社区共同体视域下中小城市老旧小区改造路径——以柳州市W小区为例

林远伦

（广西师范大学,广西 桂林 541000）

1 问题的提出

党的二十大报告指出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1]。基层社会治理是社会治理的重心，社区是基层社会治理的重点。改革开放以后，我国经历了经济上的巨变。在改革开放初期，是一个传统的“单位人”时代。而在改革开放40年后的今天，越来越多的人从“单位人”变成了“社会人”。人们最终落脚到社区，成为“社区人”[2]。随着经济发展和生活水平的提高，社区逐渐具备了传统“单位”中公共服务和利益协调的功能。公共服务的社区化日益成为一股世界性的潮流，在我国，从政府垄断社区服务到社区自治的兴起，推动了公共服务社区化。随着我国社区建设从数量激增到存量优化的过程，城市建设成本不断升高，老旧城区改造难、动迁难等建设瓶颈逐步显现，对旧城改造机制及改造模式都提出了更高的要求。然而，针对中小城市现存的、仍具备改善条件的老旧社区，如何有序开展改造更新工作，是必须面对的重要课题。

2 理论视角：社区共同体的要素构成

习近平总书记在2019年中央政法工作会议上首次提出“社会治理共同体”这一概念。党的十九届四中全会首次将这一概念写入党的文件，并具体化为“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，为基层社会治理提供了理论和现实指导。马克思认为真正的共同体是每个人获得全面和自由发展的联合体[3]，社会学意义上的共同体源于德国社会学家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）的《共同体与社会》[4]。涂尔干提出了“机械团结”和“有机团结”这对范畴，强调了共同意识和相互依赖的重要性[5]。吴文藻先生将社区作为理解社会的方法论和认识论单位，将社区作为社区共同体、社区组织、社区服务和社区治理等一系列实践的场域，探索创建以“社区方法论”为主体的“中国社会学派”[6]。费孝通先生所著的《江村经济》成为中国社区共同体研究的重要范本。

上述学者基于不同视角理解“社区共同体”，由此可见，社区共同体是由诸多要素构成。社区共同体的缔造是社会治理的重要组成部分，必须以建设社区共同体彰显现代政治文明，合理约束公权力，践行中国式现代化道路。鉴于此，文章将社区共同体视为“社会中的共同体”，具体概括为以下四个要素：社区身份共同体、社区利益共同体、社区文化共同体、社区治理共同体。

第一，社区身份共同体强调社区成员具有共同的身份意识，即共同生活在同一区域的人员意识到因地域而拥有的共同身份特征。身份共同体意味着社区成员明确自身的义务和责任，社区治理成效与居民息息相关。推进社区身份共同体，应当充分发挥党建引领的作用，基层党组织作为最接近群众的组织，抓牢基层党组织建设，强化公民参政议政的意识，增强居民的归属感和认同感。

第二，社区利益共同体的达成要建立协调沟通机制、民主决策制度、宣传公开制度、监督评估机制。社区居民因共同的需求和目标无形中组建为利益共同体，各主体间是相互影响、相互制约的关系。建立健全协调沟通机制，增强居民间的沟通交流，协调多元主体的利益关系，实现公共利益最大化。协商一致后充分发挥民主决策的作用，夯实社区党组织建设的领导地位，针对社区重大事件，组织居民进行议事协商，保障居民有序参与社区自治。

第三，社区文化共同体的构建关键在于形成共同的社区价值观，进而实现公共价值的最大化。社区居民拥有共同的文化记忆、共同的文化环境、共同的文化生活，利用好社区居民的共性，引导居民形成共同的价值体系，处理社区治理过程中的各项事务，减少矛盾冲突，使社区自治更有序，组织程度更高。打造社区文化共同体，在居民中建立共同的愿景，为社区自治提供极大的思想汇聚和精神动力，强化社区居民的共同认知。

