我国家庭教育政策执行困境及其破解路径——基于政策网络理论视角

李 瑞

山西师范大学教育科学学院，山西 太原 030031

家庭是每个孩子的第一所学校，家长则是第一位老师，可见家庭教育在个体早期成长的过程中起基础性作用。我国家庭教育立法走的是自下而上的路线，即在地方先行立法，地方自主探索，然后从国家层面对家庭教育立法。为了将家庭教育更好地落实，2022 年1 月1 日起，我国施行的《中华人民共和国家庭教育促进法》使家庭教育走上了有法可依的新阶段。但是，相关家庭教育政策在执行过程中存在诸多问题，仍有待进一步优化与完善。本文拟基于政策网络理论视角，对家庭教育政策执行问题进行探究。

一、家庭教育政策网络

（一）政策网络理论及适切性分析

从1970 年开始，政策网络（Policynetworks）是西方社会公共政策领域的重要课题。政策网络作为一种载体，用来调节和分配社会资源，各利益主体在政策网络中寻找解决问题的途径，直至产生共同目标的互动行为。［1］政策过程是群策群力进行科学论证的过程，公共政策的制定和执行有赖于政策网络系统中各方协商互动。不同的政策网络互动会导致不同的政策结果，政策网络互动越充分，公共政策过程的效率越高，越有利于政策目标的实现。政策网络中各行动主体为了获取最大的利益偏好，他们之间不断产生妥协、博弈与联合。政策网络的形成主要有对重要资源的占有、把握更大的权力、共享信息、互换意见、协调利益等等。［2］总之，政策网络理论认为公共政策是国家与其他行动者之间复杂多样、互相博弈和依赖的过程。在“政府—学校—市场”多元格局背景下，家庭教育政策是一项跨部门、跨领域、多主体的综合性强的政策议题。家庭教育政策的执行形成了政府、专家、家长、学校等多行动主体共同参与的网络，这些表现符合政策网络多主体交互影响的特征，为此采用该理论有利于更好地厘清家庭教育政策执行所面临的困境。本文借鉴罗茨（Rhodes）对政策网络的划分，分析研究家庭教育政策。

（二）我国家庭教育政策网络结构

政策社群主要由国家层面的政府部门组成，拥有丰富的政策资源，享有政策制定和政策颁布权。家庭教育政策社群中的行动者主要包括国务院、全国妇联、教育部、中央文明办、民政部、文旅部、国家卫生健康委员会、中国科协、中国关心下一代工作委员会等。府际网络由各级地方政府和相关主管部门为代表构成，主要包括各省、市一级政府。该行动主体的职责在于为地方谋取利益，遵从上级部门的指示，是家庭教育政策的响应者、执行者，起到监督与落实政策的作用。在整个家庭教育政策网络体系中，府际网络扮演多重角色，既要把来自政策社群的政策效果达到最大化，贯彻落实其政策目标；又要听取专家建议。生产者网络主要包括学校、家长、家庭教育指导服务机构等。专业网络为特定利益团体服务，这部分群体通过自己的专业知识影响政策制定。家庭教育专业网络中的行动者主要有家庭教育专业学者、相关研究机构、中国家庭教育学会等。议题网络数量较多、成员多样化，主体间交流也更为频繁，包括记者、公众、网络媒体等，议题网络合作松散，约束力和集合度低。因此政策议题被采纳的程度低，长期以来，充当中央及地方政策的传播者。

二、政策网络视角下家庭教育政策执行困境

（一）政策社群内部联动机制不完善导致执行困难

我国家庭教育工作由多个部门分工合作、联合推进，主要有全国妇联、教育部门、民政部门等等。这种工作模式有利于发挥各部门优势，统筹和集聚资源，也恰恰迎合了家庭教育工作内容复杂、涉及面广的特点。然而，在实践中，由于各部门之间职责划分模糊，又缺乏统筹联动机制，政策执行力度低，各自为政现象明显，［3］阻碍了家庭教育事业的步伐。从实际情况来看，妇联作为群众主体，有责无权，没有实际制约其他部门的行政权力，也没有物质资源同其他部门做交换，难以推动家庭教育工作。因此，有学者指出，妇联代表行政组织，并非行政部门，家庭教育工作的开展应有教育部门承担。

