乡镇政府政策执行压力：表现、根源与化解路径研究

2023-10-04刘伟

乡村论丛 2023年4期

刘伟

摘要：乡镇政府政策执行压力是基层治理关注的重点。乡镇政府在政策执行过程中面临的压力表现为政策执行承担责任层层转嫁、政策任务下达数量层层加码、政策任务完成时间层层提前。政策执行压力来自政策自身蕴含的政治压力、科层体制产生的上级压力、同级政府引起的竞争压力、政策执行引发的社会压力。乡镇政府在高压环境中执行政策，不可避免出现以经济收买手段来推进政策执行、以恶性竞争进行政策执行比赛、以政策效果异化作为政策执行结果、以形式主义应对政策执行反馈等问题。本文提出通过加强乡镇干部为人民服务的理念、重视对乡镇干部的关怀、改善政策执行结构主体关系、优化压力体制等对策来化解乡镇政策执行压力，从而提升乡镇政策执行效能，完善基层治理体系。

关键词：乡镇政府政策执行压力压力型体制

* 基金支持：2021年度国家社会科学基金重大委托项目“全过程民主与基层社会治理研究”（项目编号：21@ZH032）。

一、问题提出

乡镇政府是基层人民政府，是国家与群众直接联系的桥梁纽带，是上级政府的政策决定作用于群众的直接执行者。但在压力型体制作用下，作为基层行政管理层级的乡镇政府只能在层层压力之下进行政策执行，在层层加压下易导致背离政策制定初衷，执行效果遭遇异化，这严重侵害了人民群众的根本利益并侵蚀着党的执政根基。党的十八大以来，党中央高度重视解决乡镇政府面临的政策执行压力，2021年4月发布的《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，各部门未经党委和政府同意不得将自身权责事项交派乡镇，同时严格控制考核总量和频次，切实减轻基层负担。中央的重视及有关政策意见的出台为学界研究乡镇政府政策执行压力来源以及采取何种措施有效化解提供了指导。

学界普遍认为乡镇政府政策执行压力是压力型体制下的产物。通过对相关文献梳理发现，目前对“乡镇政府政策执行压力”的研究主要集中在四方面：一是对压力型体制概念的研究。压力型体制概念最早由荣敬本教授提出，主要指一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。随着时代发展，一些学者认为新时代形成了具有政治性、纪律性、内生性和技术性特征的“政、纪驱动”新压力型体制。另有学者发现，压力型体制在新冠肺炎疫情防控过程中呈现出“零减压阀”机制、政府间目标重合机制、“制度—能动者”相互赋能机制。二是对压力型体制的作用及产生问题进行研究。傅广宛认为压力型体制有其积极作用，地方政府在压力型体制“邀功”和“避责”逻辑之下会主动优化“放管服”改革。詹国辉则认为压力型体制拥有的政治压力、晋升压力、社会压力是乡镇政府产生形式主义的根本原因。赵聚军提出壓力型体制会让基层官员采取各种手段以消解问责制的有效性。赵全军发现压力型体制容易造成地方政府创新目标短期化、创新内容形式化、创新可持续性不足。三是关于乡镇政府如何应对政策执行压力。崔晶提出，基层政府会采取“基于公共服务意愿的努力完成+拼凑应对”“先应对再整改+借力上级督察”等各种积极主动的适应性执行策略来面对政策执行过程中的种种问题。许丹敏提出在属地高压体制之下，乡镇政府在政策执行过程中会利用弹性的责任追究和基层政府所拥有的自主空间将主要资源和精力投入到上级较为重视的任务，大体保持基层的平稳运行。还有学者提出乡镇政府会通过基层分包制进行基层行政动员，将部分政策执行压力转移给村委会和基层事业单位。四是有效化解基层政策执行压力的路径研究。李尧磊提出通过横向优化党政关系、纵向优化府际关系、外部优化政社关系，推动压力型体制向民主合作体制转变。周少来倡导通过下放权力推行“强镇扩权”、增强乡镇政府自主规划发展性、提高乡镇工资待遇，从“权、责、利”三方面提高乡镇政府在压力型体制下的活力。张翔建议在压力型体制中生成容纳机制，在“政策压力—执行能力”失衡的契机下协助压力机制“减压”，保障政策执行体系正常运转。

总体来看，学界对政策执行压力的研究较为丰富，研究内容多侧重于对压力型体制的认识、压力型体制对政策执行发挥的作用及造成的问题、乡镇政府在政策执行过程中如何应对压力以及怎样有效化解乡镇政策执行压力等方面。但现有研究对乡镇政府政策执行面临的具体压力来源关注度有所欠缺，故而，本文对乡镇政府政策执行面对的具体压力来源进行探讨，试探性地提出建议，希望可以对该问题的认识提供一定参考。

