社会治理视域下幸福河内涵及评估指标体系构建

胡 琳，吴珍梅，陈立辉，王 尧，沈浩亮，朱永澍，高 远

（1.浙江省水利河口研究院（浙江省海洋规划设计研究院），浙江 杭州 310020；2.河海大学 水文水资源学院，江苏 南京 210098；3.浙江省水文管理中心，浙江 杭州 310009）

几千年来，我国河流治理活动一直与经济发展和社会进步相辅相成。人与河流的关系经历了原始自然、工程控制、污染治理和生态修复等4 个阶段［1］。2019 年9 月，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召［2］。幸福河的提出是河流治理理念迭代发展的具有时代特征的新需求，其立足于重大国家战略，从系统全局出发［3］，具有丰富的时代内涵。

什么是幸福河，如何建设幸福河是当前研究热点。左其亭等［4］提出幸福河的内涵和特性，构建了幸福河评价指标体系，并引入幸福河指数定量评价河流幸福状态等；艾广章等［5］探讨了幸福河的内涵及评价准则，认为幸福河是在维持河流自身生态健康的基础上能够满足人类社会可持续发展等的需求。但是，以上研究主要围绕水安全、水资源、水环境、水生态、水文化5 个方面，或基于水利行业进行拓展和延伸，而较少在社会治理的大框架下解读和分析幸福河。河流治理是社会治理的重要组成部分，更是各地社会治理的核心任务之一。从某种意义上讲，幸福河建设状况就是整个社会治理水平的集中体现。将幸福河放在社会治理体系和治理能力现代化建设的进程中考虑，将更有利于在经济社会发展框架内衡量幸福河建设的成效、查找幸福河建设面临的问题、探索幸福河建设的新路径。

1 我国社会治理历史沿革与时代特征

1.1 社会治理的提出和发展

关于治理的界定，从词源来看，英语中的治理一词来自于古希腊语和拉丁文，有引导、操控与管控的含义［6］。在政治学领域，治理指的是“在政治系统的特定范围内行使权威，对政务或公共事务作出有效的安排，以达到维护政治秩序和正义价值的目的”。因此，社会治理可以理解为为了维护社会秩序和保障人民群众利益以保证国家稳定发展的解决社会问题的方式。

从国家出现起，社会治理的概念就诞生了。西方国家开展相关研究较早，社会治理理论对西方国家的政府角色定位调整、社会秩序稳定、市场经济运行发挥了一定的指导作用。新中国成立后，党和国家领导人就十分重视基层社会的组织建设［7］。1998 年《关于国务院机构改革方案的说明》中提到“要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”。在2002 年党的十六大报告、2007 年党的十七大报告和中央有关文件中多次提及“社会建设和管理”，并将其目标概括为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。2013 年11 月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》［8］，明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”社会治理的内涵实际上已从对社会的统治和管理、管制拓展到社会改革和社会建设的方方面面［9］。

1.2 社会治理要素与时代特征

以时间轴为主线梳理中西方的治理概念、阶段等，总结出治理的4 个特征，即治理是一个过程，是以调和为基础的，同时涉及公、私部门，有赖于持续的相互作用等。社会治理也具备这4 个特征，概括为“过程、调和、多元、互动”［10］。

社会治理最终目的是更好地解决社会问题与社会矛盾，其核心内涵始终是准确定位治理三大要素：治理主体、治理对象、如何治理［11］。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对创新社会治理方式作出全面部署，提出了“四个治理”原则，即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，为创新社会治理方式指明了方向和路径。

1）系统治理。社会治理具有主体多元化特征，从系统论出发优化经济社会治理方式，可协调不同部门、各种政策在国家治理体系中的定位和功能，全面协调社会主义现代化各项建设，在多重目标中寻求动态平衡。因此，系统治理是解决社会治理问题更为科学的方法。

2）依法治理。我国的一切社会治理路径的构建都必须严格遵循相关法律的规定，并始终坚持党的领导。

3）综合治理。社会问题的产生原因和背后推动力是复杂的，因此一切社会问题的治理都不能单单依靠某一方或某一种方式，需要社会各方力量综合运用经济、政治、文化、法律等方式进行社会综合治理。