（二）府际网络家庭教育指导服务供给不足

在各地推行相关政策后，公共形式的力量逐渐参与到家庭教育事业的建设中来，家庭教育指导服务成效立竿见影。但家庭教育公共服务体系建设仍存在诸多不足，最突出的问题在于资源匮乏，这必将影响其覆盖范围，不能保证人人受益，且各地政府以及有关社会组织所提供的指导服务与各个家庭的需求之间不相匹配，家长的需求呈现日益复杂的发展态势。例如，有学者通过考察青岛市政府的家庭教育公共服务，发现家庭教育服务供给在内容、方式、渠道、实效性上，都难以满足家长们的需求。在内容上，一是将不属于家庭教育内容列到家庭教育指导范畴内。例如，学生上各类兴趣课、家长参与学校教学管理等等；半数管理者则将对困难家庭的经济帮扶也列入了家庭教育工作。二是针对当前所提供的指导，从家庭教育的内容、方法，以及儿童身心发展中的问题，均偏离家长实际需要。［4］可见，我国家庭教育指导服务还有很大提升空间。

（三）生产者网络：家长学校难以满足家长需求

家长学校是教育公益事业的重要组成部分，其规范化运行对于推动家庭教育事业具有重要意义，但是家长学校的治理面临着诸多困境。一是家长学校制度保障体系短缺。一方面，其外部的领导体制不完善，家长学校在政府层面缺乏政策依据，对于统筹负责以及跨部门如何协作等没有相应的政策说明。家长学校管理权隶属妇联还是教育部，现行政策表述中存在冲突。另一方面，其内部运行规章制度不全。家长学校内部机制的设置、管理人员的构成、指导老师的选聘、评估等方面均无明确的方案细则。二是家长学校课程有效供给乏力。实际表现为家长学校课程建设科学性、时效性不强，课程供给数量不足以覆盖到所有家长、质量参差不齐、教学形式单一，课程供给与家长需求不匹配。三是家长深度参与缺位。大部分家长只是为了响应学校号召，象征性参与。在家长学校运行中，社区、学校和教师更倾向于采取“控制—干预”策略，把家长视为家长学校的直接管理对象，缺少平等对话关系。［5］

（四）专业网络智库建设薄弱

建设一支高质量家庭教育指导队是家庭教育工作开展的最后一公里，但是在具体实践中，我们却面临着十分棘手的问题。加之城乡差距这一现实制约因素，无疑是雪上加霜，种种现实因素导致家庭教育工作开展呈现多种样态。目前，家庭教育指导服务专职人员短缺、专业化程度低。有学者通过调查家庭教育指导服务机构发现，家庭教育指导师中大部分是来做兼职工作的。此外，有调查显示，全国只有12 位老师所在院校开设有家庭教育专业课程。大部分高校教师的研究方向多集中于乡村教育、安全教育等教育学领域。其次，从专业知识和实践的角度来看，在职培训的指导内容层次较浅，缺乏相应专业知识体系。从以上情况来看，专业智库建设亟待解决。

（五）议题网络缺少话语权且结构松散

议题网络中参与者众多，彼此所做出的承诺以及彼此的依赖程度不同，网络结构不稳定，参与成员之间的关系较为松散。参与者缺乏必要的集中，资源不足且权力很弱。当某一公共事件发生时，网络群体就某一政策问题形成松散的议题网络，只要具有关于政策问题的相关知识，就能自由参与到问题的建构中，就某一关注的问题发表意见或采取行动，其行动一般由公共问题或某一兴趣而发生聚合或离散。

