乡村治理有效的内在逻辑与现实形态：一种结构分析<br/>——以湘北Y 村为例

乡村治理有效的内在逻辑与现实形态：一种结构分析
——以湘北Y 村为例

2023-10-08黄辉祥

江汉论坛 2023年8期

黄辉祥刘骁

一、研究回顾与问题的提出

治国安邦，重在基层。中国特色社会主义进入新时代以来，中国共产党立足于“三农”工作新的历史方位，提出了“治理有效”的目标，并将其确立为乡村振兴战略的一项总体要求。习近平总书记深刻指出：“从‘管理民主’到‘治理有效’，是要推进乡村治理能力和治理水平现代化，让农村既充满活力又和谐有序。”（1）这一重要论述为新时代的乡村治理明确了内容，指出了方向。

作为新时代乡村治理的新目标和新要求，“治理有效”成为学术界关注的重要议题。在乡村治理中，治理有效是试图在既有合法性基础上提升村民自治有效性的重要举措，其最终目标在于实现善治。（2）善治在乡村治理中体现为两个方面的要求：一是乡村社会的“好秩序”，二是乡村居民的“好生活”。（3）进一步而言，治理有效意味着乡村治理的效果既要符合党和政府的政策目标，也要符合村民的意愿和期待。（4）在明晰治理有效目标指向的基础上，学术界对治理有效的实现途径展开了研究。有学者立足于“国家-社会”关系的视域，指出治理有效不仅要求有效的村民自治，也要求政府治理与村民自治的有机衔接和良性互动。在一定程度上，治理有效应表现为政府公共服务的充分投入与村民充分自治之间的契合性关系。（5）在城乡基层治理中，精英是重要的参与主体，因此，有学者立足于“精英理论”的视域，提出实现精英与民众的良性互动是提高治理绩效的重要路径。（6）具体而言，在乡村治理中，应注重发挥乡村精英的道德教化和议事协调作用，以提升治理绩效。（7）近年来，随着新乡贤作用的凸显和农村自组织的崛起，乡村治理日益呈现出主体多元化的特征。（8）一些学者认识到多元主体的良性互动既是治理有效的重要基础，也是治理有效的内在要求，并进一步指出：在多元共治的乡村治理格局中，中国共产党作为领导核心，发挥着元治理功能，起到了联结、统筹和引领国家与社会关系的作用。（9）据此，一些学者立足于“政党-社会”关系的视域，以城乡基层治理的经验事实为基础，提出了“政党组织社会”（10）、“政党引领社会”（11）、“政党链接社会”（12）、“政党激活社会”（13）、“政党吸纳社会”（14）等解释框架，为考察政党与社会的关系提供了理论视角，也为分析政党在实现乡村治理有效中的作用提供了研究思路。

总体而言，学术界对治理有效的目标指向和实现途径进行了富有洞见的考察，为后续研究奠定了良好的基础。不过，从既有研究来看，对治理有效的考察还有值得进一步拓展的空间。其一，治理有效既要求有效的村民自治，也要求政府治理与村民自治的有机衔接，还要求发挥基层党组织在多元共治中的元治理功能，因此需要从整体性的视角来把握治理主体的作用。其二，在整体性视角下，治理有效从“好秩序”到“好生活”的价值演进也推动着治理主体行动逻辑的转换与互动方式的调适，因此需要从动态性的视角来把握治理有效的实践形态。为从整体性和动态性的视角来探析治理结构对于治理有效的作用机理，本文从“政党、政府与社会三分法”（15）出发，尝试从治理结构创制及演进的视角来探析治理有效的内在逻辑与实现路径。

二、分析方法与案例简介

（一）分析方法

结构分析是社会科学的基本分析方法之一，使用这一方法的研究者通常会追溯克洛德·列维-斯特劳斯对于结构的界定：“结构是要素和要素间关系的总和，这种关系在一系列的变形过程中保持着不变的特性。”（16）列维-斯特劳斯将结构主义确立为一种方法论，其目的在于发现社会现象的“秩序”，即“通过运用一定的模式研究事物结构构成因素之间的关系，发掘结构模式，以期获得对事物的认识方法”（17）。结构分析有利于从整体上把握行动主体的定位和行为，有利于系统认识社会现象的内在逻辑。

