宅基地退出意愿与行为的悖离研究——以咸宁市为例*

马 隽,李 娜

(咸宁职业技术学院,湖北 咸宁 437100)

近年来,随着城乡收入差距的逐步扩大,大量农村劳动力转移至城镇非农就业部门,“空心村”开始在全国涌现,大量闲置宅基地在全国遍布,造成土地资源的极大浪费[1]。一方面,基于“理性经济人”假设,农户出于“不占白不占”的心理,会积极申请获取具有无偿性和无期限性的宅基地使用权,造成农村人均宅基地面积不减反增;另一方面,现行土地制度将宅基地的转让限制在本集体内部,造成潜在交易对象稀少,难以实现土地财产性价值,宅基地流转市场十分有限[2]。与此同时,随着城镇化进程的持续推进,城市土地供给出现瓶颈,人地矛盾愈发尖锐,导致出现大量宅基地闲置浪费与城乡建设用地供给紧张的困境,严重影响了新型城镇化进程,制约了城乡一体化发展。

在此背景下,鼓励农户逐步退出农村宅基地成为推进农村土地制度改革的重要举措。2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》的发布表明宅基地有序退出试点工作正式启动,咸宁市也于2020年印发《农村村民个人建房管理暂行规定》,指出每户只能拥有一处宅基地,且对宅基地(含附属设施)总面积进行明确限制。由此可见,宅基地退出已然成为现阶段农村土地工作的研究焦点。学者们从农户微观视角出发,围绕农户个人特征、期望收益、风险认知、退出补偿方式等对农户宅基地退出意愿和退出行为进行深入分析并提供了有益参考[3-5]。但值得注意的是,从人的行为原理和动力原理角度来看,只有切实提高农户的心理认同,才能促进农民自发参与宅基地退出。宅基地有序退出不光需要政策推动,更取决于农户对宅基地三权分置的认可。从已有研究来看,围绕宅基地退出意愿与退出行为的影响研究较为充分,但学者通常将意愿和行为拆开单独分析,难以解释现实生活中一些农户虽有宅基地退出意愿却没有实际退出行为,或农户没有宅基地退出意愿但却发生退出行为的不一致现象。基于此,本文尝试将意愿与行为联系起来,深入分析宅基地三权分置改革背景下农户宅基地退出的意愿形成、行为发生以及约束意愿转化为行为的影响因素,剖析农户选择退出宅基地的行为逻辑,以期为助推宅基地三权分置改革提供借鉴、参考和建议。

一、咸宁市宅基地基本现状

为深入了解咸宁市宅基地现状与农户参与宅基地退出情况,我们于2021年7～8 月对咸宁市农村地区进行了入户调研。本次调查采用了分层随机抽样方法,共发放400份问卷,实际回收的有效问卷共计384 份,有效率达96%。其中,咸安地区115份,占比29.95%;嘉鱼县143份,占比37.24%;通山县126份,占比32.81%。

表1为样本农户宅基地使用情况。可以看出调研区域内,农户“一户多宅”情况占比为25.26%,与此同时,农村宅基地使用面积超标现象也十分普遍,表明现阶段农村宅基地利用率较为粗放,现阶段农村集约节约利用土地的意识较为淡薄。调研区域内宅基地利用率明显偏低,宅基地闲置情况高达40.1%。造成该现象的主要原因为部分农户转移至城镇非农就业部门,或者在城市定居或者转化为市民,但仍不愿意放弃原有宅基地使用权,导致农村宅基地浪费闲置现象较为严重。

表2为行为意愿交叉表。可以看出,未退出宅基地的农户中,有64.04%的农户具有宅基地退出意愿,35.96%的农户没有宅基地退出意愿;已退出宅基地的农户中,高达75.21%的农户表示愿意退出宅基地,但仍有24.79%的农户表示尽管已经退出宅基地,但当时并没有宅基地退出意愿。样本农户中,有退出意愿且实际退出宅基的农户占比为26.04%,有退出意愿但无退出行为的农户占比73.96%;无退出意愿但实际退出宅基的农户占比为7.56%,无退出意愿也无退出行为的农户占比92.44%。上述数据表明,咸宁市宅基地退出意愿与退出行为存在明显悖离现象。