第四，社区治理共同体建设的核心在于多个主体的协同参与，一方面，体现在以政府、市场、社会与公众等主体共同参与的治理体系；另一方面，多元治理主体发挥协同作用，充分利用各自优势与资源取长补短，形成协同效应，共同管理公共事务。并且推进治理手段的信息化，积极推动互联网助力公共服务，推动公共数据公开、公共资源开放、加强公众与政府的交流，促使政府从管理控制思维到协同共治思维的转变。

3 现实困境：中小城市老旧小区改造现状与困境

3.1 柳州市老旧小区改造概况

2019年，广西壮族自治区住房和城乡建设厅印发《全区棚户区和老旧小区调查摸底专项行动实施方案》以来，2000年底前竣工、2001—2005年竣工并符合改造条件的小区为柳州市老旧小区重点改造对象，可按年度改造任务的一定比例纳入改造范围。改造分为基础、改善、提升三大类，范围包括对小区内部、与小区直接相连的小区外部市政基础设施和公共服务设施的改造。据调查，柳州市的老居住区（2000年以前建成的居住区）共有581个，其中需要改善设施和基本生活环境的老居住区有267个，共1 865栋居民公寓，户数56 351户。为改善城市人居环境，柳州市在微观层面上制定以城市社区为单位、以渐进式和小规模的“微改造”方式的人居环境有机更新的旧改、整建技术体系，形成规范化、标准化的技术指引[7]。

3.2 W小区改造概况

W小区为柳州市本级2021年老旧小区改造三期项目——主体改造工程，项目涉及W小区及所属于社区，被列为广西城镇老旧小区改造示范项目清单。该小区建成于2000年，是柳州市W厂宿舍区，紧邻城市主干道路，共19个区，153栋323个单元，以4～6层为主，常住人口超一万人。本次改造面积约为29万平方米，建筑类型为砖混结构，其中屋面改造面积3.6万平方米，涉及3 336户。该小区从现有基础条件出发，以打造“六有、五达标、三完善”的完整小区为改造目标。坚持问题导向，征集居民改造意愿，民意调查显示基础类改造同意率达97.06%。改造方案在居民改造意愿的基础上按照基础类、完善类、提升类进行区分。基础类改造包括以下三个方面：首先，对主体建筑进行维修和更新，如屋顶、立面、管道等，保障居民的住房安全。其次，完善小区内部的基础设施，如道路、电力、供水、排水等，提高居住舒适度。最后，对小区环境卫生等问题进行改善，增设垃圾分类区以及升级改造公共厕所等措施，使小区环境整洁、美观。完善类中，需要根据小区情况进行有针对性、地域化的改造。具体需要重点改造小区现有的湖景公园、绿地和运动场地，更新梳理绿化景观，并完善路灯照明设施，打造适合不同人群的休闲娱乐和健身场所。在车行道和人行道改造方面，进行整体改造，增加轮椅通道，并利用空间布置停车场和充电设施，以满足居民的出行需求。提升类以弘扬文化记忆为主轴，在改造中满足居民精神生活和实现空间利用最大化[8]。

3.3 W小区改造中的实践困境

目前，W小区正在实施老旧小区改造计划，结合该小区的具体情况制定了相应的改造方案，基本包括路面改造、屋面修缮、立面改造、工程改造、管线下地和景观环境规划这些方面。改造工作取得了显著成效，但在改造过程中也出现了诸多问题。

3.3.1 意识困境：共同体意识淡薄

改造前期，针对W小区的具体情况征集改造意见，发放调查问卷3 336份，回收3 310份。反馈结果显示，居民对老旧小区改造的意愿不强，未形成社区共同体意识，也未将自己定位为小区的主人角色。居民主人翁意识的缺失在根本上决定了对小区改造的态度，只有居民明确自我的身份定位才能将小区事视为“家事”。此外，公共服务的提供无法避免“搭便车”行为，正如费孝通所说：“一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了”[9]。例如，针对集体出资解决电梯设备的问题，小区建设时间较久，均设计为楼梯房，因小区长期住户中70%为中老年人，集体出资加装电梯成为优选项。然而，集体出资需要达成全体居民的一致同意，许多居民便出现了“搭便车”的心理，缺乏共同体意识。