列维-斯特劳斯提出的结构分析方法被多个学科吸收与发展。阿尔蒙德、鲍威尔等学者将结构功能分析引入政治学研究领域，在他们看来，“结构是由各种相互关联而又相互作用的角色组成的”（18）。进一步而言，“结构即某一系统内由特定行为主体所构成的组织安排、反复出现的行为方式或不同角色之间相对稳定的关系”（19）。不过，结构也存在着动态性的特征。在马克思主义看来，结构分析是辩证的，当行动主体将主观意志转化为实践行动，从而形成结构时，行动主体的行动也会推动结构的变迁。（20）

“治理”是政治学关注的重要范畴，在格里·斯托克看来，“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”（21）。就乡村治理而言，“中国的乡村治理是一种多元治理的模式”（22）。在这一治理模式中，多元主体相互关联而又相互作用，形成特定的组织安排、权威分配与合作关系等，进而形成特定的治理结构。从乡村治理的现实形态来看，村级党组织具有政治引领与社会建设的双重属性，是乡村治理的权威主体，起到加强政治引领、落实行政任务和激发社会活力等重要作用。此外，治理结构亦包含基层政府、乡村精英等主体，前者提供政策资源支持，后者提供社会资源支持。如前已述，治理结构在行动主体的相互关联和相互作用中形成，不过，治理结构一经形成便对行动主体的定位与行动产生规制作用，进而影响乡村治理的实际成效。那么，为了实现特定的价值目标，治理有效要求行动主体创制出何种治理结构？治理有效从“好秩序”到“好生活”的价值目标演进又推动治理结构发生何种变迁？为回答上述问题，本文尝试运用结构分析方法，从治理结构及其演进的视角对具体案例展开分析，以探析治理有效的内在逻辑与现实形态。

（二）案例概况

一般而言，案例研究需要遵循复现逻辑的基本原则，选择典型案例，有力地、正面地反映研究现象（23），并通过对典型案例的考察，系统地展现研究对象的因果机制和变化过程（24）。有鉴于此，本文选取国家民政部关注的基层治理典型湘北Y 村为研究对象，从治理结构创制及演进的视角，对其从基层矛盾多发地到基层治理先进典型的变迁历程展开分析。

本文研究的Y 村，位于湖南省Y 市城郊，全村国土面积2.17 平方公里，下辖13 个村民小组，总人口3750 人，共1089 户。该村毗邻京广铁路、蒙华铁路和107 国道，杭瑞高速穿村而过，交通较为便利。该村地处洞庭湖平原，农产品较为丰富。该村靠近大型化工企业，并存在一定数量的小型工厂，经济发展基础良好。综合而言，该村地理条件优越，具备较好的发展潜力。然而，随着城镇化的加速推进，Y 村常住人口日益密集复杂，利益群体逐渐多元化，邻里纠纷、征地拆迁、违建拆除等多方面的矛盾交织。面对复杂多发的基层矛盾，村“两委”及基层政府工作人员分身乏术、疲于应对。当地基层政府意识到，需创新工作方式以应对现实难题。于是，在2020 年前后，当地基层政府在全乡开展了党建引领下的“群英治理”实践。

（三）Y 村治理结构的创制

“政党组织社会”，是中国式社会治理的创新路径。（25）Y 村所创制出的党建引领下的“群英治理”机制则是这一创新路径的现实体现，具体包括党建引领、社会参与和行政推动三个方面：

其一，党建引领：支部挂帅，党员牵头。在社会治理中，中国共产党既具有领导核心的政治属性，也具有凝聚群众的社会属性。（26）在乡村治理中，Y村党组织领导下的治理工作则是这两方面属性的具体体现。Y 村党组织一方面通过聚焦现实问题，明确治理要求，部署工作任务，加强党组织对于乡村治理各项工作的领导；另一方面通过党员牵头，组织网格员、乡村精英等主体成立“群英会”，开展“群英”议事、公共服务等工作，发挥党员在基层社会矛盾调解、便民服务、环境整治等工作中的带头作用，以此形成“党员发动群英，群英带动群众”的治理局面。

