中国特色国有资产监管模式的演进和启示

刘永寿

以习近平同志为核心的党中央高度重视国有资产监管工作，党的十八大、十九大都对完善各类国有资产管理体制作出重大部署，党的二十大继续强调深化国资国企改革。国务院国资委深入学习领会习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述，贯彻落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕新时代新征程国资央企使命任务，切实加强国资监管工作。2023年7月13日，在中央企业负责人研讨班上，国务院国资委党委书记、主任张玉卓明确提出，进一步调整优化监管政策、监管方式、监管手段，推动国资央企真正成为堪当时代重任的大国重器、强国基石。回顾改革开放以来我国国有资产监管模式演进历程，基本每十年进行一次调整完善，其目的都是为了适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，为了实现国资央企在现代化建设不同时期的使命任务。

实行有计划的商品经济时的授权监管模式。1982年9月，党的十二大提出计划经济为主，市场调节为辅的原则。1984年10月，党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确我国社会主义经济是有计划的商品经济。适应建立自觉运用价值规律的计划体制、发展社会主义商品经济的需要，全民所有制企业由传统计划经济体制下按照政府计划指令组织生产活动、产品由政府统购统销的产品生产者的角色，转变为依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位，打破了“国有国营”的传统管理模式。政府和企业的关系由附属关系调整为授权关系，企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权。1988年4月七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，从法律上对这一政企关系和监管模式进行了确认。这一调整，牢牢把握增强企业活力这一经济体制改革的中心环节，着力解决国家对企业统得过多过死，忽视商品生产、价值规律和市场作用的问题，有利于促进社会生产力发展和经济技术进步，实现我国经济全局和国家财政经济状况的根本好转。

建立社会主义市场经济体制后的出资监管模式。1992年10月，党的十四大确立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标。1993年11月，党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出必须进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。通过建立现代企业制度试点、公司制股份制改革，国有企业由商品生产经营者的角色进一步转化为独立的市场主体，具有法人资格，享有法人财产权，以其全部财产对外承担责任。政府和企业的关系由授权关系调整为出资关系，国家作为股东依法享有获取资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。1993年12月八届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国公司法》，从法律上对此予以了确认。这次调整，既有力促进了企业经营机制转换，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，也适应了从战略上调整国有经济布局和改组国有企业，搞好整個国有经济的需要。

完善社会主义市场经济体制后的出资人代表监管模式。2002年11月，党的十六大提出完善社会主义市场经济体制，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时明确国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年10月，党的十六届三中全会作出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立健全国有资产管理和监督体制，坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利。政企关系调整集中到政府有关部门、机构与企业的关系，以政资分开促进政企分开，通过明确出资人代表进一步理顺政府和企业的出资关系。2003年5月国务院发布《企业国有资产监督管理暂行条例》，2008年10月十一届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》，对此予以了确认。这次调整，通过组建国资监管系统，集中统一行使国有资产出资人职责和监管职责，在政府机构设置上实现了政企分开、政资分开，有利于国有企业更好与市场经济融合，也有利于发展具有国际竞争力的大公司大企业集团，更好发挥国有经济整体功能。

全面深化改革时的以管资本为主的监管模式。2012年11月，党的十八大提出全面深化经济体制改革。2013年11月，党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，同时提出完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。国资监管机构全面履行出资人职责、国有资产监管职责和负责国有企业党的建设工作职责，推动经营性国有资产集中统一监管，发挥专业化体系化法治化监管优势。政企关系调整更加聚焦到政府出资人代表与企业的关系，通过推动国资监管机构转职能、转方式、转作风，更好规范政府和企业的出资关系。目前有关立法机关正在推动修订《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》，将新的改革成果上升为法律规定。新时代国资监管模式的进一步完善，适应了全面深化经济体制改革的要求，同时也有利于加强党对国资央企的领导，集中力量集中资源办大事，发挥国有经济战略支撑作用。

回顾国有资产监管模式的演进历程，是为了更好地开辟未来。习近平总书记在党的二十大报告中明确了新时代新征程中国共产党的中心任务，国资央企在强国建设、民族复兴中肩负着重要责任和使命，是走中国式现代化道路的重要依靠，只有从历史经验中汲取智慧和力量，守正创新、开拓进取，才能在破解国有资产监管这一世界性难题上不断探索前进。