二、乡镇政府政策执行压力的具体表现

政策执行是指执行者运用各种政策资源，建立组织机构，组合各种必备要素，实施多种行为，将政策观念、内容、操作化为外界可以看到的实际成果，从而实行既定政策目标的动态过程。上级政府要求作为国家政权组织体系底层的乡镇政府利用自身资源对上级政策进行执行，将上级抽象的观念性政策作用于广大基层百姓，完成上级交办的任务，达到上级制定政策所想要获得的效果，但乡镇政府在政策实际执行中会遇到某些压力。

（一）政策执行承担责任层层转嫁

上级政府为了确保政策决定得到顺利执行，选择压实下级政府的政策执行责任。在压力型体制下，各级政府选择将政策执行责任层层向下传递，乡镇作为政府层级最底层，承受着上级政府层层向下转移的政策执行压力，政策执行责任汇集于乡镇政府，乡镇政府成为政策执行责任实际承担人。在“层层下传压力”之下，行政任务在执行过程中就极有可能变成了“层层压力增加”和“层层责任下卸”的双重传导过程。在政策实际执行过程中，乡镇政府承担的责任在某种程度上也能向下转移，乡镇政府可以利用下级党组织对上级党组织的服从性将部分责任进行有限程度地转嫁于村党支部，但总的来说，乡镇政府在政策执行过程中承担最终责任。任务责任层层转嫁使得乡镇政府在政策执行过程中始终保持高度紧张状态，政策执行承担的责任压力已超过乡镇政府承受极限，政策执行承受巨大压力。

（二）政策任务下达数量层层加码

上级政府出台政策后，会选择对政策任务进行量化，然后进行一定程度分解，将分解的任务分配给下级地方政府。下级政府接到上级分配的任务后，会对任务进行加码并进一步量化分配给下一级政府。乡镇政府所接受的任务数量虽然是经过层层加码而分配所得，但在压力型体制的晋升鼓励机制和考核监督机制的刺激下，乡镇政府会对任务数量再次进行加码，重新设定完成任务数量的上下限。压力型体制下，层层加码成为一种普遍现象，乡镇政府不得不采取一些非常规手段来应对完成远超自身所能承受之合理限度的任务数量。任务下达数量层层加码使上级政府制定的合理政策执行数量受到破坏，政策执行只获得了纸面上政策完成数量的提升，政策执行质量被无形瓦解。正如习近平总书记所说：“不顾客观条件的层层加码，看似积极向上，实则违背规律、急躁冒进，欲速则不达。”

（三）政策任务完成时间层层提前

上级政府会要求作为具体政策执行者的乡镇政府在一个规定时间段内完成对上级决策的落实，但在实际政策执行过程中，乡镇政府任务完成时间被层层提前。上级政府会把任务完成时间作为考核和监督下级工作的重要指标，下级政府为了取得好的考核成绩便会把任务完成时间提前，并借助压力型体制传递至乡镇政府，使乡镇政府在政策执行过程中面临较短的完成时间压力。例如，针对新冠肺炎疫情防控中的疫苗接种任务，某市级政府要求花费数月的时间提高所辖区域疫苗接种率，任务完成时间到区级变为了在一月时间提高疫苗接种率，到乡镇一级则变为了在半个月的时间完成疫苗接种任务。任务完成时间层层提前，导致乡镇政策执行人员加班成为一种常态，常规任务执行被迫让位，乡镇政府正常运行受到干扰。另外，完成时间的迫近会引起部分基层工作人员采取过激过快手段完成，造成政策执行过程出现一系列矛盾，甚至出现政策初心和政策实际效果相背离的问题。

三、乡镇政府政策执行压力来源

乡镇在政策执行过程中面临政策责任转嫁、政策任务加码、政策时间提前等具体压力，政策执行过程中产生的压力是多种因素共同作用的结果。

（一）政策自身蕴含政治压力

中国行政体制天然带有政治化机制，上级政府制定的政策可以通过政治化机制而被赋予政治性意义，具有强烈政治意义的政策在向下传导过程中会形成强大的政治压力。党的十八大以来，习近平总书记在多个场合强调要旗帜鲜明地讲政治，讲政治站在了更高的政治维度。现实的政治环境和行政的政治化机制赋予政策以政治压力，蕴含政治压力的政策在执行过程中具有优势地位，上级政府对该政策执行的考核与监督会格外关注，乡镇政府也会调动各种资源和人员优先执行该政策。政策自身蕴含的政治压力一方面推动着政策快速落实，另一方面也为政策执行带来政治压力。蕴含政治压力的政策会附带强大的政治承担责任，上级政府会将政治压力承载的政治责任向下转移并最终汇至鄉镇政府，一些乡镇政府在执行上级政策和政治责任承担双重压力作用下，不得不对任务数量进行加码并要求任务完成时间提前。