其二，社会参与：“格格”点题，乡贤助力。以基层政府推动的“党建+网格化微治理”实践为契机，Y 村按照“就近管理”的思路，将全村划分为5 个大网格，在每个大网格下设2 个微网格，大网格的负责人由村“两委”成员兼任，微网格员由村民推举产生。在治理实践中，网格员拉近了村“两委”与群众的距离，被群众亲切地称为“格格”。在当地居民看来，网格员、老党员等新乡贤在该村具有一定的工作经历和生活经验，具备人熟、地熟、情况熟的优势，有利于在乡村治理中整合各方面的利益诉求，获得村民的支持与认可。因此，这些新乡贤被当地视为乡村精英，亦被称为“群英”。

其三，行政推动：部门参与，群众满意。“群英治理”机制是基层政府在乡村治理领域推进的实践创新。在实际工作中，基层政府一方面通过倡导“群英”治理的工作理念，提供相应的工作方案，引导Y 村展开“群英”治理的实践；另一方面，通过选派民政办、综合执法大队等部门的工作人员参与到村民“低保”资格争议裁定、违建拆除、环境整治等特定工作中，以强化基层民生保障，维护乡村社会秩序，推进乡村土地资源管理和生态环境保护等工作。基层政府相关职能部门的参与有利于规范治理流程，优化公共服务，提高群众的满意度。

三、案例深描：治理有效目标引领下治理结构的创制及演进

在乡村治理中，化解基层矛盾、优化公共服务、激发社会活力是重要的治理目标，构成乡村治理有效的内在价值逻辑。从现实情况来看，Y 村治理结构的创制及演进也遵循了这一基本逻辑。

（一）嵌入型治理结构：“群英断是非”

在现代化的进程中，农村的作用是一个变数：农村不是稳定的根源，就是革命的根源。（27）因此，维系乡村社会秩序成为乡村治理的基本价值目标（28），化解基层矛盾、维持社会稳定成为实现乡村治理有效的重要路径。然而，“从内向型农村向外向型农村的转变所造成的最明显的政治后果之一，就是农村中调解农民之间争端的机制迅速衰落。”（29）在此背景下，农村以外的司法和行政力量在农民生活中变得极其重要。虽然乡村干部具有稳定社会秩序的职责，但大量的基层矛盾加大了乡村干部的负担，增加了乡村治理的成本，降低了乡村治理的有效性。面对复杂多发的社会矛盾，当地意识到仅依靠乡镇基层干部和村治保主任来调处矛盾的模式已不符合社会发展要求，需要动员村庄内部力量来化解基层矛盾。乡村精英不仅熟悉村庄情况，还具有一定的威望，因此吸纳乡村精英参与基层矛盾调解成为当地治理创新的重要选择。Y 村在基层矛盾调解中，通过党员牵头并吸纳乡村精英，成立“群英议事会”，创制出了“群英断是非”的治理机制。

从实践形态来看，“群英断是非”的治理机制体现出政府的“理念嵌入”、政党的“框架嵌入”和乡村精英的“关系嵌入”“知识嵌入”相结合的特征。具体而言，当地基层政府通过开会动员、组织谈话等方式，引导村“两委”干部开展“民事民评、民事民议、民事民办”工作，将“群英断是非”的工作理念嵌入至乡村矛盾调解过程之中。Y村党组织通过在“群英断是非”过程中构建相关议事框架，实现了“群英”议事的规范化。乡村社会是一个“熟人社会”，在“熟人社会”的矛盾调解中，富有地方性和个人性的知识起到重要作用。（30）作为地方性知识的载体，“群英”依靠人缘、地缘、亲缘的关系纽带，发挥人熟、地熟、情况熟的优势，凭借其经验知识，以合乎人情与传统的方式协调村内的矛盾。在矛盾调处过程中，“群英会”通过对乡村治理中的矛盾纠纷展开讨论，判断是非，明确责任。在此基础上，通过协商对策，达成共识，进而解决是非。