一是必须坚持把加强党的领导贯穿国有资产监管全过程。习近平总书记指出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的光荣传统和独特优势。党的十八大以来，我们坚持在强化国有资产监管中加强党的领导，在完善公司治理中加强党的领导，实现了党的领导在政府层面、企业层面的贯穿，在国资央企治理体系各方面的贯通，是新时代国有资产监管模式的最大特点，也是区别于其他国家国有资产监管的显著特征。新时代新征程完善国有资产监管模式，既要以产权链条加强出资监管，更要以党的组织体系加强党的领导，切实把加强党的领导贯穿国有资产监管全过程、各方面，推动国资央企坚定拥护“两个确立”，坚决做到“两个维护”，当好习近平新时代中国特色社会主义思想的坚定信仰者、忠实践行者，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

二是必须坚持在社会主义市场经济条件下做强做优做大国有资本和国有企业。我国是社会主义国家，必须坚持“两个毫不动摇”，坚定不移做强做优做大国有资本和国有企业。如何在社会主义市场经济条件下做强做优做大国有资本和国有企业，一直是国有资产监管需要解决的基本问题。中国特色国资监管模式，不是“休克疗法”，不是私有化，不能把国有企业搞小了、搞垮了、搞没了。无论是授权监管模式下增强企业活力，还是出资监管模式下对国有企业实施战略性改组，搞好大的，放活小的，抑或是明确出资人代表后加快重组整合，积极稳妥深化混合所有制改革，都是为了搞好国有企业，发展壮大国有经济。新时代新征程完善国有资产监管模式，既要适应党的二十大提出的构建高水平社会主义市场经济体制要求，在更高水平上将中央企业培育成为公平参与市场竞争、充满生机活力的市场主体，也要着力提高中央企业核心竞争力、增强核心功能，从更高层面推动国有资本和国有企业做强做优做大。

三是必须坚持集中力量集中资源服务国家战略。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量，必须体现国家意志、落实国家战略。国有资产监管始终没有偏离这一导向，计划经济体制下的“国有国营”，集中力量实施重化工业优先发展战略，奠定了国民经济的工业基础，捍卫了我国经济主权和安全；建立和完善社会主义市场经济体制过程中国有资产监管模式的历次调整优化，都是着眼于推动国有企业在市场竞争中加快发展，更好承担战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能。新时代新征程完善国有资产监管模式，要从服务构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕、维护国家安全的战略高度，强化国家所有权政策，完善国资监管机构国有经济管理职能，特别是推动中央企业成为建设现代化产业体系、实现高水平自立自强的骨干中坚力量，发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。

四是必须坚持巩固深化政企分开、政资分开。坚持社会主义市场经济改革方向，是国有企业改革始终不能动摇的重大原则。只有持续深化政企分开、政资分开，理顺和规范政府和国有企业的关系，才能将国有企业培育成为独立的、合格的市场主体，实现国有企业与市场经济的融合。改革开放以来国有资产监管模式的历次调整优化，无不是适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，着力解决影响和制约政企分开、政资分开的突出问题。新时代新征程完善国有资产监管模式，要坚持以政资分开促进政企分开，进一步健全经营性国有资产出资人制度和集中统一监管制度，依法清理政企不分、政资不分事项，推动社会公共管理部门不行使企业国有资产出资人职责和监管职责，国资监管机构不行使社会公共管理职责。

五是必须坚持把履行国有资产出资人职责和监管职责结合起来。企业国有资产监管职责与出资人职责密不可分，都是国家所有权职能不可分割的组成部分，与社会公共管理职能具有本质区别。事实上，政府机构设置上政资分开的探索，是从国有资产监管职责与政府行政管理职能和一般经济管理职能分离开始的，即1988年3月成立国家国有资产管理局，统一负责国有资产基础管理。国务院国资委成立后，为什么在履行出资人职责的同时，还依法履行监管职责？一方面是中央层面没有实现经营性国有资产集中统一监管，需要负责不以出资企业为限的面上监管；另一方面是中央与地方之间实行“国家所有、分级代表”的监管体制，需要负责对地方的指导监督。新时代新征程完善国有资产监管模式，要坚持把履行国有资产出资人职责和监管职责结合起来，統一由国资监管机构行使，实现出资必须监管、监管以出资为基础，进一步统一国有资产监管政策，提高监管效能。

六是必须坚持发挥专业化体系化法治化监管优势。推动国有资本和国有企业在社会主义市场经济条件下做强做优做大，既要有体制保障，也要有工作支撑。当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，国资监管工作更要强化专业思维、系统观念、法治意识。新时代新征程完善国有资产监管模式，要进一步打造专责专业国资监管机构，完善国资监管工作体系，更好统筹发展和安全，更好适应市场化法治化国际化要求，遵循市场经济规律、企业发展规律、科技创新规律、战略性新兴产业发展规律，针对不同企业开展精准、差异化、个性化的监管，更好实现国资监管的功能目标。