人口老龄化对地方财政可持续性的影响——养老保障财政转移支付的调节作用

唐 强

(烟台理工学院 会计与金融学院,山东 烟台 264003)

一、引言

通常情况下,人口老龄化被看做是中老年人口比重上升的一种社会现象。对于人口老龄化概念,需要从两个方面诠释,从动态视角看,人口老龄化是老年人在总人口中比重不断提高的一个动态过程;从静态视角看,人口老龄化通常是指人口的年龄结构已经进入老年型人口的状态。根据国际上关于人口老龄化的判定标准,60岁及以上的人口占总人口比重达到10%,或65岁及以上的人口占总人口的比重达到7%,这个国家或地区就进入老龄化社会(或达到老年型人口标准)。

随着中国经济的快速发展,人们的生活质量发生了翻天覆地的变化。医疗水平的提升,更提高了人们的生活水平,尤其近几年,长寿成为人们生活幸福的重要标志。2021年,中国进行了第七次人口普查,结果显示,中国人口老龄化问题严重,在未来很长一段时间内,人口老龄化将成为中国社会发展的一个重要特征。截至2021年底,中国60岁及以上老年人达到2.67亿,占总人口的18.9%,标志着中国已经进入人口老龄化社会。近几年,老年人口基数大、老龄化速度快是中国人口结构发展的主要趋势。在老年群体中,高龄、失能、独居以及留守老年人群体不断增多。人口老龄化现象越来越严重,预示着对老年人养老基金、健康医疗等方面支出越来越多,对地方财政的可持续性存在一定的影响。

二、文献综述

(一)国外研究现状

在国外,人口老龄化与地方财政之间的关系一直备受关注,专家学者们针对该问题进行了系列的研究。通过对现有研究资料的梳理,不难发现,现阶段的相关研究主要集中在以下几个方面。

1.关于医疗保障与人口老龄化之间的问题分析

Girija 等(2023)[1]认为,人口老龄化已经被确定为医疗保健的一个关键问题,其对医疗保障问题的影响,主要集中在对医疗保健系统设施的投入上。人口老龄化越严重,国家对医疗保障系统设施的投入就会越大。要正确处理人口老龄化与医疗保障系统设施的投入关系,必须准确正视老年人口结构变化及所占比例增加的问题。

2.关于人口老龄化与社会经济之间的关系问题分析

Pan等(2022)[2]认真分析了人口老龄化问题日趋严重所带来的各种社会经济问题。他们在研究中发现,人口老龄化对地方公共教育财政支出具有显著的负向影响,老年抚养比每提高1%,地方公共教育财政支出将下降0.304%。可以说,地方政府财政收入和老年公共支出在人口老龄化对地方公共教育财政支出的影响中存在中介效应,且老年公共支出的中介效应更强。Mahmood和Dhakal(2022)[3]认为,人口老龄化与社会关系是现阶段面临的重大挑战之一。他们在研究中发现,虽然人口老龄化、性别、生活质量和老龄化的社会经济方面受到极多的关注,但老年人的社会排斥、年龄多样性、社会政策和老年护理工作人员等问题受到的关注较少。并且随着社会经济的发展,人口老龄化对社会的影响将更加显著。

3.从家庭视角看人口老龄化结构转型问题

比较具有代表意义的是Cravino等(2022)[4]提出的随着人口老龄化问题越来越严重,地方财政的服务支出会随着家庭整体年龄的增长而增加,人口老龄化对服务业份额上升的贡献与实际收入增长的贡献大致相同,约为相对价格变动贡献的一半。

4.关于人口变化与人口老龄化关系问题研究

O’Flaherty和Head(2022)[5]认为,人口变化和人口结构老龄化带来了社会挑战,如年龄较小的劳动人口负担较高的健康和养老金支出。老年抚养比( OADR )是一个既定的、简单的、被广泛使用的衡量老龄化负担的指标。然而,它本质上是一种只有年龄才重要的测量。时代发生了变化,年龄不再是健康和功能水平的良好预测指标。