4）源头治理。一切社会问题与社会矛盾产生的源头就是它出现的根本原因，要想达到最有效的治理成果须从问题的源头进行治理。

2 幸福河内涵解析

2.1 人文社会学视角下的幸福河内涵

幸福河是具有中国创造性的新治水理念。幸福河包含的“幸福”和“河”分别是人的主观感受和客观存在的自然资源，是以幸福为追求目标，对人与河流关系美好意愿的反映。要对幸福河内涵进行解析，必须深刻审视人与河流的关系，本文从河流伦理、马克思主义幸福观、习近平生态文明思想等视角探究幸福河的内涵，从人文科学、社会科学角度来解读幸福河内涵，以期为社会治理视域下幸福河研究提供参考。

1）基于河流伦理的幸福河内涵探究。进入工业文明以来，人类盲目开发利用和改造河流导致众多河流出现河源衰退、河槽淤塞、河床萎缩、河道断流、尾闾消失等危机［12］。近几十年来，我国在经济高速增长的同时也伴随着对河流过度开发、低效利用和生态环境的严重破坏，使得河流的水质和生态受到不同程度的损害。河流伦理学认为，河流是有生命的、有价值的、有权利的，可通过把握人水规律、调控管理、规范人类行为，将人与河流的关系从以往改造、征服为主转为和谐相处、共存共生。

基于河流伦理学，笔者认为幸福河是我国在经历、观察、分析、反思前期人和河流关系基础上对人与河流和谐相处的期望，是新时代提出的以追求人的幸福感为目标的、寻求人与河流关系新途径的治水理念。

2）基于马克思主义幸福观的幸福河内涵探究。马克思认为，幸福的主体是立足于现实社会的人［13］，强调真正的幸福是人们向往并努力实现的完美生活状态，即实现人和自然、物质和精神、劳动与享受的和谐统一。在人和自然的关系上，马克思主义幸福观强调人生活在社会中满足基本的衣食住行是幸福，健全的社会制度保障、人与人的友好相处、社会公共服务的完善以及国家与国家间的和平更是人获得幸福的基础。

基于马克思主义幸福观，笔者认为幸福河是人们完善社会公共服务（河流治理）这一实践的途径和标的，以此实现人们对完美生活幸福状态追求的目标。

3）基于习近平生态文明思想的幸福河内涵探究。习近平生态文明思想继承了马克思自然观的思想，认为良好生态和经济发展可以共同存在，绿水青山就是天然的财富。习近平生态文明思想科学内涵包括三方面：实现良好的生态环境会带动生产力的发展，良好的生态环境会提升人们的生活质量；保护生态环境要树立大局意识，要建设人与自然和谐共生的社会主义现代化国家；自然、社会与人类是一体化的关系，要共建地球生命共同体［14］。因此，笔者认为幸福河是“绿水青山”向“金山银山”转化的重要载体，是在发挥河流资源价值、保障水安全的基础上，进一步挖掘河流的社会价值，在水经济、水文化、水福利等方面为人民提供公共产品和民生福祉，同时通过制度建设实现长效管护，实现河流功能的永续利用和人民幸福感的不断提升。

2.2 社会治理与幸福河建设的契合性

本文从现实需求与治理逻辑角度［15］，对社会治理的适用性及其应用于幸福河研究的可行性、契合性进行阐述，以此作为社会治理视域下幸福河研究的现实应用基础。

1）现实需求。新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。在人民需求日益增长、利益诉求日益多元的大背景下，传统常规社会问题逐渐演变为复杂程度更高的治理问题，应通过创新治理手段和治理模式，实现复杂问题的有效解决。

