国际科技合作政策与战略布局研究

2023-10-07曾德超

中阿科技论坛(中英文) 2023年8期

关键词：科技

涂彦曾德超

（湖南省科学技术信息研究所,湖南长沙 410001）

我国始终把国际科技合作作为推动科技改革发展的重要内容，作为集聚全球创新资源、提升科技创新能力的重要支撑。党的二十大报告指出，扩大国际科技交流合作，加强国际化科研环境建设，形成具有全球竞争力的开放创新生态[1]。这体现了我国积极融入全球创新网络、深度参与全球科技治理的决心，也为构建更大范围、更宽领域、更深层次、更高水平的科技创新开放合作新格局指明了方向。

1 我国国际科技合作政策发展历程

1.1 新中国成立至改革开放前（1949—1977年）

1949年，新中国成立。历经14年抗日战争和3年解放战争后，中国百废待兴，科技基础极为薄弱。1949年，我国科技工作者的数量约为26.12万。其中，科技类教学人员4.31万、科学研究人员0.12万、工程技术人员11.46万、农业技术人员0.99万、卫生技术人员9.25万[2]。当时，世界主要分为以美国为首的资本主义阵营和以苏联为首的社会主义阵营。以美国为首的资本主义阵营对新中国全面封锁，出于国际形势、国家安全、革命历史、意识形态等多重因素，我国实行“一边倒”的外交政策，即重点发展与以苏联为首的社会主义阵营的关系。相应地，国际科技合作政策也呈现“一边倒”的特点。1950年2月14日，中苏两国政府签订《中苏友好同盟互助条约》，科技合作是条约的重要内容之一。1954年10月12日，中苏两国政府签订《中华人民共和国政府和苏维埃社会主义共和国联盟政府科学技术合作协定》，双边合作开始走上了有计划、有组织的轨道。1958年1月18日，双方又签订协定，规定双方主要围绕我国《1956—1967年科学技术发展远景规划》（简称《十二年科学规划》）提出的16个方面、122个重大科研项目共同开展科研工作。中苏关系交恶后的很长一段时间，我国国际科技合作陷入停滞。

1.2 改革开放初期至20世纪末（1978—2000年）

1978年，党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕。随着工作重点从阶级斗争转移到经济建设，我国国际科技合作迎来了广阔的机遇，国际科技合作政策也发生了深刻的变化，西方资本主义发达国家成为我国国际科技合作的主要对象。1978年以来，我国先后与法国、联邦德国、英国、意大利、美国签订政府间科技合作协定，并多次邀请美籍华人科学家访华、对外派遣高级别科技访问团。其中，1984年签订的《中美科技合作协定》影响尤为深远。美国是世界最大的经济体，也是世界首屈一指的科技强国，与中国有着广阔的科技合作空间。《中美科技合作协定》遵循《中美建交联合公报》的精神，将科技合作作为加强两国友好关系的重要举措。在《中美科技合作协定》框架下，中美两国先后签订了近50个子协定，涵盖能源、交通、水利、环境、农业、测绘、计量标准、材料、民用核技术等多个领域[3]。与发达国家签订的系列科技合作协定，推动了我国科技事业的快速发展。

1.3 21世纪初至党的十八大召开前（2001—2011年）

2001年，在长达15年的艰苦谈判后，中国正式加入世界贸易组织（WTO）。加入WTO既为我国经济发展带来了广阔的机遇，也对我国科技事业，特别是对国家科技合作提出了更高的要求。同年，科技部公布《“十五”期间国际科技合作发展纲要》（以下简称《“十五”纲要》）。作为我国首个国家级的国际科技合作规划，《“十五”纲要》对我国国际科技合作工作进行了部署，对全面、有效地开展国际科技合作工作具有重要的指导意义[4]。同时，《“十五”纲要》也正式提出实施“走出去”开放战略，推动科技兴贸。2006年，科技部公布的《“十一五”国际科技合作实施纲要》（以下简称《“十一五”纲要》）提出要以提高自主创新能力为中心，服务于现代化建设和国家外交工作两个大局，努力在拓展合作领域、创新合作方式和提高合作成效三个方面取得新的突破；要把人才引进工作放在第一位；要把增强我国在国际科技组织中的“话语权”作为一项重点任务，扩大在科技领域的国际影响力。

