我国居民收入差距调控的财税政策研究

赵惠敏，张 帆

（吉林财经大学，吉林 长春 130117）

居民收入差距调控与实现共同富裕目标密切相关。李实认为，推进共同富裕的主攻方向是缩小三大差距，即地区差距、城乡差距、收入差距，重点是缩小收入差距。［1］杜志雄依据我国城乡居民收入变化趋势以及各区域收入水平不均衡现象，认为缩小收入差距是新时期推动共同富裕战略的重要任务。［2］造成居民收入不平等的因素有多种，需要有针对性的政策措施来缩小居民的收入差距。Amara 等认为城镇化的迅速发展使居民收入差距逐渐拉大，因此政府提升了对农村地区的社会保障和福利待遇水平。［3］刘尚希指出，经济转型滞后于社会转型是贫富差距拉大的根源，单纯依靠转移支付等再分配手段带来的收入增加是有限的，要全面进行社会结构改革。［4］詹静楠、吕冰洋指出，居民收入不平等来源于组间差距，要将缩小城乡和区域的组间差距作为促进居民收入分配公平的重点。［5］在缩小居民收入差距的措施方面，李实、朱梦冰认为，当前生产要素市场的不完善、再分配力度的有限性、财产分配差距的不断扩大是造成居民收入差距扩大的主要因素，应完善生产要素市场、增加税收、转移支付、社会保障的再分配功能。［6］Anderson 等认为，增加国家财政支出，优化财政支出结构，提高社会福利保障可以调节收入分配差距。［7］岳希明和范小海从当前收入分配结构出发，认为缩小收入差距最有效的手段是由政府主导的再分配。［8］Ciminelli 等通过研究多个国家的税收政策发现，税收政策可以在一定程度上调节收入不平等。［9］杨志勇从促进共同富裕的再分配制度入手，指出完善直接税体系是缩小居民收入与财富差距的制度保障。［10］

近年来，关于调节居民收入分配的理论研究成果比较丰富，但我国的财税理论研究和现实政策在调节居民收入分配、提高人民生活品质方面还面临着一些挑战。本文立足于近年来的居民收入数据，分析我国居民收入差距的特征和产生根源，及当前的财税政策对居民收入差距的调控现状与问题，旨在通过完善财税政策促进居民收入的合理分配，进一步缩小居民收入差距。

一、我国居民收入差距的特征呈现

近年来，我国居民人均可支配收入基尼系数都高于0.4 的国际警戒线水平。在新发展阶段，居民收入差距过大已成为经济高质量发展和中国式现代化国家建设的羁绊。当前我国居民收入差距的特征主要表现如下。

（一）居民可支配收入差距大

1.城乡居民的收入差距显著

首先，城镇居民人均可支配收入始终高于农村居民。2019 ～2021 年城镇居民的人均可支配收入分别为42 359 元、43 834 元、47 412 元，农村居民人均可支配收入分别为16 021 元、17 131 元、18 931 元，城镇居民的人均可支配收入分别是农村居民的2.64 倍、2.56 倍、2.50 倍，城镇居民的人均可支配收入是农村居民的两倍以上（见表1）。其次，农村居民的人均可支配收入差距大于城镇。按照收入五等份分组，2021年农村居民中20%的高收入组家庭人均可支配收入为43 082 元，是农村居民中20%低收入组家庭人均可支配收入的8.87 倍，同一指标比较下，城镇居民的人均可支配收入差距为6.13 倍。①根据《中国统计年鉴2022》相关数据计算。可见农村居民的收入不平等程度大于城镇居民的收入不平等程度。

表1 近年来我国城乡居民人均可支配收入情况

2.各区域之间存在一定的居民收入差距

从部分省份来看，我国东部、中西部与东北部的居民收入差距较大。根据2022 年《中国统计年鉴》数据，2021 年上海和北京居民人均可支配收入分别高达78 026.6 元和75 002.2 元，甘肃为22 066 元，黑龙江为27 159 元。从区域整体来看，我国东部地区人均可支配收入为48 671.4 元，西部地区为27 405.3元，东部地区的居民人均可支配收入是西部地区的1.78 倍。东北地区的人均可支配收入为30 013.7 元，高于中部地区的29 762.2 元。居民人均可支配收入呈现出西部地区、中部地区、东北地区、东部地区依次增加的趋势。