水治理作为社会治理的重要内容，也呈现复杂性的基本特征，并从多个维度显现。一方面，水治理包含水安全、水资源、水环境、水生态等方面，问题本身具有复杂性，其诱因趋于多样化。涉水问题的出现可能源于水域及岸线空间的自然变化，也可能是人类活动引发的水生态环境破坏、水域空间安全破坏等。另一方面，水治理具有跨领域、跨地域等特征，并兼有公共事务的基本属性。这种跨域性与公共性的结合，使得单一治理模式往往难以奏效。幸福河以人民获得幸福感为目标的水治理新理念，对治水机制、模式、手段、目标等提出了更高的要求。实现幸福河的有效途径势必包含整合治水手段模式、明确治水责任权限、强化多元主体治理能力、凝聚治水合力等，进而实现对水治理复杂性的有效应对。

幸福河是国家面向新的历史发展阶段对水治理复杂性问题提出的新理念、新要求，这与社会治理发展沿革对复杂社会问题的回应是相契合的，两者在本质上均反映对现实需求的回应，即以响应人民多元需求和诉求为主要目标。

2）治理内容。幸福河是在治水理念提升、水治理模式和治理主体日益多元的背景下，通过对水安全、水资源、水环境、水生态、水文化等河流资源价值的挖掘，实现人民群众幸福感的提升。其中：政府是幸福河建设任务实施的责任主体，社会、群众是幸福河管理的主体；幸福河建设的客体是以河流为纽带，经济、社会、生态三位一体的人水关系，其目标是维持河流自身健康，并且支撑流域经济社会高质量发展。现阶段幸福河建设内容包括安全、生态、环境、社会、经济、文化等方面。社会治理过程中要求政府充分发挥权威优势，既要引导和支持企业、非政府组织、公民等多元治理主体参与其中，又要合理协调和灵活处理不同治理模式之间的矛盾，促成更高层面上治理模式的协调配合，构建“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的治水格局。

3 社会治理视域下幸福河评估指标体系

3.1 构建思路

河流管理是社会治理的有机组成部分，以让人民获得幸福感为河流保护治理的根本依据和终极目标。本文以社会治理“过程、调和、多元、互动”特征为主要表征要素构建幸福河评估指标体系。

1）幸福河的概念。幸福河是表征区域或流域内与河流相关的生态、经济、社会、人文等的复杂综合系统。它不仅包含有机体，而且包含形成环境的整个物理因子复合体。

2）幸福河“组分＋关系”的双层级评估指标体系。幸福河为复杂综合系统，其本质是通过两个要素得以体现，即组成综合系统的“组分”和组分之间的“相互关系”。构建的“组分＋关系”的双层级幸福河评估指标体系，包括属性层级和度量层级。从社会治理视角，以治理体系和治理能力现代化程度及治理成效分别表征评估指标体系的属性层级。

3.2 幸福河概念分析

幸福河是时代发展形成的新概念，是我国河流治理发展迈入新阶段的集中体现。幸福河是由河流流域周边生物和非生物组分通过复杂的相互关系构成的一个整体，抽象出如下概念：结构、过程、功能和服务［16］。“结构”指的是组成幸福河综合系统的组分及其组成方式，包括水体（含水体内生物）和周边一定范围内的岸线空间，以及直接或间接影响水体及岸线空间的事物（包括社会、经济、人文等非物质因素）；“过程”指的是幸福河综合系统的组分因相互联系而产生的物质和能量的迁移转化的现象，如水生态系统的水循环过程；“功能”是幸福河综合系统体现的作用和能力；“服务”即人类从幸福河综合系统获取的福利等。

幸福河综合系统的结构、过程、功能及服务的相互关系见图1。四者的关系可概括为：“结构”是产生过程的基础，“过程”是维持结构稳定的重要保证，“功能”是幸福河综合系统的结构与过程共同产生的效果，即以直接或间接的方式为人类提供河流相关“服务”的能力。可见，幸福河综合系统“功能”是由“结构”和“过程”共同产生，“功能”是产生“服务”的基础。