（二）科层体制产生上级压力

中国行政体系是一种科层结构，上级政府通过体系所赋予的权力地位及掌握的人财物资源可以要求下级无条件进行政策执行，而且还可以通过考核监督对下级政府行政行为进行控制。另外，中国政治体系处于“党—政”双峰状态，党组织的下级服从上级原则与行政体系的上级领导下级规则相互交织，上级政府对下级政府处于一种绝对优势地位。乡镇位于科层制行政体系底层，并不掌握重大政策制定决定权，而只有政策执行落实权，庞大上级压力及自身职责的必须服从性使得乡镇政府没有回旋余地。上级布置什么任务最紧急，什么任务考核最严格，任务便会层层加码然后降落至乡镇，乡镇政府会不惜一切代价和手段，限时按期集中完成。上级政府重视政府执行效果而轻视具体政策执行过程的结果导向，使得乡镇政府在政策执行过程中时常对任务进行自身加码，进一步加重政策执行压力。另外，上级对乡镇政策执行结果考核握有“一票否决权”，这就如同在乡镇政府政策执行过程中悬了一把“达摩克利斯之剑”。

（三）同级政府引起竞争压力

在科层化的行政组织体系下，政府政策执行不仅受到自上而下的上级压力，而且更受到同级政府引起的竞争压力。上级会对政策执行采取竞赛模式，竞赛获胜者将获得进一步晋升机会。为了获得升迁机会，政策执行变成了一场同级政府之间的竞赛，竞赛双方不断投入资源于政策执行过程，处于激烈竞争态势，此外，政策执行的考核结果和乡镇政府工作人员的工资绩效相挂钩又进一步加剧了同级政府竞争。在同级政府引起的竞争压力下，一些乡镇政府在接到各级“层层加码”的任务后，又会对任务“自行加码”，而且会根据同级政府完成任务量进行“再次加码”，并且为了确保在和同级政府竞争中保持优势地位还会对任务“随时加码”。乡镇政府陷于同级政府竞争之中，政策执行过程不得不掉入恶性内卷，有限的政策执行资源被投入无意义内耗，政策执行质量往往被置于次要位置，政策执行过程也被数据执行、纸面执行等形式主义所裹挟，基层工作人员因多重加码陷入重压而倍感痛苦。

（四）政策执行引发社会压力

乡镇政府政策执行直接作用于属地百姓，政策执行过程及执行效果会为人民群众直接感知并接受人民群众检验，其政策执行不当会引起人民群众激烈反应而引发社会压力。这种压力一方面来自人民群众对政府行为的监督，另一方面来自部分群众因政府政策执行而造成自身利益受损，想要通过某种渠道对政府的不当行为寻求某种补偿以维护自身合法利益。乡镇政府受限于人财物等资源限制，导致部分政策执行过程不能面面俱到，政策执行效果无法处处正向，政策执行评价达不到人人满意，政策执行不足之处和执行过程中所产生的问题便会引起政策相关利益方采取行动来表达不满。底层群众除了利用信访、领导接待日等常规手段对政府执行政策表达不满外，甚至还采取过激行为来形成舆论压力倒逼政府。乡镇政府政策执行引发社会压力，社会压力又反过来制约乡镇政策执行，在互联网信息化时代，政策引发的社会压力很容易在微博、微信、抖音等网络社交平台大量传播，引发公共舆论关注，甚至造成某些线下群体性事件，加剧政策执行的社会压力。

四、乡镇政府政策执行压力产生的问题

政策执行的政治压力、上级压力、竞争压力、社会压力通过多种渠道最终汇集到乡镇政府，乡镇政府长期处于高压环境中，政策执行过程难免产生一系列问题。

（一）以经济手段推进政策执行

随着社会主义市场经济体制的建立和人们经济意识的增强，政府逐渐倾向于用经济手段来推进政策执行，但有的乡镇政府受到各种政策执行压力的影响，以经济手段推进政策执行变为以经济收买来推进政策执行。乡镇在政策执行中面临政治压力、上级压力、竞争压力和社会压力，需要提高政策执行效率并降低政策执行过程的反对声音，加之乡镇所辖乡村原有的共同体意识瓦解和市场经济对乡村的冲击，使用经济手段变为推进政策执行的最好选择。但经济手段的经常使用变成了一种经济路径依赖，经济手段也在多次使用中变成了经济收买，政策执行出现问题便想着用金钱进行解决。压力之下的乡镇政府为了提高政策效率选择了以经济收买群众来推进政策执行，这种政策执行手段加大了乡镇政策执行成本，更重要的是消解了政府政策的公共性、公益性，政策执行主客体变为了市场买卖双方，政策执行过程变成了一场市场交易，政府权威根基遭受侵蚀。

