中国粮食政策解析：机制、问题及对策

陈缵绪

摘要：作为人口大国，中国长期保持粮食供需基本平衡可谓是一个举世瞩目的成就。除农业科学技术进步的因素以外，中国粮食政策的正确制定和实施也极为关键。文章讨论了中国重要粮食政策的影响机制、存在问题以及对策建议。从粮食最低收购价政策、全面取消农业税和粮食直接补贴政策3个典型案例出发，通过经济学理论模型分析技术阐释这些政策，以期为政策的进一步开展提供相应的理论依据和技术指导。文章认为，三大粮食政策具有很强的目标性和互补性，三者结合打出的“组合拳”将更加有利于筑牢中国粮食安全的“壓舱石”。

关键词：粮食政策；粮食安全；丰收悖论；全面取消农业税；粮食直补；囚徒困境

中图分类号：F326.11 文献标志码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230402

Analysis of Chinas food policy： mechanism， problems and countermeasures

Chen Zuanxu

（ UTS Business School， Sydney， Australia NSW2007 ）

Abstract： As the most populous developing country in the world， Chinas long-term maintenance of the basic balance between food supply and demand is a remarkable achievement. In addition to the progress of agricultural science and technology， the correct formulation and implementation of Chinas food policy is also crucial. This paper discussed the influence mechanism， existing problems， and countermeasures of Chinas important food policy. Starting from the three typical cases of crops minimum purchase prices， complete abolition of the agricultural tax， and direct grain subsidy， these policies were explained through economic theory analysis techniques， to provide corresponding theoretical basis and technical guidance for the further development of the policies. This paper believed that the three major food policies were highly targeted and complementary and the combination of the three would be more conducive to building the "ballast stone" of Chinas food security.

Key words： food policy， food security， harvest paradox， complete abolition of the agricultural tax， direct grain subsidy， prisoners dilemma

根据中国政府2019年10月发布的《中国的粮食安全》白皮书，中国粮食供应稳定，可以基本保证自给自足。事实上，中国政府在确保粮食产量、播种面积以及激发农民生产积极性等方面提供了许多行之有效的解决方案，包括粮食最低收购价格、全面取消农业税、粮食直补等。当前对中国粮食政策的学术研究多集中在发展历程描述[1]和政策效果评估[2-3]方面，研究方法采用定量分析的文献占比较大，但少有从经济学理论模型出发的成果。基于此，文章运用经济学理论分析模型如供求关系、囚徒困境等对中国粮食政策进行了探讨，深入阐述了这些政策的影响机制、存在问题以及对策建议，以期提供一个更加理性的政策认知视角和进一步优化实施的建议。

1 粮食最低收购价政策

中国粮食总产量、库存量逐年增加，粮价下行压力增大。农民种粮收益得不到保证致使播种面积严重滑坡，粮食安全问题日益突出。为了防止粮价过低伤害农民利益，造成“丰收悖论”现象，中国政府在2004年出台了粮食最低收购价政策，并分别在同年和2006年对稻谷和小麦执行最低收购价。该政策旨在鼓励提高粮食产量和粮农收入。

丰收悖论是农业经济学中非常著名的论点，解决了“丰产不丰收”的历史问题。图1的供求模型展示了该悖论的经济学原理。一方面，粮食产量的增加使供给曲线从S1向右移动到S2，粮食价格随之从P1下降到P2，即供过于求，价格下跌。另一方面，由于粮食需求的价格弹性较低，消费者对其价格的变化并不敏感，在图1模型中表现为需求曲线D的斜率较大，图像倾斜程度较高。换句话说，不论粮食价格上升还是下降，需求的变化总是保持在一个适度范围内。由于粮食需求的增长小于价格的下降，所以农民的总体收益（P×Q）下降。如图1所示，OP2E2Q2的面积小于OP1E1Q1，即虽然粮食产量得到提高但农民现在的总收入相比过去更少了。

进一步，图2讨论了中国粮食最低收购价政策对农民收入产生的影响。这一政策的实质是政府参与调控粮食市场价格。如图2所示，在没有政府干预的情况下，供给曲线S与需求曲线D相交于均衡点E，粮食价格为P1，交易数量为Q1。此时，农民种粮的总收入为OP1EQ1。当粮食的均衡价格低于政府设定的最低收购价时，粮食最低收购价政策有效，谷物价格会从P1上升到P2。价格曲线P2与需求曲线D相交于A点，对应的数量是Q2。此时农民收入为OP2AQ2。然而，萨缪尔森指出价格控制在市场上是不受欢迎的，因为价格政策的目的是帮助市场的一方盈利，但效率的損失最终会抵消这一收益。粮食最低收购价政策在稳定粮食供应、增加农民收入方面起到了一定的作用，但也存在效率低下的问题。此外，设置价格下限会产生无谓损失，整体社会福利也会下降，尤其是生产者剩余将减少。具体来说，在执行粮食最低收购价格政策时，农民不仅不能获得更好的经济效益，而且现金收入会减少，他们的另一部分收益会通过粮食储备的形式计入。此时的农民将面临收益减少和大量粮食无法处理的双重困境[4]。

