整体性治理视角下政务数据公开的原则探究

文/武汉轻工大学管理学院 李淑钰 白虹

一、整体性治理视角下政务数据公开的内涵

公共管理学界对于数据和信息公开的关注是从对电子政务的研究开始的，“政府信息公开”是电子政务发展的重要内容。学者翟云认为：“从广义范围来看，电子政务可分为电子政府、电子党务、电子法院及其他相关形态，而数字政府则仅限于政府部门的数字化转型。”因此，按照主体来看，政府数据更加明确的指向是政府组织的数据，而“政务数据”包含的内容不仅包括政府部门数据，更包括我国的党务数据、法治数据等与公共物品和服务相关的数据。对于政务数据的分类，有学者按照其形成将其分为在事项办理中产生的原生数据和经过加工整理的规范性数据；又或者按照其数据内容和用途进行分类。例如，王运等学者将政务数据分为政务办理类、政务监督类、互动回应类和生活服务类四大类等。本文使用政务数据的概念，是将所有的公共物品和服务的数据都归类到政务数据资源的范畴中，在保障公共资源安全的前提下，通过对这类庞大的数据量的公开来为社会发展提供新的动力。

政务数据的公开不仅能够使社会公众对政府的组织更加了解，更能对政府的相关决策制定和执行的始末以及政府组织对公共事务的相关信息产生更为清晰的认知，促进公众的政治素养和分析问题能力的培养。公众通过一系列的“数据”了解到政府的态度和治理理念，通过这样翔实的“证据”得出的结论更令人信服。数据的公开还能避免重复收集数据，缩短数据获取的时间，包括方便数据使用者和分析者将更多的时间和精力放在数据分析和问题解决上。而且，在“大众创业，万众创新”的市场和社会环境中，政务数据这样一笔丰富且巨大的数据资源必将激发更多的创新力，促进经济、社会以及民生的发展。

二、整体性视角下政务数据公开的必要性

政务数据公开是为了满足公众对于政务数据资源的需求。一方面，政府必须重塑各项行政流程，理顺不同部门间的关系，整合片段式的政务数据；另一方面，政府必须消除政务信息数字化的制度障碍，提供相配套的制度保障，系统性保障政务数据公开业务的开展。整体性治理不仅可以针对政务数据条块间的沟壑纵横的问题，加强不同部门间的联系，解决好“数据壁垒”的问题；还可以运用整体性治理强调统一的理念来整合政府部门层级，解决政务数据公开的主体、方式不统一的难题。更重要的是，整体性治理理念中强调的以公众需求为导向的服务理念，这也符合我国政务数据公开的数据内容的价值取向。以整合政务数据、促进政务数据公开为目标，实际上能间接推进政府整合并完善一体化服务体系。

整体性治理的高效推进需要数据信息的服务。政务数据正是数据的重要部分，是推进政府整体性治理的重要资源。大数据时代的到来，互联网、云计算、移动终端等基础设施的发展，都给整体性治理理论的实践创造了条件，政务数据公开就是整体性治理的新实践。政务数据公开和整体性治理的产生都是以传统政府模式衰微、信息化技术的发展为背景的，目的都是创新政府治理，改善政府服务。不论是从整体性治理的内容，还是政务数据公开所面临的挑战来看，深入推进整体性治理与政务数据公开是具有一致性的。整体性治理是政府治理的“世界观”，政务数据公开是政府行政的具体“方法论”，以整体性治理指导应对政务数据公开问题，用政务数据公开贯彻整体性治理的理论和原则。

三、整体性治理视角下政务数据公开面临的挑战

整体性治理的基本要素包含着治理主体——谁来进行治理，治理客体——治理的内容，治理对象——治理的目标群体，以及治理方式——治理的手段和方法等。这里的治理行为即政务数据公开行为，应从主体、客体、对象以及方式四个方面加以考察，对于政务数据公开中存在的问题也应从这四个方面去把握。