（二）以恶性竞争进行政策执行比赛

在行政考核竞争之下，下级政府不仅要完成上级“分包”任务，还要争取比同级属地完成更多，政策任务在竞争压力之下逐步增加。另外，为了获得较有优势的政策执行考核结果，同级乡镇政府纷纷对任务进行多次加码，陷入激烈甚至是不顾乡镇客观实际的恶性竞争。将有限的乡镇资源投入到不断加码的政策执行竞争之中，希望可以在竞争过程中胜过对方，获得一个满意的考核结果，或者不至于遭受惩罚。各种政策执行压力迫使乡镇不得不投入到与同级乡镇的竞争之中，尽管这种竞争是无效且恶性的内卷竞争。在恶性竞争过程中，政策执行目的从落实上级决策以提高属地百姓生活水平变为了超过同级乡镇，乡镇工作人員在竞争中精疲力竭，乡镇日常运转受到影响，后续政策执行也陷入困境。

（三）以政策异化作为政策结果

上级政府从人民群众根本利益出发出台政策，是希望政策落地后让人民群众享受社会发展所带来的有益成果，是为了满足人民群众对高质量生活的追求，更是政府为人民服务宗旨的具体体现。乡镇政府不仅是上级政府政策的执行机关，更是所属区域的人民政府，其政策执行目的是让人民切实感受到幸福感和满足感。但是乡镇政府在政策执行过程中因各种压力所产生的合力作用导致政策落实效果发生异化。在各种压力作用下，有的乡镇在政策执行过程中为了求快而急躁冒进，为了求量而急功近利，导致群众在政策执行过程中并未享受政策的正面效果，反而切实感受到政策执行的负面作用，对政策态度发生转变，甚至抵制政策执行。政策制定设想出现的积极效应被实际出现的负面效果所取代，政策出现的异化效果成为执行结果，导致政策无法进一步推行，政策执行人员工作积极性受到打击，人民群众对政府的信任遭受损害，党的执政根基遭遇严重侵蚀。

（四）以形式主义应对政策反馈

形式主义是政策执行过程中的顽疾，也是部分乡镇政府面对政策执行压力时采取的应对手段。政策附带的重重压力以及政策传递过程中的层层加码和政策执行中的自我加码，使乡镇在规定期限内按时按质完成政策执行几乎成为一个不可能完成的任务，但为了完成任务，有的乡镇政府选择以形式主义方式进行应对。面对执行有较大政治压力的政策时，部分乡镇政府为了不犯政治错误选择口号执行、数据执行、文件执行；面临执行有较大上级压力政策时，乡镇政府选择执行一部分显出真实执行效果，另一部分则选择在材料反馈中书面执行，政策总体执行结果真中混假；面对资源相对充裕的同级乡镇竞争压力时，选择材料造假等形式主义来进行纸面执行；执行会引起较大社会压力的政策时，部分乡镇政府秉承“不出事”原则，让政策在口头上和形式上执行。乡镇政府对形式主义极为讨厌又不得不利用形式主义来应对政策执行压力，这不仅会使一些政策在各部门空转而沦为一纸空文，而且会使乡镇政府将过多精力投入形式执行而不是实际执行，导致形式主义难以根除。

五、乡镇政府政策执行压力化解路径

乡镇政府在多重压力之下进行政策执行难免出现问题，影响政策执行效果。为此，需要多举措并举来化解乡镇政策执行压力。

（一）坚持为人民服务宗旨

乡镇政府在各种压力下政策执行出现问题，很大程度上是乡镇只注重政策执行结果而不关心群众对政策的切实感受，只关注和同级政府竞争而不考虑政策执行质量，只强调对上级负责而不落实对人民负责，政策执行没有始终坚持为人民服务宗旨。习近平总书记在浙江考察调研就指出：“解决问题的宗旨，就是为人民服务”。中国共产党的根本宗旨和初心使命是为人民服务，中国政府的宗旨是为人民服务，乡镇政府在政策执行中要牢牢树立为人民服务的思想，要把人民群众的根本利益放在首位，在政策执行过程中要照顾人民群众的感情和情绪，要和人民群众多沟通交流，要取得人民群众对政策的理解支持。乡镇在政策执行过程中遇到阻力时要和群众及时进行对话，向群众认真且真诚地讲述政策，让群众明白政策执行与其切身利益息息相关，引导群众自觉接受政策、协助政策执行。乡镇政策执行过程中要想人民之所想、急人民之所急、办人民群众之所需，用政策切实解决人民群众的急难愁盼，让群众真切体会到政策执行所带来的正面效果，提高群众对政策的获得感和满足感。