3.不同行业之间的收入差距悬殊

随着我国社会主义市场经济体制改革的推进，不同群体的收入不断增长，但不同行业之间的工资水平差距悬殊。从我国目前不同行业从业人员的平均工资水平的统计数据来看，平均工资水平排前三的依次是信息及计算机软件行业、科学研究和技术服务业、金融业。信息及计算机软件行业的平均工资最高，并逐年增加，且涨幅较大，截止到2021 年，该行业平均工资已达到205 536 元，科学研究、技术服务和地质勘查业紧跟其后，金融行业的平均工资水平在2021 年已达到148 816 元，而住宿与餐饮业的工资水平较低，一直在5 万元左右徘徊。

（二）居民财产性收入不平衡

1.财产性收入多为高收入人群拥有

居民财产收入差距的扩大是居民收入差距扩大的主要因素。当前我国居民财富的积累主要来源于房产和金融资产。根据CHIP调查数据，财产性收入更多地集中在高收入人群。2019 年高收入者房产占家庭总资产的70%，金融资产占总资产的20%。而低收入者的主要收入来源是工资性收入，拥有的动产和不动产很少，很难获得财产性收入。由此可见，居民财产分配是不均衡的。此外，居民财产性所得税收占比为15.01%，远低于劳动性所得税收占比64.53%，造成了收入的高低与缴纳税款的多少不匹配，高收入群体缴纳的税收相对少、工薪阶层承担的税款多这一现状，违背了目前税制“提高低收入群体收入”的初衷。①根据《中国税务年鉴2022》相关数据计算。

2.农村居民财产性收入水平低于城镇

农村居民财产性收入比重低于城镇居民。2015 ～2021 年城镇居民的财产净收入占比为10%左右，而农村居民占比均不超过2.5%。2021 年，我国农村居民人均可支配财产净收入为469.4 元，同期城镇居民人均可支配财产净收入为5052 元，城镇居民的财产净收入水平是农村居民的10 倍。农村居民的财产性收入水平低于城镇，更低于全国8.8%的平均水平（见表2）。受制度性因素影响，大多数农村居民存在着土地财产所有权缺失等问题，此外，农村有很多弱势群体，他们很难获得财产，这是农村居民财产性收入分配比重较低的重要原因。［11］

表2 城乡居民可支配收入的构成占比情况单位：%

3.中西部、东北地区居民财产性收入低于东部

东部地区居民的财产性收入比重大于中西部和东北地区，2021 年东部地区居民的可支配收入中财产净收入占比为10.98%，均高于中西部和东北地区的6.84%、5.91%、4.46%（见表3）。从数值上来看，2021 年东部地区人均可支配财产净收入达到5716.58 元，中部地区、西部地区、东北地区分别为2049.60元、1614.79 元、1340.00 元。可见，财产性收入在不同区域之间存在着不平衡。

表3 2021 年各地区居民可支配收入的构成占比情况单位：%

（三）各类收入群体结构不合理

1.低收入群体占比高，中等收入群体规模小

根据《中国统计年鉴2022》相关数据计算，我国目前约80%的人口月收入在5000 元以下；40%的人口月收入在2000 元以下，其中20%的人口月收入不足1000 元。可以说低收入群体比重相当大，如何把低收入群体收入逐步提升到中等收入群体水平是值得我们关注的。这关键在于提高低收入群体劳动要素的收入比重，促进劳动所得不断增长，这样就有机会使一半的低收入群体进入中等收入群体行列，为实现橄榄型的收入分配结构奠定基础，从而为实现共同富裕的目标提供有力保障，同时也要关注过快增长的用工成本对企业生产成本的影响。因此，进一步完善收入分配制度，有步骤、有节奏地形成合理的分配结构是关键。