3.3.2 主体困境：治理主体间利益分歧

老旧小区改造是重大惠民工程，需要基层政府、社区委员会、社会组织、物业公司和居民合力实现。然而，在中小城市老旧小区改造项目中，社区居民缺乏共同体思维，致力于谋求个人利益的最大化。例如，在景观环境规划中，居民间的利益分歧明显，由于W小区建设时间较长，内部私搭、改造现象普遍，给绿化改造带来了困难。老旧小区居住的退休老人较多，常年习惯于在自家门前栽花、种菜以实现自己的田园梦想，但无形中增加了环境改造的难度。年轻人认为统一绿化使生活环境更优质，但老年人认为侵犯到自己的领地，影响其生活质量。每个居民都是“经济人”，做出的都是对自己最有利的决定，因此常陷入“一人反对，全员搁置”的困境。

3.3.3 运维困境：治理体系缺乏长效机制

老旧小区改造的资金主要来源于中央专项资金，省级和地方财政有少量配套。W小区改造的预算价约2 967.27万元，但由于是单位制大院型社区，自建成入住以来，小区一直无物业管理、无人防措施、无保洁，是个典型的“三无”小区。缺乏物业公司入驻，就无形中增加了运维成本，处于无人管理、无人负责的状态。例如，日常的违规搭建、乱扔垃圾、设备维护、绿化养护、治安维护等方面都缺乏管理，容易形成改造前后形式不同，本质相同的怪圈。由于小区性质的原因，大多数居民都未有付费买服务的意识，再加上下岗失业人员、老人家庭、承租家庭等低收入阶层所占比重相对较高，收入水平整体较低，改造出资意愿不强或出资能力弱，习惯于单位包办一切服务，物业公司的存在反而限制其自主性。加之老旧小区维护成本高、居民配合意愿低，大物业公司因利润低不愿进驻，小物业公司考虑管理难度不敢进驻，难以实现对老旧小区的长效管理[10]。

3.3.4 治理困境：多元主体参与受限

政府是公共事务的管理者，也是公共服务的提供者，对老旧小区改造工程负直接责任。首先，于中小城市而言，需要住建局、街道办事处、社区各个部门的协调配合才能顺利完成，但在W小区的实际改造中存在各部门职责定位不清的情况。例如，管线下地工程需要各部门协调，得到管线单位的积极配合才能顺利完成改造，但老旧小区管线权属复杂，增加了各部门的协调难度。其次，中小城市的社区居委会成熟度较低，W小区所属社区居委会承接老旧小区改造的各项工作，大量的工作任务与沟通需要令社区自治力不从心。例如小区车库的规划需要专业设计人员测绘，社区的非专业工作人员往往感到力不从心。最后，W小区的改造中居民参与受限，仅提供前期改造的意见，在对满意小区改造的建设方面未得到充分的表达，参与程度低，多元主体难以充分发挥自身的主观能动性。

4 社区共同体视域下中小城市老旧小区改造的对策

在W小区的改造过程中，需要充分发挥治理的长效作用，改造很重要，改造后的维护更是重中之重。对于共同体意识淡薄、治理主体间利益分歧、治理体系缺乏长效机制、多元主体参与受限的问题，必须以“社区共同体”理念为指导，以社区身份共同体、社区利益共同体、社区文化共同体、社区治理共同体四个要素搭建起四位一体的创新改造路径，从而实现多元主体协同共治，在真正意义上实现老旧小区“换新衣”。

4.1 营造社区身份共同体

人是社会生活的主体，从本质上看只有明确自己的身份，建立共同的意识，形成稳定的社区结构，才能营造良好的社区共同体。第一，塑造关系共同体。中小城市的老旧小区属于熟人社会，街坊邻里较为熟悉，社区居委会应充分发扬这一特点成立小区业委会，将邻居间的谈话桌转移到小区业委会上，无形中增强了居民间的联系，让居民在更大范围的沟通交流中建立稳定的关系共同体。第二，强化意识共同体。在共同体视域下，社区居民要树立正确的公民意识，增强参与社区自治的热情。正视自己社区公民身份，明确自身的权利和义务，享受社区服务带来便利的同时承担起作为居民自身的责任，针对自主筹资改造的类似问题，社区居民应明确共同体身份，强化共同体意识，承担“社区人”的义务自觉主动合力出资，助力小区改造工程的实现。