中国政府已经意识到这个问题，优化方案是组织粮食企业以最低收购价再次回购农民生产的粮食，解决他们的库存，这也是价格支持的形式之一。从理论上讲，中国政府扩大粮食收购会导致总需求增加，需求曲线会右移，价格也相应上涨。这样，农民的实际收益将变为OP2BQ1。达到了既鼓励粮食生产，又增加农民收入的效果。作为价格调控手段，粮食最低收购价政策有助于提高农民收入继而缩小城乡差距。事实上，在实践中该政策的实施的确推动了中国粮食整体市场价格的明显上升。2000—2020年中国粮食价格和种植收益变化见表1[5]。

粮食最低收购价政策的实行对保障中国粮食安全，保护农民利益发挥了重要作用，但还存在一些需要优化的不足。首先，由于执行政策的收购主体是国有企业和机构，他们需要在较短时期内以高于市场的价格从种粮户手里大量购买粮食，一定程度上会造成财政压力和储备困难。第二，政策实施的地域范围、时间期限和收购种类数量都有一定限制，可能会引起国内外粮食价格倒挂[6]、粮农增收不明显等问题。由此，粮食最低收购价政策的改革方向应该是更加市场化的尝试。如扩大收购主体名单，引入更多社会资本参与粮食收购，精准把握国内外粮食价格趋势，制定基于市场价的收购价全年浮动机制，市场差价补贴落地到社会企业等。

2 全面取消农业税

改革开放前，由于中国工商业和城市经济的落后，必须通过压低粮食价格和对农业征税来保障工业投入、城市居民生活以及国家储蓄积累。据统计[7]，1955—1985年，通过农产品和工业产品的价格剪刀差，共计有6 000亿 ～ 8 000亿元资金从农业部门流入工业部门，从而保证了优先发展重工业的国家战略，但也导致了那一时期的农民负担较重。1978年以后，中国实现经济跨越式发展，第一产业增加值占国内生产总值比例迅速下降，农业对全国经济运行的支撑作用逐渐降低，工业开始反哺农业。2005年底，十届全国人大常委会第十九次会议通过关于废止《农业税条例》的决议，延续了2 000多年的“皇粮国税”终于退出了历史舞台。从本质上讲，这是政府运用财政政策对农民收入进行重新分配调节。具体的，全面取消农业税的影响路径和机制如下。

首先，最直接的影响是减轻了农民负担，增加其可支配收入。与农村税费改革前相比，全面取消农业税帮助全国农民共减轻负担约1 250亿元，人均减负140元左右[8]。不仅如此，由于政策的持续性较强，农民增收明显，缓解了农民收入预算约束继而帮助农民可以通过购买良种、引进先进技术和农业设备以及进行专业化分工等形式提高农业生产率、技术接纳率以及粮食产量[3]。第二，降低土地租赁成本，促进农业规模化发展。农业税取消后，个体农户每年的固定支出包括农业税费、种植成本相应减少，不仅在经济上也在心理上得到压力缓解，他们有更大的职业选择权利。在这种情况下，更多的个体农户愿意低价甚至免费将土地流转给他人经营，土地连片后的规模化发展更加有利于抵抗风险、增加收益和提高粮食产量。第三，全面取消农业税实质是国家介入国民财富的二次分配，有利于缩小城乡收入差距。然而，也有学者[9]认为该举措并不能导致缩小城乡差距，他们的论据是农民和城镇居民的收入增长速度不是同比例的。此外，全面取消农业税在社会学和政治学领域也产生了重大影响，如基层治理、干群关系等，但不是本文重点，故略之。图3展示了全面取消农业税的影响机制和结果。

全面取消农业税不仅有利于更好地维护个体农户的根本利益，也有助于基层政府的职能转变[10]，但该政策也存在负面效应。首先是地方财政压力加大。据毛捷等[11]统计，税费改革前，农业税收入占地方税收收入的比重平均约为17.82%，占地方一般公共预算收入的比重平均约为12.56%，此外，考虑到有关转移支付补贴，全面取消农业税导致地方政府损失约12.16%的税收收入或11.16%的财政收入，对地方财政造成了较大的负面冲击。由此，长期依赖农业税筹措公共资金来进行农业基础设施建设、社会福利保障、发展乡镇企业、农业新产品新技术推广的基层政府和组织资金捉襟见肘，限制了农村基层政权功能的发挥。第二，农业税取消的同时，农业物资特别是化肥价格猛涨，吞噬了国家政策给农民带来的实惠，挫伤了种粮积极性[12]。第三，农业税的取消恶化了城市空气质量。由于全面取消农业税，地方政府财政紧缩，从而积极转向工业部门寻求补充，“以污染换税收”的现象普遍发生[13-14]。同理，“以地谋发展”的出让国有土地使用权的筹资模式补充了取消的农业税收收入，导致了城市房价居高不下[11]。针对这些问题，提出如下建议。第一，加大对农业发达地区的政府转移支付，缓解当地财政压力，防止地方政府为扩充财源而破坏生态环境的行为。第二，加大力度遏制农资价格上涨，维护农村税费改革成果，保障农民利益。第三，加快产业结构调整，大力发展技术密集型产业，限制“污染大户”。