2.中低收入群体收入增速低于高收入群体

我国不同收入群体的收入增速呈现分化态势。将全国居民家庭划分为五等份，其中低收入组家庭人均可支配收入从2015 年的5221 元上涨至2021 年的8333 元，年均增长不到1000 元，虽然低收入群体的收入呈现一定的增长，但收入涨幅落后于高收入群体。长期以来，我国中等收入群体收入增速低于高收入群体，中等收入群体的收入增长相对稳定，年平均增速为7.04%；而高收入组家庭人均可支配收入从2015年的5 万多元增长至2021 年的8 万多元，年平均增长率为7.85%（如图1 所示），保持着高速稳步增长的趋势。从相关因素来看，不同收入群体受复杂的社会环境、经济形势等因素影响，存在着收入分化，这意味着需要更加有效的政策包括财税政策进行调控。

图1 全国居民五等份分组收入情况（单位：元）

二、我国居民收入差距产生的根源

（一）我国的收入分配机制不合理

1.初次分配中存在资源配置不公等问题

初次分配是产生收入差距的关键环节，初次分配中要素资源配置不公会直接导致收入差距扩大与财政再分配困境。在初次分配中，资本、土地等生产要素的分配权重越高，则劳动要素的分配权益比重就越低，我国的劳动报酬占初次分配的比重一直维持在50%左右，相比于发达国家55% ～65%的水平较低。①数据来源于中国社会科学院金融研究所（IFB）。我国大多数居民的收入主要来源于劳动报酬所得，但在初次分配中劳动报酬的比重偏低，这是造成收入不平等的主要因素之一。由于资源分配不均衡以及市场规则和价格等因素的作用，一些垄断性行业的高额垄断利润也是造成收入不平等的主要因素。此外，我国劳动力的流动具有一定的自发选择性，劳动力的自发流动加剧了资源分配不公。不同地区的劳动力工资水平存在一定的差距，大量的劳动力向资源和技能具有优势的地区进行转移，进一步加大了城乡间和地区间的居民收入差距。

2.再分配职能未得到充分的发挥

与初次分配不同的是，再分配过程应更加注重公平。我国政府进行收入再分配主要通过财税政策，但财税政策在再分配的过程中并没有很好地发挥作用。一方面，我国当前的社会保障制度尚不完善，在区域间分配不合理，群体受益不均衡，人民享受的社会福利有所差别；部分劳动者的权益也没有得到充分的保障。公共产品的供给在城乡和区域之间存在较大差异，欠发达地区的基本公共服务均等化水平低于较发达地区。转移支付结构尚不合理，导致过于依赖财政转移支付的地区缺乏生产与经济增长的动力，不利于城乡与区域的协调发展，扩大了城乡区域之间和群体之间的收入差距。另一方面，我国目前的税收政策也不尽完善，个人所得税调节力度较弱、财产税不完善等问题加剧了居民收入分配不公。

（二）我国的税制结构易导致逆调控

1.间接税的累退性不利于缩小居民收入差距

我国目前的税制结构是以间接税和直接税为双主体，但间接税在整个税收中的比重高达60%。以增值税等流转税为主的间接税体系具有一定的税负转嫁性，税负通常转嫁给最终消费者，而居民消费大多以中低档消费品为主，因其需求弹性较小，税负则由普通居民承担，一定程度上降低了居民的消费水平。由于间接税具有一定的累退性，收入越高的人承担的税负越轻，即低收入者的税收负担高于高收入者，导致居民可支配收入差距进一步拉大。

2.直接税占税收比重较低抑制了收入调节作用

近年来我国的直接税比重有所上升，2021 年直接税收入占税收总收入的比重达到36%，虽然近年来我国直接税比重有所上升，但与OECD成员国的直接税比重高达50%相比，同口径平均值还是处于较低水平。①数据来源于OECD Statistics《2022 年税收收入统计》，2021 年数据未公布的国家采用的是2020 年数据。主要在于我国个人所得税虽是直接税的主要税种，但比重较低，与财产收入相关的税种征收力度不足，有的甚至尚未开征。直接税比重的高低与纳税人的收入水平、财富状况息息相关，直接税水平的高低在一定程度上意味着纳税人缴纳税款的多少。我国间接税比重较高，直接税比重较低的情形使得当前税制不足以充分发挥调节收入的作用。