4.2 建构社区利益共同体

利益共同体意味着社区主体间的合作共享和信息交流。社区居委会应担负起公共服务和社会治理的重任，协调各方利益，并且营造社区利益共同体意识，形成自我服务的基层自治共同体。第一，在基层政府的领导下，建立由社区委员会、业委会、社区组织和以居民为参与主体的社区会议制度，形成社区居民意见反馈的利益表达机制。第二，在实际改造中，应定期公布小区改造计划、改造目的和改造进度，加强宣传和动员，鼓励居民参与改造，充分听取民意，充分发挥协调沟通机制、民主决策制度、宣传公开制度、监督评估机制的作用。在景观规划的类似问题上，可针对老年人对植被覆盖率的需求，因地制宜调整绿化方案，在统一规划的基础上适时调整植被的位置，对于可协调的区域保留植被生长空间。在此基础上优化植被种类、布局，听取群众意见，满足居民需求的基础上实现小区景观的整体优化。在共同体视角下，各利益主体都应以实现公共利益为共同终极目标，维护和实现公共利益是基本理念基础。

4.3 完善社区文化共同体

社区共同体的内部连接仅依靠身份特性和利益诱导是不够的，更重要的是超物质利益关系的精神维系。第一，加强党建引领，营造社区公共价值观。塑造社会治理共同体，依靠党组织发挥自身文化引领的号召力，通过教育和宣传的方式引导社区共治价值观的形成。由街道党工委引领、社区党委牵头，成立小区临时改造党支部、建立小区改造义务宣传队、成立小区改造临时自管会，做好改造的宣传动员和筹款工作。第二，引进外部力量，落实社区公共价值观。社区居民共同价值观的实践需要借助外部组织的力量。中小城市各小区自筹能力不同，自筹能力较高的小区可充分发挥党支部的作用，义务上门点对点宣传专业服务的优势，改变居民的态度。自筹能力不足的小区可通过社区居委会协调，外派附近小区的物业服务人员到其小区提供服务，降低物业公司引进成本，鼓励小区居民自筹付费服务也具可操作性。

4.4 推进社区治理共同体

如何充分整合社会资源，组建社会力量，为中小城市老旧小区改造补足公共服务供给缺口，时刻考验着基层政府的治理能力。第一，加强政府部门间的协同合作。中小城市老旧小区改造需要政府相关部门明确各自的职责、相互配合，协同各部门共同参与[11]。第二，充分引导社区发挥自治功能。提升社区工作者的服务水平，增强工作人员的服务意识，塑造一支专业过硬、服务高质的社区工作队伍。第三，拓展居民参与渠道。畅通老旧小区民意表达渠道是实现居民自治的关键，是居民参与公共生活实现治理共同体的重要保障。随着互联网的普及，可以借助信息网络等新兴手段增加小区居民参与沟通的渠道。例如，通过微信、微博、公众号等社区新媒体宣传小区改造情况，特设相应模块让居民建言献策；居民委员会组织动员群众参与沟通交流，实地走访调查听取居民的意见与建议，在此基础上调整改造方案，积极回应居民提出的意见和建议。

5 结语

城市老旧小区改造是重要的民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有重要意义。在社区共同体视域下，多主体的协调共治成为社会治理的关键，是实现公共利益最大化的最优解。在中小城市老旧小区改造项目中，多元主体间都有不同程度的矛盾，需要在实践中不断磨合，充分发挥各主体的主观能动性。政府发挥宏观调控的作用，明确老旧小区改造方案，根据不同地域进行具体分析；社区居委会发挥调节的作用，最大限度地实现公共利益；居民积极参与改造，主动建言献策，通过多元主体共同努力，实现共建共治共享的社会治理格局。目前，中小城市老旧小区改造进展顺利，在社区共同体的缔造中，多元主体的协同呈现出崭新的社会治理局面，进一步提升人民群众的生活质量。