图1 幸福河综合系统的结构、过程、功能及服务的相互关系

3.3 评估指标体系的构建

3.3.1 层级构建

幸福河综合系统是一种复杂系统，其层次属性决定了指标体系应体现出二维特点：一是构建的指标体系应包括复杂系统的组分、关系两种属性；二是对于具体的组分和关系属性表征的指标需要考虑其随着空间尺度或逻辑尺度的变化而带来的变化。

基于以上考虑，结合前文对社会治理视域下幸福河研究的基础和应用基础分析，构建3 个层级的幸福河评估指标体系。

1）视角层级。以社会治理的视角审视幸福河综合系统，并通过“结构”和“过程”来表征。

2）属性层级。用于表征对应视角层级指标的具体属性指标。从社会治理的“结构”和“过程”角度，通过治理体系和治理能力现代化程度及治理成效来表征。

视角层级和属性层级均可进一步分成若干子层级。

3）度量层级。用于度量属性层级的效能绝对值和相对值等作为指标。例如，属性层级的安全性可以用度量层级的防洪排涝工程达标率、水质优劣程度等来表征；属性层级的系统性可以用度量层级的部门协同机制建立情况等来表征；属性层级的综合性可以用度量层级的企业参与程度和民众满意度等来表征。度量层级和属性层级并不是一一对应的关系，属性层级的不同指标可以用相同的度量层级指标来表征。例如，属性层级的系统治理和源头治理两项指标均可以通过度量层级的水土保持率来表征。

幸福河层级评估指标体系框架见图2。

3.3.2 构建方法

按照三级指标体系框架，综合赵钟楠等［17－20］的研究成果，筛选幸福河综合系统的具体评估指标。

3.3.2.1 属性层级

1）一级属性子层。现代社会治理体系由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系构成，据此设置表征“结构”的属性指标。实际工作中，治理体系构建与治理过程是密切相关的，治理体系的构建完整程度也综合反映了社会治理途径、手段的先进性，是治理过程运行良好的前提。“过程”和“结构”的视角层级可用相同的属性指标来表征，即治理体系和治理能力现代化程度，包含治理体系完整性和治理能力现代化程度。

因社会治理是动态的、变化的，并且具有连续性，治理过程和成效往往没有明显的界线，故将治理成效也作为表征“过程”的指标。综上，治理体系和治理能力现代化程度、治理成效作为一级属性子层。

2）二级属性子层。它是对一级属性子层在不同时空尺度或逻辑尺度上的进一步划分。如社会治理结构子层包含的指标涉及不同层次，从社会治理体系的构成逻辑来看，组织体系的建立是为了设计制度，形成有效的制度体系并运行；运行体系需要人、财、物保障，使其运行是有效甚至高效的；如何评估制度体系和运行体系的成效，则需要建立评价指标体系。因此，基于社会治理的原则和途径，对治理体系和治理能力现代化程度的属性从综合治理、系统治理、依法治理和源头治理4 个角度进行表征。治理成效体现的是综合系统的功能和服务，考虑社会、经济、安全、生态、环境、文化等治理成效在河流水域的集中体现，将其作为治理成效的二级属性层。

3.3.2.2 度量层级

通过对国外相关研究的梳理，借鉴其部分研究成果［21］，确定度量层级指标选取原则为科学性与客观性、定量性与可操作性、权威性与典型性、导向性与前瞻性。同时，借鉴目前学界对各种评估指标建立和幸福河评估指标体系构建的研究成果，构建社会治理视域下幸福河评估指标体系，见表1。

表1 幸福河评估指标体系

4 结束语

本文从社会治理的视域审视幸福河内涵，在分析国家治理体系和治理能力现代化建设发展方向和具体要求的基础上，着眼社会治理的过程、调和、多元和互动等特征，从结构、过程、功能、服务等4 个视角，聚焦治理体系和治理能力现代化程度和治理成效，构建了幸福河评估指标体系，以期为从更广泛的视角综合评估区域的水治理工作提供新的方法和路径。鉴于社会治理具有系统性、复杂性，评估指标体系的全面性和代表性、指标量化的科学性和可行性、综合方法的适应性和针对性等，需要各相关行业根据区域、发展阶段等实际情况不断丰富、优化。