表2 行为意愿交叉表

表4 变量定义与统计

二、宅基地退出意愿与行为悖离实证研究

(一)宅基地退出意愿与行为悖离的理论分析

农户作为有限理性经济人,在进行决策时,为谋取最大效益,会对收益和风险进行综合考量。意愿是农户基于特定行为目标和预期结果形成的,主要根据自身家庭禀赋和实际情况选择更合适的行为实现最大效益。由此看来,不同家庭禀赋的农户的宅基地退出意愿必然表现出差异性特征,然而,现实观察和多名学者的实证研究均表明,农户意愿与农户行为之间常常存在悖离现象[7-8],意愿预测行为与实际生活中宅基地退出意愿—退出行为的转化过程并不一致,在退出意愿转化为退出行为中,其影响因素会发生变化。宅基地退出经历“动机”到“行为”两阶段,前者是理想状态下形成初步退出意愿,后者则更多考虑现实因素的激励与约束,农户会结合自身家庭禀赋、行为环境特征等现实因素对宅基地是否退出进行更为明确的认识和判断,即宅基地退出行为是在意愿的基础上进行的更为理性的决策结果。基于宅基地退出意愿与退出行为悖离的理论视角,探究农户从宅基地退出意愿到退出行为发生的发生机制,有利于厘清农户参与宅基地退出的内在决策逻辑,推动农村宅基地集约节约高效利用。

图1 宅基地退出意愿与行为发生悖离的理论框架

(二)宅基地退出意愿与行为悖离的实证研究

1.模型选择

农户是否具有宅基地退出意愿和宅基地退出行为是典型的二元决策问题,因此考虑采用二元Logit 回归模型。构建的模型如下:

式中,y1、y2分别表示农户宅基地退出意愿和退出行为;Pi表示yi发生的概率;Xij表示yi的第j个解释变量。

式中,β0表示常数项;βj表示第j个解释变量的系数。结合以上两式得到的Logit模型如下:

上式中,ε表示随机误差项。

2.变量定义

3.实证分析

首先,运用计量经济分析软件 Stata15.0 对各个解释变量进行多重共线性检验,检验结果显示解释变量中方差膨胀因子(VIF)的最大值为 3.58,远远小于 10,表明各个解释变量之间不存在多重共线性,可以进行进一步的研究分析。二元Logist模型估计结果见表四,从 Logit 回归模型的整体拟合效果来看,两个模型的总体拟合效果均较好,模型设定有效。

从影响农户退出宅基地退出的意愿形成和行为发生的因素对比来看,选取的 11 个解释变量中只有被扶养人口比例、村庄地理区位和从众效应均对宅基地退出意愿和退出行为产生显著影响,表明农户自身家庭人口因素、所处地理区位和村里宅基地退出实施效果在农户意愿和行为决策中同等重要。除此之外,有 7 个变量在意愿模型和行为模型中表现不一致:文化程度、宅基地是否确权对于宅基地退出意愿的影响显著为正,而对于宅基地退出行为的影响不显著,宅基地面积对于宅基地退出意愿的影响显著为负,而对于宅基地退出行为的影响不显著;非农收入占比、社会资本、政策认知对于宅基地退出意愿的影响不显著,但是对于宅基地退出行为的影响显著为正。年龄对宅基地退出意愿无显著影响,对宅基地退出行为的影响却显著为负。验证了农户宅基地退出意愿和行为并不完全一致,即退出意愿与退出行为之间发生了悖离。以上差异可以看出,意愿决策的结果与农户自身文化程度和宅基地状况密切相关,而农户在进行决策的过程中,会重点考虑家庭收入状况、社会资本的作用以及自身政策认知水平的影响,因此非农收入更高、社会资本越高、政策认知水平越高的农户更多选择了退出宅基地,说明上述变量是造成农户宅基地退出意愿和退出行为差异的原因。

从咸宁市土地利用总体规划(2006-2020)的相关数据可以看出,目前咸宁市宅基地利用现状呈现以下特点:一是咸宁市城镇建设用地不断呈外延式扩张,呈现“摊大饼”现象,建设用地需求量远远大于新增建设用地计划量,二是农村建设用地利用粗放,农村居民点面积不减反增,2014年人均农村居民点217.29平方米,远远高于咸宁市规定的140平方米标准,可以看出咸宁市宅基地闲置浪费与城乡建设用地供给紧张的矛盾尤为突出。

基于调研数据,农户所拥有的宅基地除农户作为村集体成员的福利身份获取的之外,还包括通过代际继承以及各种渠道购买所得。表一显示,尽管样本农户仅有一处及以下宅基地的占绝大部分,但约有25%的农户拥有两宗及以上宅基地。此外,超47%的农户宅基地面积超过140平方米,超过了《咸宁市关于加强农村宅基地管理的通知》规定的140平方米,从总体上来看,现阶段咸宁市宅基地利用比较粗放,急需加强宅基地集约节约利用管理。同时也可以看出,现阶段咸宁市农村居民群体中,有40%的农户家庭宅基地出现了闲置浪费的现象,表明咸宁市宅基地流转市场潜力较大,宅基地退出的政策实施空间更大。