同时，在议题网络中，针对同一个问题，存在着尖锐的意见分歧，难以达成一致。他们能够理解别人对于某一政策问题的看法，并指出其中存在的问题，但这并不意味着达成共识。

三、政策网络视角下提升家庭教育政策效果的路径

（一）完善家庭教育指导服务体系，加强家庭教育学科建设

为推进家庭教育指导服务体系成熟化，必须尽快解决当下问题。目前，我国家庭教育地方立法在家庭教育指导服务机构方面有待进一步细化，例如准入资格、从业人员如何培养与认定等。因此家庭教育立法还应继续向前推进，保证每一个环节都合法化。第一，加强家庭教育市场监督与管理，并设置市场准入制度；第二，明确家庭教育指导服务从业人员职业标准；第三，设置相应的评价机制，定期进行考核与评审，同时将政府工作的评价考核以及评估结果透明化，形成人人监督的氛围，以此保证家庭教育政策真正落到实处。从事家庭教育指导工作需要一定的专业基础，具备夯实的家庭教育知识。因此，鼓励高校推动家庭教育学科建设，加强家庭教育理论研究，培养专业化人才，通过系统化培训，为我国家庭教育指导事业提供支持。

（二）明确政府角色定位，落实政府的促进职责

政府是推动家庭教育政策执行的重要一环，中央政府制定大政方针，地方政府根据中央政策，制定、细化地方相应政策。政府在横向上需要各个职能部门协调沟通，致力于共同的政策目标，各部门间的整合能够提高治理效率。首先，要明确各部门职责分工，构建运转高效的部门统筹联动机制，建立发展规划制度和经费保障制度，以此保障家庭教育指导服务正常运行。其次，教育行政部门要积极参与家庭教育的工作，加强管理和指导，这是家庭教育工作进一步提升的关键，同时明确司法行政部门、民政部门等具体职责。认识是行动的先导，正确的认识才有正确的行动。政府要认识到家庭教育在“大教育”中的地位，其是家庭教育、学校教育、社会教育的基石。并且家庭教育指导服务作为我国公共服务体系的组成部分，对建设学习型社会、终身教育体系的促进作用不可小觑。

（三）提高议题网络的关注度与政策的公众参与度，构建家校社协同育人体系

提高社会议题网络对家庭教育的关注度，可以在更大程度上得到社会重视。在政策制定和执行中，建立多渠道沟通机制，降低信息不对称性，让政策网络中非官方主体有机会和官方政策制定者互动。家长可利用工作之余，在互联网自主学习家庭教育公开课、家庭教育栏目等，家长要多关注如何让孩子更好成长，科学且合理的教育有助于孩子形成积极的思想价值观念。政府要发挥引领作用，积极建构家校社一体化家庭教育网络系统。若三者能形成适切的合力将更有助于实现育人目标，实现个性化发展。我国在多部文件中数次提及家校社三位一体的社会支持网络。各主体发挥好自身优势，为困境中的群体提供帮扶。例如广播电视可以家庭教育政策提供政策宣传。鼓励和支持社会志愿服务组织积极开展家庭教育志愿服务活动，形成全社会重视家教的氛围普及家庭教育相关的知识、危机干预等指导服务。

（四）提供特殊家庭教育支持，促进家长学校规范发展

我国倡导教育公平，以教育公平相关理论为行动引导，遵循差别原则和补偿原则，改善不利群体的教育境况，将公平而有质量作为教育追求的目标。为此，家庭教育指导服务应向特殊家庭给予适当的政策倾斜，为特殊家庭提供资金上的精准帮扶。家长学校旨在提升家长教育素养，其正常运行离不开制度保障，首先，我们要完善家长学校制度体系，健全家长学校内部管理制度，明确教育部门、指导教师、学校等责任主体在家长学校治理中的职责，保障家长学校办学经费来源，家长学校属于家庭教育指导服务体系公益事业的一部分，政府应当承担主体责任，满足公益事业建设的需求。最后，依据国家相关政策法规，建设以家长为中心的课程体系，以家长需求为出发点，从目标、内容和结构出发，重新建立家长学校课程，这是提高家长教育素质的重中之重。最后，打造一批专业本领过硬的家长学校教师队伍，家庭教育指导师是家长学校专业的师资力量，高校应义不容辞地担当起这个任务。此外，制定行业制度，完善家庭教育指导教师的培训、认定和准入制度，保障家长学校高质量运行。