主体实施差异化的引导策略，强化对不同社会资本主导性动因的激发，要充分运用好政府投资引导的不同功能，充分发挥农村社区在集体愿境的形成，以及人居环境整治集体行动中的关键作用，将社会资本的参与引向农村人居环境整治的全过程，充分发挥社区在项目投资、监督与评价中的作用，以提升农村人居环境整治的效率与效果。