综上所述,国外关于人口老龄化对地方财政影响问题的研究方向并不全面,具有一定的片面性。但上述的相关研究成果,对本文的研究具有一定的指导意义和价值。

(二)国内研究现状

在国内,人口老龄化与地方财政可持续性之间的关系问题备受关注,是地方财政工作的重中之重。通过对国内现有的研究资料进行梳理和分析,不难发现,关于人口老龄化与地方财政可持续性的问题主要体现在以下三个方面。

1.人口年龄的老化对经济发展的影响

随着人口年龄的增长,人口老龄化在人口总人数中的占比越高,则越容易削弱地方经济的正向作用。罗美娟和龙腾(2021)[6]认为,在经济扩张时期,人口老龄化对财政刺激效果的影响并不显著。相对于非老龄化社会,政府的财政刺激对个人消费以及经济收缩期间私人投资和就业的正向效应,在老龄化社会中影响较弱。当前,要实现正确应对人口老龄化社会,扩张性的财政政策需要政府保持更大的财政空间,结合实施其他的宏观经济政策,在经济收缩时期,财政刺激才能够达到预期的政策目标。曹聪灵等(2022)[7]认为,根据经济水平,中国地方经济可以分为经济发达地区、经济欠发达地区、经济落后地区。对于经济发达地区来说,人口老龄化程度越高,对地区经济发展的作用则将逐步减弱。东部地区人口老龄化对经济高质量发展存在正向影响。对于经济欠发达或经济落后地区来说,人口老龄化对经济高质量发展的影响要弱于经济发达地区。为此,他们认为,要确保地方经济的可持续发展,应调整优化人口政策,提高劳动者素质,激活老龄人口消费潜力等,助推经济高质量发展。

2.人口老龄化与医疗卫生资源的问题

华迎迎和高丽娜(2023)[8]认为,人口老龄化对医疗卫生资源供给存在正向影响,地方财政能力对医疗卫生财力投入具有显著正向影响,对医疗卫生人力资源投入具有显著负向影响,地方财政能力在一定程度上可以降低人口老龄化对卫生资源供给产生的边际效应。从这一角度看,正确看待人口老龄化与医疗卫生资源之间的关系问题,在地方经济中最大限度发挥人口老龄化的调节作用,需紧扣区域人口结构变动特征,协调医疗卫生资源配置结构,优化地方财政支出结构,加大对医疗卫生领域的投入力度,进一步促进医疗卫生资源配置均衡化。

3.人口老龄化与地方财政转移支付问题

人口老龄化问题越严重,越会增加地方财政收入的支付。薛凤珍和蒙永胜(2023)[9]在分析了中国财政制度的基础上又分析了转移支付与地方财政平衡的制度关联、转移支付在县级地区面临财政压力下平衡财政预算方面的作用,以及对财政各组成部分的动态调整过程。他们认为,县级地区转移支付收入与地方本级财政收入几乎具有同等的平衡财政预算作用;转移支付收入与地方财政本级收入的变动是由自身引起,不受支出部分的影响;地方财政本级收入在后期作用不明显;经济发展水平不同的地区,转移支付在引发地方财政支出扩张方面存在差异。据此,应当建立可持续增长的县级财政收入体系,因地制宜、合理规范和优化转移支付制度,并构建省级以下各级财政支出动态管理机制。陈妙琴(2022)[10]纵观全球发展历程发现,老龄化是社会不断发展进步的自然阶段与必然趋势。据世界银行数据显示,截至2020年,全球老龄化国家和地区已高达99个。中国民政部门基于相关数据分析,提出在“十四五”期间,中国老年人口将突破三亿,这意味着中国正由轻度老龄化向中度老龄化迈进。由此可见,城市养老保险是中国养老保障体系中的重要一环。

综上所述,中国国内的相关研究成果较为符合中国财政制度及经济发展规律,对本文的研究具有一定的参考意义。但现有研究成果具有一定的笼统性,缺少具体问题具体分析,本文的研究则能够较好解决这一问题,具有一定的现实意义。