1.4 党的十八大召开以来（2012年至今）

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。新发展理念的提出以及创新驱动发展战略的实施，凸显了创新在经济社会发展中的重要性。2013年，科技部印发的《“十三五”国际科技创新合作专项规划》提出“加大对外开放，构建面向全球的科技创新合作体系”，为新时期国际科技合作的深入开展指明了方向。2013年9月和10月，习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路重大倡议，即“一带一路”倡议。截至 2023年6月，中国已经同152个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件。在“一带一路”倡议的推动下，我国与沿线国家的多边科技合作取得了长足进展，有效克服了技术封锁问题。并且，随着我国综合国力的不断提升，我国在国际科技合作组织中的话语权不断增强。

2 我国国际科技合作政策演化

2.1 合作对象的演化

新中国成立初期，我国国际科技合作的对象以社会主义阵营国家为主，特别是苏联。改革开放以来，越来越多的国家成为我国国际科技合作的对象。除了国与国的科技合作外，我国也高度重视与国际组织的合作。早在1998年，我国便与欧盟前身——欧洲共同体签订了《中华人民共和国政府和欧洲共同体科技合作协定》，提高了中国与欧洲共同体的科技合作水平。2018年，《中国-东盟科技创新合作联合声明》标志着中国与东盟的科技合作进入新阶段。加强与发展中国家的科技合作也是我国国际科技合作的重要趋势。作为世界第二大经济体与世界最大的发展中国家，我国致力于推动发展中国家的整体发展。党的十八大以来，我国加快了与发展中国家的科技合作进程，积极落实全球发展倡议，在减贫、粮食安全、生态环境保护等多个领域与发展中国家展开合作。

2.2 合作内容的演化

新中国成立初期，我国工业基础较差，确立了优先发展重工业的战略方针。在苏联的援助下，我国引进了大量重工业项目，并于第一个五年计划后，建立了社会主义工业化的初步基础。在此时期，国际合作的内容以重工业和军事科技为主。改革开放以后，我国与世界各国的经济交流日益频繁，在全球价值供应链中发挥着越来越重要的作用。与此同时，我国国际科技合作的内容也日趋丰富。在服务经济建设、科技发展的总体思路下，我国与世界各国（特别是科技强国）在装备制造、交通运输、航天航空、生态保护、民用核电等多个领域展开科技合作，取得了显著成效。进入21世纪以来，特别是党的十八大以来，我国国际科技合作内容向着高质量的方向发展，在尖端科技领域的合作成果斐然。以量子领域的合作为例，2020年，中国科学院微观磁共振重点实验室与美国国家标准技术研究所合作，首次制备了单原子与单分子之间的量子纠缠态，并确定产生的量子纠缠超过临界阈值。这项成果对于未来考虑使用分子进行量子信息处理有重要推动作用。

2.3 合作目标的演化

在不同的历史阶段，我国国际科技合作政策的目标有着不同的侧重点。新中国成立初期，我国对国际科技合作的定位是服务工业发展，增强国防安全。改革开放初期，我国科技实力与发达国家有着较大的差距。在“以我为主、为我所用”理念的指引下，我国将吸引外国先进科技作为国际科技合作的重点，以项目为中心，积极推动国际科技交流，从科技发达国家引入了大量新科技，缩小了我国与发达国家的科技差距。21世纪以来，我国国际科技合作向着整体化、系统化的方向发展。党的十八大以来，我国国际科技合作进入新阶段，合作目标更为丰富。2021年印发的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调“实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略，更加主动融入全球创新网络”，“加大国家科技计划对外开放力度，启动一批重大科技合作项目”，对国际科技合作提出了更高的要求[5]。