与此同时。研究发现,不愿意退出宅基地的农户占样本总量的30.99%,愿意退出宅基地的农户占样本总量的69.01%,表明愿意参与宅基地退出的农户较多。其中,愿意退出宅基地的原因如下:“因房屋长期闲置”占比35.85%,“响应政府号召”占比为33.96%,“跟随邻居退出”占比为15.85%,“因交通不便”占比为12.08%,其他占比为2.26%。不愿意退出宅基地原因如下:“生活稳定,不想改变现有生活状况”占比31.93%,“担心宅基地退出后福利保障得不到解决”占比27.73%,“担心宅基地退出补偿过低”占比20.16%,“担心宅基地退出后生产生活不方便”占比17.65%,其他占比2.53%。

调研中还发现宅基地退出意愿与退出行为悖离的现象,为深入了解被调查农户宅基地意愿和行为差异情况,对农户退出宅基地意愿和行为进行数理统计分析。对于没有宅基地退出意愿却发生宅基地退出行为的农户,其不愿意退出宅基地的原因主要有以下几种:一是宅基地退出后不利于生产生活,占比约32%,二是宅基地房屋状况良好,建筑面积较大,占比约29%,三是担心宅基地退出标准补偿低的问题,占比约24%;对于无意愿也无行为的农户,其不愿意退出宅基地的原因主要为:一是生活稳定,不想改变现有生活状况,占比约43%,二是担心宅基地退出后福利保障得不到解决,占比约22%,三是担心宅基地退出后担心就业问题,占比约15%。对比以上两类农户发现,现实状况的约束,如社会保障、村民的就业问题更成为影响农户是否会发生宅基地退出的原因。有宅基地退出意愿且实际发生宅基地退出行为的农户的主要原因有以下:一是房屋长期闲置,占比约31%,二是宅基地交通不便,占比约26%,三是,响应政府号召,占比约20%;有宅基地退出意愿无宅基地退出行为的农户主要有以下原因:一是响应政府号召,占比约40%,二是愿意跟随大部分邻居退出,占比约24%,三是房屋长期闲置,占比约17%。对比这两类均有宅基地退出意愿的农户可以发现,宅基地交通不便更可能是有宅基地退出意愿产生退出行为的重要原因。

经实地走访调研发现,农村宅基地分布较为散乱。村庄缺乏长远性布局和战略性规划。农民建房多根据家庭生产和生活需要选择自留地或交通便利的道路旁修建宅基地,有些甚至在承包地就近选址建房,存在着主观随意性,布局十分散乱,影响村庄村容村貌与和谐统一。除此之外,调研还发现超一半的村民宅基地面积超标,表明农民法律意识、规则意识比较淡薄,大多本着不占白不占的心理,尽可能扩大自家住房面积,导致宅基地面积超标现象也较为普遍。

随着城镇化和工业化发展与推进,城乡收入差距逐渐拉大,面对农业比较收益低下的困境,大多青壮劳动力转移至城镇非农部门就业,文化素质较高或非农就业能力较强的农户更是在城镇买房或长期租房居住,稳定生活在城镇中,造成农村大量宅基地闲置浪费。还有部分农户建造了新的宅基地但是没有拆除旧的宅基地,使得老宅基地处于闲置的状态。然而,受限于农村土地法律法规的制约,不能将宅基地进行合法公开置换或退让,缺少专门的中介组织或信息平台,闲置宅基地不能转移至有需要的人手中。

土地管理条例明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地,但是本次调研发现有25%的农户存在“一户多宅”现象,造成这种情况的原因主要是:一是源于合法继承所获得的宅基地;二是某些村民“建新而未拆旧”;三是源于近年来房产快速增值的想象,使得距离城镇较近的农户尽可能多在空地上建新房,以便之后出租或出售取得较高增值收益。

农村居民广泛缺乏确权意识,多数宅基地未经过确权登记,调研中发现,多数农村家庭没有产权证明,且没有意识到确权颁证的重要意义。一旦发生权属争议,无产权证的宅基地便陷入产权纠纷,法律难以保障农民的合法权益。且宅基地主要附着于土地而存在,是固定不能移动的,因而宅基地的退让或流转实质上是宅基地使用权的流转,若无产权证明,难以促进闲置宅基地有序退出。

调研中发现,多数村民对于“宅基地三权分置”较为陌生,或者“只闻其声,不明其意”,部分村民也只是在互联网上看到过,地方政府或村集体组织鲜有普及宣传。另外,城镇化的快速推进使得一大批农村青壮劳动力转移至城镇非农部门就业,甚至部分村民在城镇买房落户,彻底融入城镇生活。农村宅基地从设立之初附带着生活保障功能,在城镇化快速推进时期,宅基地财产功能日益凸显,然而,过去的土地法规不允许宅基地的流转与买卖,缺少宅基地退让机制,迫使农户私下自发的流转,造成宅基地流转市场的混乱无序。