（二）重视关怀乡镇干部

上级政府要重视对乡镇干部的关怀，减轻乡镇干部在政策执行过程中的负重，疏导乡镇干部的压力情绪，保持政策压力与政策执行的相对平衡。首先，上级政府要积极帮助下级政府。乡镇政府处于政策执行最前沿，乡镇在资源缺乏和各种压力合力作用下执行政策会出现某种偏差，上级政府要赋予乡镇政府较多的政策执行资源并协助解决政策执行中遇到的难题，对乡镇干部及乡镇政策执行人员多给予政治鼓励、少附加政治压力，提高乡镇政府政策执行的政治积极性。其次，上级考核要慎用“一票否决”。“一票否决”虽然对乡镇政策执行具有强大的威慑力，但频繁使用“一票否决”会让乡镇干部处于高压状态，部分干部会采取形式主义手段来规避否决后果。第三，要关爱乡镇干部。乡镇干部处于基层矛盾前沿，政策执行过程难免受到各种压力而受委屈，要在待遇、政策等方面给予广大基层干部特别是工作在艰苦地区的一线干部一定程度的倾斜，并通过谈心谈话、走访慰问和心理疏导等方式切实为基层干部减压减负。

（三）改善政策执行结构主体关系

乡镇政策执行的完整结构是上级党委做出政策决策，同级政府负责部署实施并对政策执行进行考核监督，下级乡镇政府负责政策执行并与同级乡镇进行竞争，社会负责政策执行反馈。政策执行结构的不同主体都对乡镇政府产生压力，因此需要优化政策执行结构主体关系，减少乡镇政策执行压力。第一，优化党政关系。党委需要设置筛选机制以便根据任务的轻重缓急来赋予政策政治压力，尽可能减少因政治压力泛化而影响政府政策执行现象的发生。第二，厘清上下关系。完善政府上下级之间的权责清单，明确规定乡镇以上部门不能向乡镇下放治理责任，尽量避免政策执行承担责任层层转嫁。第三，调和同级关系。上级应将政策执行完成质量放在考核的重要位置，对政策执行数量应按交代量为限度进行考核，调和政策执行的同级竞争关系。第四，调整政社关系。政府要根据政策执行的具体情况适时公开一些政策执行信息，保障群众对政策执行的知情权，以便更好地获得群众对政策执行的有益反馈。

（四）优化压力体制

压力型的政策执行体制虽然给乡镇政府政策执行带来许多压力，但压力型体制不应轻易废除，应该采取措施改善压力型体制，在发挥压力型体制优势的同时减少其负面后果。一是慎用政治压力。政策被赋予政治压力后会获得优先执行权，但频繁赋予政策政治压力会使政策政治压力逐渐脱敏，也容易让乡镇时刻处于政治紧张压力中，为此要慎用政治压力。二是少用上级压力。上级政府不要经常性、随时性向政策执行者施加额外的上级压力，只需要在政策执行发生懈怠状态等情况时施展压力即可，这样既可以为基层减压，也可以更好发挥政策执行监督作用。三是不用竞争压力。乡镇政府陷入与同级的过度竞争会使政策执行处于恶意内卷状态，徒增基层政策执行压力，不用竞争压力会使政策任务执行回归正常轨道，为基层减压减负。四是巧用社会压力。积极主動对政策执行引起的社会压力进行回应，减少社会对政策执行的不满，并巧用社会压力去监督和促进政策执行优化，减轻乡镇政策执行负担。

六、结语

乡镇政府是直接面向广大人民群众的政府，也是上级政府决策作用于百姓的主要力量，其政策执行可以说是关乎整个政策成败。但是，乡镇政府在政策执行过程中受政治压力、上级压力、竞争压力、社会压力影响，导致政策执行过程中产生一系列问题，政策执行效果偏离预设轨道，政策影响往往背离政策制定初心。为此，需要通过乡镇干部坚持为人民服务宗旨、上级政府重视关怀乡镇干部、改善政策执行结构主体关系、优化压力体制来化解乡镇政策执行压力，提升乡镇政府政策执行效能，完善基层治理体系，推进国家治理体系与治理能力的现代化。

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