以科学管理化解区级政府债务风险

何苗

随着近年来我国财政收入增速的不断放缓、城镇化进程的加快，经济复苏压力大，地方政府融资需求过高，政府债务规模不断扩大。目前，我国对于地方政府债务管理的研究尚处在探索过程中，缺乏科学的管理机制，还存在一系列债务管理问题。本文以Z市K区为例，针对如何推进区级政府债务管理，以及如何防范化解政府债务风险进行分析和讨论。

一、Z市K区政府债务管理现状

第一，壮大财政实力，增强偿债能力。2022年，K区一般公共预算收入完成年初预算的114.91%，同比增长29.57%。财政收入的稳步提高，进一步提升了K区的偿债能力，有利于降低债务风险。一是K区结合自身招商引资工作，联合税务部门抓好税源调查和税收服务，优化资金审批和政府采购流程，塑造良好营商环境，培植财源，做大财政蛋糕，增厚税源基础；二是K区对重点行业的税收实行全部跟踪管理，重点加强区内制造业、房地产业、建筑业等行业以及重点项目的收入征收管理工作；三是加强非税收入管理，加大盘活国有资产资源收入力度。

第二，健全组织机构，强化职能监管。为进一步规范对政府债务日常工作的管理，切实有效防范和化解财政金融风险，2016年，经K区政府批复，K区政府性债务管理领导小组成立，下设办公室，为强化政府债务管理奠定了基础。2018年，《K区政府性债务风险应急处置预案》发行，标志着K区进一步完善了政府债务风险预警和应急处置机制。2020年，K区财政局获批成立金融债务科室，进一步完善地方政府债务管理工作，强化政府债务监管职能。

第三，积极筹集资金，消化存量债务。K区财政在保障“六稳”“六保”后，优先保障政府债务还本付息。K区财政局在编制年度预算时，在保证人员工资、机构运行和民生支出的基础上，把政府债务还本付息资金列入预算内优先保障的范围，用预算内资金逐年化解存量债务。之后，K区持续优化财政支出结构，不断压减一般性支出和新增政府性建设项目预算，从严控制“三公支出”经费、会议费、培训费、福利费用等预算支出，合理加大债务还本支出预算，从而腾出更多宝贵的财力用来偿还即将到期的债务。K区还积极统筹资金，盘活财政存量资金，纳入预算统筹，盘活的资金优先用于偿还政府债务。

第四，遏制新增债务，严格落实政府债务限额。K区按照G省下发的债务限额，严格落实新增债务不能超过规定的债务额度的要求，同时除申报和发行新增债券用于项目建设和再融资债券偿还本金外，尽量避免新增债务，控制债务增量。

二、K區政府债务管理当前工作重点

首先，K区扎实推进新增地方政府债券的申报和发行。当前，K区基建工程项目较多，重点项目尚处于建设抵扣期，上级财政转移支付特别少，财力紧张。中央和G省出台要求地方政府不断改善各项民生政策，对民生类刚性支出的标准不断增加，项目范围不断扩展，K区本级刚性支出、各类重点项目及基础配套设施建设项目资金需求激增，财政支出压力倍增，收支矛盾非常突出。在收不抵支的情况下，K区积极向G省政府申报新增地方政府债券，用于重点项目建设，充分发挥新增债券的杠杆作用。

其次，K区抓好新增债券支出进度。为及时发挥新增债券资金的使用效益，K区根据债券资金用途调整工作，在新增债券下达以后，K区尽快拨付到债券项目上，联合多部门尤其是项目单位加快实际支出，有效支持补短板、惠民生、促消费、扩内需，尽快形成对经济的拉动作用。

第三，K区强化资金使用监管，提高资金使用的有效性和精准性。K区要依法依规将新增债券资金用于发行时披露的债券项目上，严禁将债券资金用于经常性开支，如发放工资或预算单位公用经费，全程跟踪了解债券资金的使用方向，避免新增债券资金长期滞留或沉淀在国库账户或项目单位账户。