（一）政府作为政务数据公开的主体，包含着不同的部门，且有不同的属地和层级，每一部门每一层级都掌握着不同的政务数据。虽然层级和条块的结构有利于国家治理体系的形成，但正如学者王伟玲、马长俊在对政务数据共享进行路径分析时提到的“政务数据分散于不同部门不同城市”，会“促使政务数据共享‘各自为政、壁垒林立’的发展局面。”这样的局面在政务数据公开中同样存在，制约着政务数据公开的发展。

（二）公开的政务数据是不完整的，数据的形式和格式如果没有确定统一的标准和定式，难以保证公众获取之后能够顺利进行处理和分析。这是政府是否真诚的关键，也是政务数据公开的根本意义所在。既然是公开的数据，就应当是有需求的用户自由获取内容，不需要重新进行申请授权，所以要明确公开数据与非公开数据的界限。必须重视并处理好的是政务数据公开与保护个人隐私之间的矛盾。一方面，要尽可能多地公开相关的政务数据；另一方面，保障隐私权的责任十分重大，要注意所有权归属问题，是否有专利权，是否涉及个人隐私，是否涉及国家保密文件等。

（三）政务数据公开的目的之一就是进一步增强政民互动，赋能政治参与，落实透明政府的相关政策。首先，大数据时代需要保障公民的“公共数据权”。这一权利得到保障，才能更好地满足数字时代公民的多方面需求，而不仅仅停留在对于个人政治生活需求的保障方面。政务数据公开是保障公共权利的基本内容。其次，数字生活已经成为人们社会生活的重要组成部分，每个社会成员对与自己相关的数据信息进行查询和合理使用是合理诉求。

（四）政务数据公开的渠道不够权威，政务数据公开没有独立统一的平台。目前，公众想要获取一些即时的政务数据多通过电视媒体、官方微博、微信等渠道进行。数据公开没有独立的平台系统，要搭乘其他的商业平台，就会给数据的安全带来极大的威胁，这也是政务数据公开碎片化的重要原因。在这种情况下，为保证数据的安全性，主要以公众被动接受的形式进行公开，对一些特殊数据缺少公开申请的渠道和规章。2021年的《中华人民共和国数据安全法》第五章中有政务数据开放的相关内容，但主要是针对数据安全的法律保障，针对数据公开的程序、标准、评估以及监督的制度法律规范需要继续完善。

四、进一步完善政务数据公开应遵循的原则

《中华人民共和国数据安全法》中强调了政务数据公开的基本原则：“国家机关应当遵循公正、公平、便民的原则，按照规定及时、准确地公开政务数据。依法不予公开的除外。”政务数据价值释放的整个过程，涉及的各个要素，从公开的主体、公开的客体、公开的内容到公开方式有着密切的联系，呈现着动态的相关性，更加说明了政务数据公开是一个整体性的工程。

（一）真实公开原则。整体性视角下政务数据公开最首要原则就是真实公开的原则。唯有在真实公开的基础上，政务数据公开才是有意义的。数据准确全面是政务数据公开的基本要求，是使政府的数据运作顺利的关键。首先，在开展政务数据公开时，必须公开政府所运用的真实数据。政务数据公开的数据类目要“拉清单”进行公示，建立在线数据库，准确、全面地反映政务数据资产，并且要及时进行更新和维护。其次，公众有着基本的公共数据权，对于公共数据的获取和利用有着平等的权利，对于基础的政务数据必须让全体公众方便获取。要降低公众获取和利用政务数据的门槛。再次，数据公开的过程中通常会出现大批量的数据，要对数据的价值进行深度挖掘，需要用到一些特殊的数据分析技术和统计方法，政府进行政务数据公开时，应当建立统一且独立的平台，健全平台的功能体系，包括提供基本的数据分析功能和工具帮助公众解决数据处理的困难，提供数据增值服务或与市场技术部门合作支持数据处理产业的发展。

（二）有序公开原则。首先，政务数据公开应当有“序”可依，循序渐进。一方面，要制定相关的政策法律法规，健全整个制度体系。加强数据公开操作过程的审查和监督，设立专业的审查和监督部门，保证“序”能够正常地运转。其次，设置专门、统一的政务数据责任部门和人员，并对相关程序和机构的行为进行规制，允许社会以及第三方评估组织等对数据公开的价值和程序等进行评估和监督。再次，建立相关的规章，设计隐私保护的程序，严格禁止将申请获取的政务数据经第三方转手，或者以转手政务数据为盈利手段获取利益。另一方面，要明确政务数据的所有权。清晰界定数据属于产生数据的个体、社会公众还是其他主体，是否公开以及如何向全体公众或特定的对象公开。对于涉及公众公共利益的政务数据要进行优先级别的备注，循序渐进、逐步公开。保证数据公开的公平正义，为政务数据公开的未来发展营造良好的软环境。