三、理论机制与研究假设

(一)人口老龄化与地方财政可持续性的关系

人口老龄化问题对地方财政产生的消极影响随着地方财政养老保障支出的持续增加而不断加剧。地方财政养老保障支出与日俱增逐渐成为人口老龄化的关键问题,对地方财政的可持续性造成不可忽视的冲击。由于地方财政为养老保险的资金缺口进行兜底,地方公共预算的补助支出因人口老龄化而持续增长,尤其是养老负担较为沉重的地区,相关保障支出的增长速度也更快,受人口老龄化的影响也更加显著,相关财政支出在一定程度上挤占了其他支出的预算,影响了地方发展规划的相关支出计划,地方政府为此不得不进行债务融资,使得政府净资产被持续消耗,地方政府的财政可持续性因此而被削弱(Pham 和Vo,2021)[11]。一方面,地方政府的债务负担受到地方财政养老保障支出的影响,随着人口老龄化问题加剧,地方政府的债务负担会出现持续增加的状况。因此,地方财政可持续性遭到削弱也是显而易见的。另一方面,地方财政为了应对人口老龄化带来的财政负担,使得政府资产的规模受到影响,出现持续性的萎缩。鉴于地方财政为养老保险金兜底的现实情况,养老保险金支出缺口随着人口老龄化加大,地方财政可持续性将陷入不断被削弱的恶性循环。

理论上看,当社会老龄化发展到一定程度时,会对老年消费市场产生较为积极的影响,无论日常相关消费,还是为改善居住环境而进行的房产购置,都会对地方财政的发展产生促进作用。但是,国内很多地区都存在着生育率低以及劳动人口流出等现实问题,依靠老年人消费而得到的税收收益能否抵消新增的财政支出仍旧需要研究与论证(宋佳莹和高传胜,2022)[12]。而且,随着养老保障的覆盖范围增加,以及养老保障水平的持续提高,地方财政养老保障的支出也相应地逐年提高,老年人消费带来的税收收益是不是能够削弱人口老龄化带来的财政负担,同样需要进一步的观察与研究。基于此,提出如下假设:

假设H1:人口老龄化对地方财政可持续性产生了较为显著的负向影响。

(二)养老保险发展区域差异对人口老龄化冲击地方财政可持续性产生的影响

以区域视角来分析,国内的人口老龄化问题在不同区域有着不同程度的差距。其中,中国东北地区的老龄化趋势最为明显。相比较而言,中国中部地区的老龄化趋势则较东北低,老龄化水平与全国平均水平较为接近。东部地区和西部地区的老龄化问题则相对较轻。其中,劳动力人口的流动是这种地区间差异的重要因素,发达地区对周边较为落后的区域产生了较为明显的虹吸效应。相对落后地区的劳动力人口持续流出,同时也会存在老人随子女迁出的情况。除此以外,经济发展较为发达地区老年人相对还有着更高的消费欲望与消费能力,这是因为经济发达地区的收入水平较高,而中西部地区的经济发展水平较低,收入水平也较低,人口老龄化带来的问题严重影响了当地居民的生活质量。在养老保障不足的情况下,需要进行更多的家庭支出来进行养老(徐瑾和陈慧琳,2022)[13]。为了缓解人口老龄化对经济落后地区居民带来的不利影响,有必要增加当地居民的养老金收入,只有养老保障的水平提高到一定程度,才能提升消费信心,增加当地政府的税收收入,最终进入一种良性循环。基于此,提出如下假设:

假设H2:人口老龄化对地方财政可持续性产生的负向影响存在较为显著的地区异质性。

(三)养老保障财政转移支付在人口老龄化削弱地方财政可持续性过程中发挥的作用

中国从20世纪90年代开始,就已经对企业职工进行养老保险补助,有效解决了中西部地区在养老保险方面存在的资金缺口,地方财政得到中央财政的支持,保证了企业能对员工按时足额发放养老金。此外,中央对地方养老金纵向转移支付的对象还包括事业单位和城乡居民。理论上看,养老金纵向转移支付具备成本整体化与受益局部化特征,这种转移支付的改革在时间与空间两个维度上分别平衡了各地区之间的发展差异,弥补了对人口老龄化程度较高地区财政可持续性的负向影响,促进落后地区可以在兼顾养老保障财政负担的同时谋求自身的发展。近年以来,人口老龄化水平严重的省份越来越多,需要中央财政转移支付的省份也越来越多。迄今为止,几乎所有的省份养老保险基金都需要中央转移支付的支持,才能使地方财政可持续性得以保障。