在一定程度上，基层矛盾的调解过程是一个多方主体利益博弈的过程，其目标在于实现主体之间的利益均衡。从实践来看，利益均衡的实现既有赖于权威，也离不开民主。缺乏权威，会导致调解过程的失序；缺乏民主，则会导致调解结果的失败。“群英断是非”的治理机制通过突出党组织的引领作用，以政党在场的方式实现矛盾调解的有序化；通过发挥乡村精英的协调作用，以社会在场的方式实现矛盾调解的民主化。有序和民主的议事过程为逐步吸纳多方主体的利益诉求提供了可能，为实现主体之间的利益均衡奠定了基础。

在“群英断是非”的治理机制中，党组织的引领作用体现为构建两方面的议事框架：第一是明晰解决是非的方向，第二是明确解决是非的方案。“群英”的协调作用则体现为在议事框架下以民主协商的方式吸纳多方意见，推动调解共识的达成。如，2019 年11 月，Y 村某金属公司发生“闪燃”事故，造成2 人重伤，50 余户村民的财产受损。年关将至之际，该公司因经济困难，对造成的损失未能及时赔偿。对此，村民们意见较大，向村委会讨要说法。为了妥善解决这一涉及面较广的矛盾，Y 村“两委”凭借“群英议事会”，组织党员代表、村民代表以及该公司负责人等展开“群英断是非”。“群英”在了解事件的前因后果后，提出“闪燃”事故的原因在于该公司管理不善，因此该公司必须承担赔偿责任。在明确责任的基础上，“群英”、当事人等主体协商赔偿方案。“群英”既考虑到该公司的实际困难，也考虑到村民们的现实诉求，提出双方各退一步，该公司暂时提供部分赔付金交给“钢铁协会”代为管理，村民们凭借发票领取部分补偿款。这一方案顾及了双方的利益诉求，促进了双方利益均衡的形成，最终被金属公司与村民们接受。

“群英断是非”的治理机制是在乡村的矛盾调解中政党、政府与社会三方互动所形塑的“嵌入型治理结构”的实践形态。政府的“理念嵌入”为基层党组织的角色转型提供了空间。在矛盾调解中，随着“民事民评、民事民议、民事民办”工作的展开，村级党组织不再是村民矛盾的直接仲裁者，而是当事人沟通对话的引导者和协商秩序的保障者。政党的“框架嵌入”为乡村精英的协商议事提供了方向，特定的议事框架明确了矛盾调解中乡村精英作用的效度与限度。乡村精英的“关系嵌入”“知识嵌入”实现了“让信服的人做信服的事”，为基层矛盾的化解提供了合乎地方性知识的方案，提高了矛盾调解的公信力。总体而言，“群英断是非”的治理机制在政党在场的同时也实现了社会在场，一方面减轻了乡村干部直接处理大量矛盾的负担，降低了治理成本，提高了治理的效益；另一方面通过集体评议，形成共识，提高了矛盾调解的公平性，达到了稳定乡村社会秩序的效果。

（二）联结型治理结构：“群英织红网”

在现代化的进程中，国家的职能是一个变量：国家在巩固政治职能的同时，也在扩大社会职能。（31）国家的社会职能的扩大具体体现为国家社会管理与公共服务职能的增强。为实现国家社会职能与村庄公共利益之间的充分契合，Y 村在“群英断是非”的基础上，展开了“群英织红网”的治理实践，以进一步发挥“群英”在优化公共服务方面的积极作用。

从实践来看，治理单元是关乎治理成效的重要变量。（32）2021 年7 月，Y 村党委以全区“党建+网格化微治理”实践探索为契机，将全村划分为若干个网格及微网格，并将支部建在网格上，构建起“一级党委，三个支部，五个大网格，十个微网格”的治理架构。网格是党的建设的基本单元，也是公共服务的基本单元，因此，网格又被当地村民称为“红心网格”，相应的工作机制也被称为“群英织红网”。

Y 村以网格为基本单元，成立联系居民的微信群，以增强党群联系，同时也以网格为基本单元，开展疫情防控、疫苗接种、防诈宣传、水患排查等工作。“群英织红网”机制的优势在于细分了治理单元，明确了责任主体，促进了公共服务精准化。在“群英织红网”机制中，Y 村通过组织党员、网格员开展上门服务，帮助老年人缴纳医保费用，接送出行不便的居民接种疫苗，不断优化村庄的公共服务。此外，网格也是落实行政任务的基本单元，Y 村的防爆监管、违建拆除、“散乱污”企业巡查等工作也是以网格为基本单位推进的。