（三）精准公开原则。政务数据公开的过程中遵循精准公开原则。政府设置公开的主体单位，社会和市场也应当有相对应的承接单位，使数据的公开对接更加精确、清晰权责，这是进一步提高数据开放效益，保证数据公开的伦理性和责任性的重要原则。在这个原则的指导下，政府有两方面的工作：一是整合分类政务数据，用科学的方法对公共数据资源进行清晰界定。保证公开的数据符合公众的需求，优先公开的应当是社会公众关切并迫切要求进行公开的政务数据，保证公民的基本数据权得到保障。二是做到基础政务数据普遍公开，特殊数据在获得授权和许可的情况下精准公开，推进数据公开的深度和广度。对数据按照涉及公众利益的程度、数据的时效性、公众需要的迫切程度进行分级管理。健全政务数据申请公开制度，对于有公开的需求，但未达到向全民公开的内容，根据申请的目的、要求等进行评估判断，实施公开到“点”的措施。

（四）可溯的公开原则。政务数据公开应遵循可溯的公开原则。整体性视角下，鼓励政务数据公开中多元主体的协商。但与此同时，每一个程序运行过程必须做到操作留痕。第一，建设在线统一平台，将各单位各主体的数据库进行连接，并通过技术手段对数据的提供主体和路径进行标记。各类数据的公开按照其他三项原则保证数据真实准确，确认数据的产权，持续推进政务数据公开的基础上，保证数据公开的每一过程都应有相关操作主体封装和签字盖章。第二，对于数据的维护和更新需要统一责任主体以便持续跟进，保证有需求或对公开数据资源有疑问的公众可以根据相关信息进行追根溯源，政府组织应及时进行回应和反馈。遵循可溯的公开原则，增强对数据公开责任和数据公开问题的追踪，在公开出现问题时，能够更加快速地确定问题出现的环节，而不至于数据问题成为查无可查的“无头案”，避免因为数据主体多元、数据内容统一公开造成的秩序混乱的问题。

整体性治理视角下，政务数据公开的四个原则是一脉相承的。在整体性治理的视角下探究这四个原则。不是只针对一个问题的特定原则，每一个原则都是进一步推进政务数据公开过程中应当遵循和坚持的原则。真实公开是首要条件，有序公开是基本保障，精准公开是进阶条件，可溯的公开是必要途径。遵循这四个原则展开的政务数据公开，能够保证政务数据公开主体权责明确统一，辖有所制；公开客体完整真实，便于获得和利用；公开对象的多样化需求得到满足，保障公共数据权；公开方式权威统一，有理有据。

五、结语

大数据时代已经到来，政务数据作为数据资源的重要组成部分，其蕴含的深层价值值得深入挖掘。政务数据公开是面向公众的，适应现代化发展的行政服务，是深入挖掘政务数据价值的必然举措。以整体性治理为视角，分析政务数据公开中出现的公开主体不统一、公开客体不清晰、公开对象需求复杂多样以及公开方式不完善等各种问题，得出真实公开、有序公开、精准公开和可溯的公开原则，以此来处理好政务数据公开中各类关系，保障公民的知情权，重视隐私安全，提高政府治理的精准度，保证数据的权责统一等政府治理的重要课题。同时需要强调的是，政务数据公开作为政府服务的新内容，并不是一蹴而就的事情，既要保证公共数据的安全，也不能过度保护政务数据。要以建设服务型政府为方向，加强组织条块、层级间的联系，不断促进政府资源的整合，推动政务数据成为现代化经济和社会发展的活力和创新力，实现政府助力社会发展，完善政府服务体系，这正是整体性治理视角下政府深化改革、开展政务数据公开的题中应有之义。