地区间养老金横向失衡导致了地方财政负担轻重不一的现实情况,中央对地方进行转移支付是缓解和平衡这种差距的有效手段之一。此外还有必要考虑财政横向转移支付,对各地区储备的养老金进行科学调配,通过这种资源配置有效解决各地财政负担轻重不一的问题。这种转移方式还可以在一定程度上放大养老金盈余所产生的边际效益,对养老金失衡向下偏离省份财政可持续性产生促进作用。同时,通过横向转移支付实现养老金的全国统筹也是平衡人口老龄化带来地方财政负担风险的重要方式,而这种通过强有力的中央政府以及高效的社会组织聚力来推进的横向转移支付,对向上偏离地区的地方财政可持续性产生何种程度影响,仍旧需要进一步的观察和研究。基于此,提出如下假设:

假设H3a:人口老龄化对地方财政可持续性产生的负向影响过程中,养老金失衡向上偏离地区间,横向与纵向的养老保障财政转移支付发挥了正向调节作用。

假设H3b:人口老龄化对地方财政可持续性产生的负向影响过程中,养老金失衡向下偏离地区间,横向与纵向的养老保障财政转移支付发挥了正向调节作用。

四、研究设计

(一)数据来源

筛选了2009—2022年31个省份(不含港澳台)的面板数据,通过软件STATA17.0展开计算分析。在所选数据中,个人所得税的数据来自《中国税务数据年限》,地方政府债务数据来自《全国地方政府性债务审计结果》,其余数据来自《中国统计年鉴》《中国劳动统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》《中国财政年鉴》以及各个省份的财政决算报告。

(二)变量说明

解释变量为地方财政可持续性,鉴于地方财政可持续性测度的分析内涵,以及样本的可得性限制,研究中借鉴了国内外已有研究文献,具体参考了齐红倩等(2021)[14]的研究方法,对地方财政可持续性的指标展开了衡量。此外,研究从更广义的角度,基于地方政府资产可持续赤字程度的内涵对地方财政的可持续性再次展开了衡量。

被解释变量选取人口老龄化,具体指标的选择借鉴了国内外已有研究文献,通过65岁以上人口与总人口之比展开衡量,也就是以老人人口抚养比来衡量被解释变量。此外,考虑到模型稳健问题,研究中还通过OLG模型,借鉴Andersen(2012)[15]的做法,利用人口的流动率与生育率等因素来对人口老龄化指标展开拟合。同时,研究中的工具变量为常住居民死亡率,客观来看常住劳动人口的死亡会使得这一地区的老龄化问题更加趋于明显。在医疗保障财政支出以及医疗条件等客观环境的影响下(宋佳莹和高传胜,2022)[16],在没有重大疫情的情况下,地区间死亡率高低没有明显的区别,也就是常住居民人口的死亡率对地方财政可持续性的影响是十分有限的。

本文的门槛变量在基于理论模型设定的基础上选择了养老金横向失衡进行测度。借鉴国内已有研究文献,设定具体公式如下:

(1)

调节变量选取纵向养老金转移支付与横向养老金转移支付。其中,纵向养老保障转移支付以纵向转移支付与城镇企业离退休总人数加城乡居民领养老金人数之和的比值进行衡量 (王云多,2021)[17];横向养老保障转移支付以各省份中央调剂基金缴拨差额与城镇职工离退休人数比值进行衡量。

此外,还引入了一系列控制变量。具体包括:经济增长以GDP与人口数之比衡量;人均可支配收入为城乡居民人均纯收入乘以城乡人口占总人口比重,并和城乡居民人均纯收入相加,最后计算得到加权平均值进行衡量;固定资产投资,以地区固定资产投资与地区GDP之比衡量;地区城镇事业水平(穆怀中,2023)[18],通过地方有关部门统计数据进行测度;常住居民密度以地区常住人口与地区土地面积之比衡量;贸易开放水平以地区进出口总额与地区GDP之比衡量;年轻人所得税以个人所得税与GDP之比衡量。本研究变量的定义具体见表1。

表1 变量的定义

(三)模型构建

根据前述人口老龄化与地方财政可持续性关系的机制分析,构建模型如下所示:

LFSit=αAGit+β∑controlsit+ηi+θt+εit

(2)

其中,地方财政可持续性在i省份t时期的水平以LFSit表示,人口老龄化在i省份t时期的程度以AGit表示,控制变量以∑controlsit表示,个体效应与时间效应分别以ηi与θt表示,误差项以εit表示。

在式(1)基础上构建门槛模型,具体为:

LFSit=(f1+α1AGit+β∑controlsit)×K(HIPBit≤γ)+(f2+α2AGit+β∑controlsit)×K(HIPBit≤γ)+εit

(3)

LFSit=φAGit+κPTPit+χAGit×PTPit+εit

(4)

其中,常数项分别以f1、f2表示,地方财政可持续性以LFSit表示,人口老龄化水平以AGit表示,门槛变量以HIPBit表示,人均养老金财政转移支付水平以PTPit表示,误差项以εit表示。

五、实证分析

表2为人口老龄化(AG)与地方财政可持续性工具变量的相关估计结果。该结果显示,变量AG1与AG2都受到变量PMR的显著消极影响(朱小雷和王博,2022)[19],即常住居民死亡率降低1%时,AG1与AG2会分别随之提高1.095%与1.306%。该结果表明,区域中死亡人口的主要因素为高龄死亡,当提高医疗保障等因素时,当地常住居民的寿命显著提升,随着死亡率越来越低人口老龄化问题更加严重。

表2 工具变量的估计结果

表3为人口老龄化(AG)与地方财政可持续性(LFS)的估计结果(房连泉和王远林,2022)[20]。其中,M1列表示人口老龄化的AG1与AG2系数分别是0.057与0.372,且都为负值,分别在10%与5%水平上显著,也就是说AG1与AG2产生了显著的负向作用,当AG1与AG2每提高1%,LFS则分别随之下降0.057%与0.372%。在引入工具变量以后,M4列的AG1与AG2的系数依旧是负值,显著性有所提高。M2列与M3列中,AG1的估计系数分别是0.232与0.034,都为负值且不显著;AG2的估计系数值分别是0.046与0.098,且都为负值,分别在10%与5%水平上显著。该结果意味着,AG2对债务空间和政府净资产衡量的地方财政可持续性产生了显著的负向作用。M5列与M6列的估计结果中,AG1的系数值分别是1.313与1.247,且都为负值,并在5%水平上显著;AG2的系数值分别是1.101与1.840,且都为负值,并在1%水平上显著。该结果说明,AG1与AG2产生的负向影响更为显著,说明考虑到模型的内生性以后地方财政可持续性受到人口老龄化的负向影响比预期更加严重(Shamsul等,2020)[21]。假设H1得以验证通过。

表3 AG与LFS的估计结果

中国人口老龄化水平的特征基本是东高西低,也就是经济发达地区老龄化水平相对较高,经济较不发达地区老龄化水平则相对较低(王颖和刘心慧,2023)[22]。同时考虑到可能存在的内生性问题,使用了系统GMM对模型进行估计。表4为门槛变量的显著性与异质性检验的结果。通过该结果发现,东部、中部、西部地区的门槛变量在5%水平上存在单门槛特征。

表4 区域间异质性检验

表5为门槛模型区域异质性的估计结果。通过该结果发现,东部地区、中部地区、西部地区的AG1系数分别是0.148、0.236、0.347,且都为负值,并在10%水平上显著,意味着人口老龄化对地方财政可持续性的削弱作用较为明显,且由东到西逐渐增强。东部地区、中部地区、西部地区(杨扬,2023)[23]的AG2系数分别是0.376、0.265、0.345,且都为负值,分别在1%、1%、10%水平上显著;当考虑内生性以后,人口老龄化对地方财政可持续性产生的削弱作用更加显著。假设H2得以验证通过。

表5 门槛模型区域异质性估计结果

进一步检验了基于LFS1、LFS2和LFS3的门槛效应。结果发现,仅LFS2没有显著的门槛效应。表6为HIPB≤γ地区调节作用的估计结果。通过该结果发现,从LFS1与LFS3的视角研究,人口老龄化对养老保险金横向失衡向上偏离的财政可持续性的削弱作用受到养老保障纵向财政转移支付的弱化(宋佳莹和高传胜,2023)[24],但横向财政转移支付的弱化影响却不显著。这说明横向与纵向养老保障财政转移支付对养老保险金横向失衡向上偏离的调节方向是存在显著差异的。当养老保障财政转移支付的上解超过下拨时,横向养老保障财政转移支付的调节作用基本为正,然而具体实证结果却不显著。假设H3a未能验证通过。