三、化解政府债务风险的突出困难和问题

首先，地方政府债务管理机制不够健全。K区政府对于地方政府债务管理的重视程度不够，2020年才成立区财政局金融债务科室，还没有形成完善的地方政府债务管理机制。而历年K区地方政府与融资平台之间职能履行较混乱，一直不明晰，容易造成融资风险和审计风险。

其次，集中项目建设对融资需求激增。目前，K区正处于大开发大建设阶段，地方财政收入虽有所缓和，但仍只能保基本支出、保民生、保运转，发展资金仍然不足。特别是重点项目的征地拆迁补偿和工作经费、搬迁村民生活补助、安置补贴、各建设项目前期工作经费、基础建设以及融资还本付息等其他社会发展资金需求只能通过其他渠道解决。

第三，资金需求与实际财力不匹配。K区是G省的功能区，非建制行政区，2022年上级补助收入同比减少，上级的调度资金同比减少，财权不断减少，但事权不断扩大，呈现“小马拉大车”的局面。政府债务风险的产生归根结底主要还是地方政府发展资金需求与实际财力不相符的矛盾引起的。化解地方风险除了地方政府在发展经济，增加财政收入方面努力外，上级财政也需要在资金上多加扶持地方，如加大转移性支付力度，增加地方政府财力，增加地方新增债券额度，降低地方政府融资风险，助力地方基建，发展地方经济等。

第四，受隐性债务项目状态、质押等制约因素限制，化解隐性债务存在困难。结合K区目前财力、资产等因素影响，缺乏明晰、有效地化解隐性债务的方法，尤其是K区平台公司目前负债率较高，优质资产较少，资金不足且市场化程度低，仍然依赖K区财政补助日常基本运行经费，导致新增市场化融资资金量减少。

四、下一步防范化解政府债务风险工作措施

首先，K区要完善地方政府债务管理体系。K区要进一步严格落实国务院和省政府关于规范政府举债和加强政府债务管理的各项制度措施，全面加强政府债务管控，对所有新增债务资金的使用进行全程监管，从财政部门、行业主管部门到各资金使用单位进行严格监管，确保资金专款专用，严格规范债券资金的使用程序。

其次，K区要加快实现地方政府职能转换。K区经济发展的问题上，始终坚持市场主体地位，严格控制负债经营的规模。利用项目推介会、PPP综合信息平台等渠道，积极引进社会资本，推进PPP项目落地。一方面，积极将现有的优质的存量债务项目转化为PPP项目，减少债务规模；另一方面，推进新增PPP项目落地，减轻财政投资压力，减少举债规模。

第三，K区严格政府债务限额，遏制新增债务。K区的预算资金除确保“三保”“六保六稳”资金外，其余资金优先安排化解政府债务，依法依规将化解政府债务纳入预算管理，确保化债合法合规，防止发生逾期无法偿还等债务风险。同时严格政府债务限额管理，认真做好定期上报监测平台政府债务变动数据的工作，对政府债务实行全面动态监控，及时了解政府债务余额，不能超过G省下发的政府债务限额。

第四，K区要多措并举筹集资金，完成隐性债务“清零”工作。K区尽最大努力寻求通过置换、压降、预算调整等方式完成清零任务：一是根据K区债务实际情况，适时调整隐性债务化解计划，尽可能在规定时间内化解所有隐性债务；二是根据K区债务类型、期限结构、财力水平等因素，优先安排偿还到期债务，防止债务逾期无法偿还的风险；三是K区要全面推进其融资平台公司市场化融资，通过自主消化的方式化解自有债务；四是加强K区平台公司和债务金融机构的沟通协商，共同对相关政策和金融产品分析研究；五是隐性债务项目中对有现金流收益的项目通过市场化运作置换；六是K区政府协调公司、部门、银行协商压降管理费；七是K区努力增加财政收入，压减一般性支出，减少收支矛盾，调整收入及资金消化。

（作者供职单位：湛江经济技术开发区财政局）