3 当前国际科技合作面临的挑战

3.1 数字化带来的知识产权保护挑战

侵犯知识产权是国际科技合作中较为常见的问题，主要类型包括侵犯专利权、侵犯著作权、侵犯商业秘密权以及侵犯计算机软件著作权。侵犯知识产权的主体，多为合作方内部成员，如他国合作对象未经我方允许，擅自将超越许可范围内的知识产权，泄露给第三方，给我方造成损失。近年来，第三方侵权现象也时有发生。所谓第三方侵权，是指合作双方以外的第三方未经允许，盗用一方所有或双方共有的知识产权。经济原因及制度原因是国际合作中侵犯知识产权的主要原因。随着信息技术的不断发展，由“0”和“1”构成的数据，成为信息的重要载体，人类社会步入数字时代。数字化对国际科技合作中知识产权保护带来了更大的挑战。首先，在线侵权成为主要形式。线上合作是当前国际科技合作的趋势，网络的开放性、共享性，使得信息传播更为便捷，也加剧了侵犯知识产权的风险。并且，与传统侵权方式相比，在线侵权具有操作简单、形式隐蔽、成本低的特点，查处难度较大[6]。其次，跨境合作难以开展。国际科技合作的利益相关方较多，特别是进入21世纪以来，企业成为国际科技合作的重要力量，进一步加剧了国际科技合作的复杂性。不同国家的知识产权制度有很大的差别，对知识产权保护的力度也不同，导致跨境合作难以开展。

3.2 国际科技合作治理机制带来的挑战

完善的国际科技合作治理机制是推动国际科技合作深入开展的保障性条件。当前，国际科技合作治理机制中面临诸多问题，给我国国际科技合作带来了严峻的挑战。首先，现行的国际科技合作框架由西方发达国家制定，以美国为代表的西方发达国家，在国际科技治理中有较大的话语权，而以中国为代表的发展中国家虽然广泛参与国际科技合作，但却面临国际科技合作治理话语权相对缺失的问题。其次，治理环境日益复杂。随着中国的崛起，国际科技合作治理呈现泛政治化的倾向，科技合作问题逐渐和政治、经济等问题交杂。美国提出要通过提供符合其国家价值观的人工智能治理指南和推动制定适当的人工智能技术标准，来减少人工智能技术安全开发、测试、推广和利用的障碍，使国际科技合作带有浓厚的意识形态色彩。英国在新版“研究与开发路线图”（2020年7月发布，相当于英国的科技发展“七年规划”）中提出“可信任研究”标准，将民主、人权等因素加入对国际科技交流合作的指导与审查。凡此种种，均提高了国际科技合作的门槛[7]。最后，治理规则竞争加剧。治理规则是国际科技合作治理的依据，各国均在争夺治理规则的制定权。大数据时代，数据成为重要的科技资源，各国围绕数据治理激烈交锋，如欧盟出台了《通用数据保护条例》，美国也对中国部分科技企业采取禁入措施。

4 新时代我国国际科技合作的战略布局

4.1 以开放合作为重点，加强顶层设计

从新中国成立以来我国国际科技合作政策的演变历程来看，开放合作是一条主线。新时代下，国际科技合作既有广阔的机遇，也面临多重挑战。对此，要以开放合作为重点，加强顶层设计。首先，拓展国际科技合作主体。在很长一段时间内，我国国际科技合作均以政府间合作为中心。改革开放以来，越来越多的企业参与国际竞争与合作，成为国际科技合作的重要力量。当前，应充分发挥高等院校、研究机构以及民间组织等在国家科技合作中的协同作用，全面提升国际科技合作水平。其次，探索建立中国研发区。建立研发区是科技强国开展国际科技合作的常见做法。例如，美国依托其遍布全球的研发基金，构建了范围极广的美国研发区，有力保证了美国在科技领域的领先位置。欧盟也积极拓展欧盟研发区，拓展科技合作的地缘空间。在长期的国际科技合作中，我国已与亚洲多个国家建立了密切的合作关系。可依托当前国际科技合作的基础，探索建立中国研发区，并依托“一带一路”倡议，不断扩大中国研发区的覆盖范围。最后，实施国际科技合作能力提升专项计划。针对我国国际科技合作中存在的合作能力不强的问题，从科技教育、科研创新、环境建设、成果转化等方面，实施好国际科技合作能力提升专项计划。