3 粮食直补政策

目前主要的4种农业补贴是粮食直补、农资综合补贴、良种补贴以及农业机械购置补贴，这些资金都是由财政直接发放到农民账户而非向政府或其他机构[2]。根据财政部、农业部《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》精神，从2016年开始各地进行农业“三项补贴”改革，将原农业“三项补贴”即粮食直补、农资综合补贴、良种补贴合并为农业支持保护补贴[15]。从本质上讲，这4种补贴的性质是一样的，都是通过直接资金支持粮食生产。本部分以粮食直补为例进行讨论。粮食直补是中国政府在2009年出台的一项调动农民种粮积极性、提高粮食产量的政策[16]。该政策是向种粮户提供直接现金补贴，其依据为农民种植粮食的面积。换句话说，如果农民扩大播种面积、增加粮食产量，他们就可以得到更多的财政支持。但由于实地查验播种面积的成本较高，一般通过自行申报确定种植规模，因此政府和农民之间产生了博弈。本文采用囚徒困境模型进行分析。囚徒困境是博弈论中非零和博弈的典型代表，特征是个人最佳选择和团体最佳选择的冲突。换句话说，个人做出理性选择通常导致集体的非理性。该模型基于Melvin Dresher和Merrill Flood在20世纪50年代的实验推出并被应用于众多领域[17]。

首先，博弈中的玩家是政府和农民。政府的行为是补贴（S）或不补贴（NS），农民的策略是增产（IP）或不增产（NIP）。提高产量对政府来说是一个期望的结果。而对于农民来讲，获得补贴才是他们想达成的目的。在双方目的分别达成的前提下，政府倾向于不发放补贴以节省财政支出，农民倾向于不增加产量以节省种植成本。进一步，用数字将政府和农民的利益赋值进行排序：-5表示利益损失，0表示没有利益，5表示好结果，10表示最好的结果。因此，每个参与者的策略受益如下：对于农民来说，① 增产并获得补贴，收益为5；② 增加产量但没有得到补贴，收益是-5；③ 产量没有增加，但得到补贴，收益为10；④ 既不增产也没有获得补贴，收益为0。对于政府来说，① 发放补贴，农民增产，收益为5；② 发放补贴但农民没有增加粮食产量，收益为-5；③ 没有发放补贴，但农民增加了粮食产量，收益是10；④ 没有对农民进行补贴，农民也没有增加产量，收益为0。综上，收益矩阵如表2所示。

文章采用严格劣势策略迭代消除法（iterated elimination of strictly dominated strategies）求解该博弈的均衡结果。对于政府，策略S被策略NS主导，消除S；对于农民，策略IP被策略NIP主导，消除IP。因此，該博弈的均衡解为（NIP，NS），即农民会选择不增加粮食产量，政府也不会发放补贴。即使策略组合（IP，S）可以让农民和政府都获得更好的回报，但博弈的均衡结果注定不会对双方玩家都是最好的。然而，上述均衡结果是基于所有博弈参与者都是理性经济人的假设，所以这样的结论过于理论化。在实践中，政府会通过宣传和行政命令等方式来改善政府和农民利益的兼容性，最终达到对双方都有利的结果，即策略组合（IP，S）。

以美国为首的西方国家认为中国的粮食直补政策会产生市场扭曲，违反了中国对世界贸易组织（WTO）的承诺[18]。黄季焜等[2]通过实证分析认为粮食直补政策实质上是一个收入转移项目，并没有违反世贸组织规则。粮食直补政策在一定程度上激发了农民的种粮积极性，但也存在一些问题。首先是补贴力度不足，农民获得感不够，种粮积极性不能得到充分激发。第二，补贴标准没有体现差异化，限制了种粮集约化、规模化经营。第三，农村土地私下流转租赁现象较多，粮食直补无法惠及真实种粮户而发放给实际放弃种粮的土地“所有者”。补贴与是否种粮脱钩，无法起到鼓励粮食增产的作用。由此，建议运用卫星或无人机拍照结合大数据技术进行真实播种测算，提高补贴标准，对规模以上种粮户的补贴方面需体现差异化，建立台账确保补贴发放给实际种粮的农民。

4 讨 论

仓廪实而天下安。粮食安全不仅是保障国家安全的重要基础，也是实施乡村振兴战略的有力支撑。文章深入考察了粮食最低收购价政策、全面取消农业税与粮食直补政策3个经典案例的影响机制、存在不足以及对策建议。通过分析发现，这些政策都在一定程度上保证了粮食增产以及提高农民收入，但都分别存在一些缺陷。本文认为，中国的粮食政策存在明显的互补性且政策效力叠加形成强大合力，如粮食直接补贴和最低收购价政策的结合推动市场真正成为粮食收购的调控手段，既保证了粮食供应，又提高了市场运作的效率，为建成“更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系”[19]提供政策保障。

参 考 文 献

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