“群英织红网”的治理机制是政党、政府与乡村社会三方互动所形塑的“联结型治理结构”的实践形态。以网格为基础的“群英织红网”机制，一方面通过将党支部建在网格，实现组织下沉，通过村“两委”成员担任网格负责人并推选微网格员，实现治理重心下沉，以党建促社建，厚植执政基础，实现了政党建设与居民参与的联结；另一方面通过以网格为单位提供公共服务，实现服务下沉，寓治理于服务，满足居民需求，实现了政府社会职能与居民利益诉求的联结。这种治理结构，一方面可以通过“服务进网格”“群英织红网”来优化公共服务，提高服务效率；另一方面可以通过“精细化治理”“便捷式服务”来满足主体需求，提高服务效能。

（三）融合型治理结构：“群英树新风”

在现代化的进程中，乡村的转型是一个变局：它既实现了现代性的增强，也造成了公共性的消解。（33）随着村庄公共性的消解，无论是在公共领域还是在私人领域，农民个体对群体和其他个人的义务与责任感也日渐消亡。（34）因此，在乡村现代化的过程中，需要一种公共精神的理性复归。此外，文化资源是乡村治理的重要影响因素。通过展开各种各样的集体活动，可以让村民感受到集体的存在，并在其中增强相互了解与信任，形成新的认同感与归属感。为了重塑公共精神和集体意识，Y 村在“群英断是非”“群英织红网”的基础上，展开了“群英树新风”的治理实践，以进一步发挥“群英”在激发社会活力中的积极作用。

人居环境与居民生活息息相关，建设清洁、舒适的人居环境不仅是创建文明乡村的要求，还是营造美好生活环境的需要，成为行政组织与村民的利益交汇点。推动村民参与村庄公共事务，增强村民的公共精神和集体意识，也成为村“两委”提高村庄治理效能的必要举措。2021 年12 月，Y 村以当地政府推进文明城市建设工作为契机，开展了人居环境整治行动。首先，Y 村“两委”以“环境卫生整治要不要搞”为主题，在居民中展开大讨论。在此过程中，“群英”一方面对本村环境卫生整治的必要性进行说明，提高村民的环保意识与公共精神；另一方面，对部分参与意愿不强的村民进行规劝与引导，增强村民的集体意识与责任意识。通过动员与规劝，全村初步形成了“自家房前屋后的环境卫生自家搞干净”的共识。在形成共识的基础上，村党组织向党员发出四点倡议：带头利用一天时间，把自家房前屋后搞干净；带头规范自身行为，坚决制止不文明现象，及时举报偷倒乱倒行为；带头动员邻居亲属参与整治行动；带头响应支部号召，参与公共区域集中整治。在党员积极行动的基础上，Y 村党组织动员“群英”下沉到各自的责任区，带领居民开展人居环境整治工作，形成了“党员带头，群英接力，群众响应”的治理局面。为建立常态化的治理机制，Y 村一方面成立由村组干部、党员代表等组成的劝导组，对参与程度较低的村民进行劝导，帮生活困难的村民清理垃圾，并动员“群英”对污染环境的行为进行“随手拍”，以此约束村民的行为；另一方面，将积极行动且成效显著的村民推荐至当地人居环境整治“红榜”，以此激励村民的积极参与。从实践情况来看，在治违、治乱、治污等工作中，Y 村通过展开“群英树新风”的治理实践，以“党员带动群英，群英发动群众”的方式，树立了“人人参与、人人动手、人人享有”的社会风尚，构建起“党员带头，群英上阵，全民参与”的乡村治理新格局。