4.2 积极开展科技外交，构建多层次、全方位合作战略

国际科技合作与外交有着密切的关系，我国国际科技合作政策的每一次变革，均和外交战略的变革有着密切关系[8]。我国应做好科技外交，着力构建多层次、全方位合作战略。首先，瞄准创新大国和关键小国。创新大国指在科技创新中具有雄厚技术基础，多个领域的科技水平位于领先位置的国家，如美国、法国、德国、日本等。关键小国是指特定领域科技水平位居世界前列的国家，如新加坡等。要深刻认识到创新大国、关键小国在我国国际科技合作以及科技创新中的作用，将其作为科技外交的重点对象，以对话协商、合作共赢的方式，提高多边国家科技合作水平。其次，发挥好国际组织的作用。当前，中国在国际社会中发挥着日益重要的作用，各种类型的国际组织也成为中国开展科技外交的重要载体，如上海合作组织（以下简称“上合组织”）。成立于2001年的上合组织，截至2023年7月，共有9个成员国、3个观察员国以及9个对话伙伴，是国际社会中不可忽略的一股力量。根据《上合组织成员国政府间科学技术合作协定》可知，国际科技合作是上合组织加强友好关系、实现共同发展的重要领域。要强化上合组织等国际组织在科技外交中的作用，进一步提高我国科技外交水平，助力国际科技合作深入开展。

4.3 深入介入国际科技治理，提升国际科技合作话语权

我国虽为科技大国，也是国际科技合作的重要参与者，但却存在着国际科技合作治理参与度不高，国际科技合作话语权较小的问题。改变当前局面，须从以下三个方面入手：

第一，做好新兴领域科技标准的制定工作。当前，世界正处于新一轮的产业革命中，以大数据技术、人工智能技术、超算技术、区块链技术为代表的新兴技术，在产业发展中发挥着日益重要的作用。我国要做好新兴领域科技标准的制定工作，为制定世界新兴领域科技标准提供中国方案。

第二，参与国际科技标准的改革与制定。随着时代的发展，不少科技标准已经难以顺应当前国际科技合作的需求，甚至成为制约国际科技合作的障碍。要切实加强我国在各类国际科技组织中的作用，积极参与全球科技标准的改革与制定，确保我国在新一轮科技事业的发展中占据主动权[9]。

第三，讲好中国国际科技合作故事。新中国成立以来，我国便高度重视国际科技合作，在利用国际科技合作提升我国科技水平的同时，也促进了世界科技的发展。要用国际社会听得懂的语言，展现中国在国际科技合作中的巨大贡献，为中国国际科技合作话语权的提升做好舆论引导。

4.4 立足国际发展难题，共同应对全球性挑战

以科技造福人类，是国际科技合作的价值归宿。国际发展中面临诸多难题，立足国际发展难题，共同应对全球性挑战，是我国国际科技合作战略布局的重要内容。比如，加强粮食安全领域的科技合作。根据联合国粮农组织等发布的《2022年世界粮食安全和营养状况》，2021年，全球受饥饿人数已达8.28亿人。我国在保障自身粮食安全的同时，高度重视粮食安全领域的国际科技合作，为世界粮食安全贡献中国智慧。例如，由中国农业科学院主导的“为亚洲和非洲资源贫瘠地区培育绿色超级稻”国际农业科技扶贫项目自2008年启动以来，已在18个非洲和亚洲国家试种、审定和推广，审定高产、优质、多抗的品种78个，累计推广面积达612万公顷。要进一步加强粮食安全领域国际科技合作，重点做好试种作物、农业技术、农业管理等方面的合作。又如，加强新能源领域的合作。生态环境问题是国际面临的共同课题，党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态文明建设，呼吁“共同构建地球生命共同体，共同建设清洁美丽的世界”[10]。以煤炭、石油为代表的传统化石能源的超量排放，是导致生态环境危机的重要原因，而新能源的发展则为生态文明建设带来了新的契机。因此，要加强新能源领域国际科技合作，如光伏发电、风力发电等，共同应对全球生态危机。