调研发现,多数村民宅基地退出意愿和退出行为相违背的原因主要涉及宅基地退出后的就业问题,宅基地退出后的保障问题和宅基地退出补偿标准问题。导致农户既难产生宅基地退出意愿,又难以转化为宅基地退出行为。

从宅基地退出意愿到退出行为的发生实质上是农户经过重新认识和判断的过程,是其更为理性的选择结果。基于“宅基地三权分置”政策实施背景,结合咸宁市农户的实地调研数据,从农户宅基地退出意愿和行为悖离的理论视角出发,分析农户宅基地退出意愿形成、行为发生的影响因素以及两者之间悖离原因。发现农户从意愿到行为的转化过程中,不仅遵从于自身对宅基地现状的主观判断,更会受到农户自身禀赋条件的影响,重点考虑自己经济条件、社会资本条件以及政策认知度水平。由此看来,咸宁市在尊重农户意愿的前提下,需加强以下方面的措施:

(1)大力引进和发展地方非农产业,为农户提供多元化的非农就业机会,定期开展与指导非农就业技能培训,提高农民非农就业能力与就业岗位的匹配度。同时出台就业保障相关政策安排,推广和落实就业保障和失业保险制度,提高农户非农就业稳定性,从而促进农业劳动力非农部门转移,实现宅基地有序退出;

(2)应进一步提升农户社会资本水平,村集体应积极组织农村生产互助活动,增加村干部和村民合作交流的机会,从而提升两者间的信任水平,同时也可以搭建信息共享平台,扩大农户互动交流的“朋友圈”,提高农户社会参与程度,加强农户之间、农户与干部之间的沟通交流;

(3)宅基地退出行为的发生更依赖于农户政策认知水平。因此,地方政府应切实加强对农户的政策宣传力度,善于灵活运用媒体、互联网、广播等媒介,以农民容易接受的方式,帮助他们了解“宅基地三权分置”政策,同时,村集体应坚持入户宣传或开展讲座的方式,确保常住农村的每家每户真实客观了解宅基地退出相关政策。

三、加快咸宁闲置宅基地的有序退出

为加快咸宁市宅基地有序退出的建议采取如下措施:

(一)明晰产权,加快宅基地确权颁证

要继续加快宅基地的确权颁证工作,确保农民“一户一证”落实到位。目前来看,宅基地确权颁证普及度还不够高,存在多数农民表示未持有产权证明的情况,土地证书作为法律还权赋能的重要凭证,是宅基地有序退出的重要前提和保障。因此,各地政府应全面排查宅基地确权颁证情况,确保房产证书发放到位,并妥善解决历史遗留和矛盾纠纷等问题,高质量完成宅基地确权登记颁证工作。

(二)因地制宜,有序开放宅基地流转市场

宅基地“三权分置”政策目标的实现,不仅需要农户形成宅基地退出意愿,更要促进宅基地退出意愿向退出行为转化。鉴于农村从众示范效应对宅基地退出意愿和行为的重要影响,地方政府应建立和完善关于宅基地退出的服务平台,提供公开化、透明化、信息化的宅基地供求信息、宅基地价格信息,并提供宅基地流转合同登记备案与宅基地流转纠纷调解服务,以减少因宅基地价格不合理、宅基地退出成本过高、宅基地交易对象难以寻找的情况发生,从而形成良性循环,通过完善的制度保障激励宅基地有序退出。

(三)尊重农民意愿,科学运作宅基地有偿退出

在充分尊重农民意愿前提下推动闲置宅基地有序退出,绝不强迫农户搬迁。要积极探索宅基地退出的补偿标准,要基于市场交易的原则,按照市价对宅基地进行科学估算并确定合理的补偿价格,兼具合理性和可实施性,保障农户合理合法的财产权益。

(四)加大政策宣传,提高农户宅基地退出认同感

农户宅基地退出意愿和退出行为悖离研究显示,农户对宅基地的政策了解程度对宅基地退出行为具有明显的促进作用,也就是说宅基地退出行为的发生更依赖于农户政策认知水平。因此,地方政府应切实加强对农户的政策宣传力度,一方面要善于灵活运用媒体、互联网、广播等媒介,以农民容易接受的方式,帮助他们了解宅基地“三权分置”政策;一方面,村集体应坚持入户宣传或开展讲座的方式,确保常住农村的每家每户真实客观了解宅基地相关政策,杜绝农户“只闻其名不解其内涵”的现象产生。

(五)加大投入,加快完善农村社会保障

宅基地因具备生活保障属性而被部分村民所看重,因此政策落实需回归到社会保障之上。当地政府应建立多样化的保障体系,例如建立住房保障体系,集中兴建农村公寓等解决村民宅基地退出后的住房保障问题;提供非农就业服务,提高其非农就业能力,为其稳定生活在城镇提供技术保障等。