表6 HIPB≤γ地区调节作用的估计结果

表7为HIPB>γ地区调节作用的估计结果。通过该结果发现,养老金盈余差在地方财政可持续性受到人口老龄化负向影响的过程中发挥了作用,也就是说在向下偏离的地区间该弱化作用比较严重。但是,养老金财政转移支付恰恰又在一定程度上抵消了这一负向作用(杨得前和刘仁济,2022)[25]。其中,纵向养老金财政转移支付发挥了较为显著的调节作用。此外,横向养老保障财政转移支付产生的缓解作用则更为显著,能够帮助地方财政可持续性抵消人口老龄化带来的冲击(刘富华和梁牧,2021)[26]。随着政策的改变,地方上解养老储备金比例持续增加,横向养老保障财政转移支付的调节作用也会持续性增强。基于此,假设H3b得以验证通过。

表7 HIPB>γ地区调节作用的估计结果

六、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本研究筛选了2009—2022年31个省份的面板数据,利用软件STATA17.0进行数据计算分析,对人口老龄化负向冲击地方财政可持续性展开分析阐述,通过门槛模型对其异质性进行了实证研究,并对养老金横向失衡地区的财政可持续性受到人口老龄化程度削弱做了进一步探讨,得到如下结论:第一,人口老龄化给地方财政可持续性带来了显著冲击,且考虑到模型的内生性以后,地方财政可持续性受到人口老龄化的负向影响比预计更加严重。第二,人口老龄化对地方财政可持续性的冲击存在较为显著的区域异质性。第三,人口老龄化冲击地方财政可持续性的过程中,养老金失衡向上偏离地区间,纵向的养老保障财政转移支付发挥了正向调节作用,横向的养老保障财政转移支付所发挥的正向调节作用则有待观察。人口老龄化对地方财政可持续性产生负向影响的过程中,养老金失衡向下偏离地区间,横向与纵向的养老保障财政转移支付都发挥了正向调节作用。

(二)政策建议

基于以上研究结论,提出如下政策建议:第一,对中国养老金转移支付的具体核算方法应进一步加以优化与完善,以科学有效的方法促进养老金转移支付的均衡。在养老金横向失衡的条件下,构建科学有效的养老保障财政转移支付的标准机制,由此衍生出的相关体系应该作为调剂金改革的一致方向(龚锋和邓龙真,2022)[27]。除此以外,对各个地区财政补助养老保险基金缺口的相关比例应该予以动态监控,且能够依据地方政府财政补贴的比例,整合出可以作为全国标准的均衡比例,并以此来确定纵向、横向转移支付的规模水平,进而有效弱化人口老龄化对地方财政可持续性的负向冲击。第二,中国地区间横向养老保障财政转移支付的规模与水平远远不够抵消人口老龄化对地方财政可持续性带来的负向冲击,因此针对经济发展较为落后的地区面临着劳动人口流出的窘境(马九杰等,2021)[28],横向财政转移支付规模及水平的增强可以有效对这些地区实现财政上的支持,并弥补人口流出等情况所带来的养老金资金难以为继问题,使得区域间养老金支付更加均衡。中央在制定相关政策时,应着眼于本文所提出的调节作用,以优化中央财政对地方养老金支持的比例(刘成坤,2021)[29]。第三,着眼于长期发展,国内的养老金统筹改革有必要充分考虑横向和纵向的养老保障财政转移支付,对养老保险的费率加以整合统一,对养老基金相关的统筹制度加以优化和完善,在经济均衡发展的基础上促进各地区的良性资源竞争,推动市场环境的公平性发展。随着中央政策的不断出台,将均衡养老保障财政转移支付进行制度化构建,以最大限度解决人口老龄化带来的养老金地区间的横向失衡,为经济落后地区的发展解决后顾之忧。