“群英树新风”的治理机制是政党、政府与村民三方互动所形塑的“融合型治理结构”的实践形态。“融合型治理结构”中的理念共融、利益交融、行动逻辑兼容三个方面为“群英树新风”机制的形成奠定了基础。第一，理念共融构成“群英树新风”的价值基础。创建美好生活环境的共同理念，成为基层政府推动、Y 村党组织号召与引领以及Y村“群英”参与的价值目标。理念上的共融，有助于增强治理主体的联动效应。第二，利益交融构成“群英树新风”的动力机制。对当地基层政府而言，人居环境整治是创建文明城市的重点工作；对Y 村党组织而言，人居环境整治既是行政任务，也是增进村庄公共意识的重要途径；对当地居民而言，人居环境整治也是建设美好生活环境的要求。质言之，利益交融是激发治理主体集体行动的重要动力。第三，行动逻辑兼容成为“群英树新风”的基本要求。“群英树新风”机制将单一的行政任务与激发村庄集体意识和营造美好生活环境等工作结合起来，实现了政府管理的行政逻辑、党建引领的政治逻辑与乡村居民的参与逻辑的兼容。行动逻辑上的兼容，有助于发挥治理主体的资源优势，提升乡村治理的效能。

四、结论与讨论

基于结构分析方法，本文对湘北Y 村展开案例分析，研究发现：在实践逻辑上，Y 村“群英断是非”“群英织红网”“群英树新风”三种实践形态分别对应于化解基层矛盾、优化公共服务、激发社会活力三种现实目标。在理论逻辑上，Y 村“群英断是非”“群英织红网”“群英树新风”三种实践形态分别对应于“嵌入型治理结构”“联结型治理结构”“融合型治理结构”三种治理结构，体现出“政党在场”“行政推动”“社会成长”三者互动的作用逻辑。从时间线索来看，Y 村“群英治理”实践反映出治理有效具有不同层面的内在要求和不同形式的实践形态。这就从治理结构的维度加深了对于乡村治理有效的理解：对于治理有效的考察，一方面需要立足于整体性视角，把握治理结构中各治理主体的作用机理；另一方面，也需要立足于动态性视角，把握治理结构及其演进对于治理有效的作用机制。

基于上述结论，本文认为对于乡村治理有效的实践探索，需要根据不同的治理导向创制适宜的治理结构。应通过发挥政党的引领作用、政府的推动作用与乡村精英的协调作用，实现乡村治理中权威与民主的结合、党建下沉与服务下沉的聚合、行政推动与社会参与的凝合，以此推动治理有效。需要指出的是，作为考察主体间关系及主体作用逻辑的一般性解释框架，结构分析方法虽力图从整体上把握研究对象，但也难以涵盖所有重要因素。另外，个案分析虽有利于考察研究对象的典型特质，对抽象的理论观点进行概括性和实用性分析，但其研究结论的可推广性存在一定的限度。因此，在进一步的研究中，采取多案例比较或量化分析的方法，从村庄类型、精英特征等维度探析乡村治理有效的内在逻辑与实践路径，是值得努力的方向。

注释：

（1）习近平：《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》，《求是》2019 年第11 期。

（2）魏晨、李华胤：《基层党建引领民主与治理有效互联的创新机制研究》，《中共天津市委党校学报》2020 年第6 期。

（3）马良灿：《实现乡村社会有效治理的路径探索》，《甘肃社会科学》2019 年第4 期。

（4）王辉、宋敏：《老年人参与和乡村治理有效：理论建构与实践机制》，《农业经济问题》2021 年第5 期。

（5）王春光：《乡村振兴背景下农村“民主”与“有效”治理的匹配问题》，《社会学评论》2020 年第6 期。

（6）尹利民、邱观林：《民主促民生：精英引领下的基层协商民主治理实践——基于SQ 村协商民主实践的案例研究》，《中国行政管理》2018 年第2 期。

（7）张陈一轩、任宗哲：《精英回乡、体系重构与乡村振兴》，《人文杂志》2021 年第7 期。

（8）彭晓旭：《新乡贤参与乡村治理的内在机理与实践逻辑：以广东Z 村为例》，《北方民族大学学报》2020 年第4 期。

（9）林辉煌：《构造“核心”：乡村治理中的党组织》，《开放时代》2021 年第4 期。

（10）（25）叶敏：《政党组织社会：中国式社会治理创新之道》，《探索》2018 年第4 期。

（11）田先红：《政党如何引领社会？——后单位时代的基层党组织与社会之间关系分析》，《开放时代》2020 年第2 期。