3.地方主体税种的缺位不利于缓解收支矛盾

自1994 年分税制改革以来，我国税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。2021 年地方税收收入占比为54.8%，地方财政支出比重为85.8%。②数据来源于国家统计局。http：/ /data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn ＝c01.近年来，地方税收收入占比在不断提高，财政支出占比也在随之上升，地方财政面临较大的收支压力，原因在于“营改增”之后，地方主体税种一直处于缺位状态，地方的税收来源不够广泛，财权与税权未得到合理的配置。地方财政支出反映地方政府的发展能力与政策偏好，地方财政支出过大会对居民获得收入的机会与能力产生影响，通过影响城乡、地区间居民收入进而影响收入差距和财富差距。因此，为了缓解地方财政收支矛盾，促进居民生产与消费，需要为地方财政收入寻求合适的主体税种。

（三）缺乏合理有效的财富积累调节机制

1.经济体制改革未能关注到财富积累机制的构建

我国的经济体制改革为财产积累提供了制度保障，但未能充分关注到财富积累机制的构建。改革开放以来，我国实行的是以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，为居民的财产积累提供了制度保障。但在改革开放初期，政府主要关注的是居民收入增长及分配问题，对居民的财富积累关注较低，更没有相关的财税制度去规范财富积累。随着经济的持续发展，居民收入水平得以提高，居民财富差距在储蓄与投资不断累积的过程中逐步拉大，因此，居民的收入差距主要集中体现在财产积累差距上。此外，产权制度的改革也进一步加速了居民的财产积累。

2.财富的代际传递缺乏财富积累调节机制的约束

财富的代际传递产生了一种中等收入阶层分化为一小部分高收入和一大部分低收入群体的“葫芦型”收入分配格局。将财富的代际传递分为两种形式：亲代遗赠型传递和社会捐赠型传递。亲代遗赠型传递是家庭内部的财富传递，一定程度上加大了家庭间财富不平衡的程度，而社会捐赠型传递是家庭外部的财富传递，可以缩小家庭间财富不平衡的程度。这两种形式都为财富积累提供了物质基础，当前的财富不平衡有一部分来源于亲代遗赠型传递，由于财富的遗赠型代际传递，财富继承将在中国财富积累过程中显示出更大的效应。［12］根据已有的研究，遗产税可以对遗赠型传递起到一定的税收约束作用，可以降低家庭财富的不平等程度，这意味着对遗产进行征税对于实现财富公平有一定的意义。

三、我国财税政策在缩小居民收入差距上存在的问题

（一）财政支出政策在缩小居民收入差距上存在不足

1.社会保险项目未平等覆盖不同群体

社会保险作为社会保障促进收入再分配的重要形式，在缩小收入差距上起着至关重要的保障作用。当前我国社会保险项目未平等覆盖到不同群体，主要体现在：一是社会养老保险待遇不一致。城乡居民和职工享受的待遇有明显差别，职工退休后的月养老金约是农村居民的19 倍多。［13］二是居民的医疗保险存在差距。农村居民因收入能力有限，缺乏对大病、重病的参保；职工医保待遇水平显著高于居民医保。三是失业保险、生育保险、工伤保险覆盖的大多是企事业单位职工，一般居民特别是农民基本不参保。四是城镇职工的社保缴费比例较高，这意味着一般劳动者有相当一部分的劳动报酬成为暂时无法支配的收入，使得工资水平较低的居民生活负担更大。此外，由于历史等相关因素导致我国地区之间的社会保险制度尚不统一。

2.就业保障机制发挥的作用不足

目前我国农民工的收入处于低收入与中等收入水平之间，同时农民工还面临着复杂的衣食住行问题，存在工资被拖欠现象。农林牧渔从业者和城镇低收入群体的最低收入尚未得到有力保障，虽然最低工资制度的实施使得这种情况有所改善，但仍有一部分城镇劳动力工资低于当地的月最低工资标准。甚至有些行业存在就业歧视，就业者的合法权益得不到充分保障。由于地区经济发展的差距，相当一部分地区的基层公务员和基层企事业单位职工的工资待遇甚至还达不到全国的平均水平。

3.财政转移支付制度未体现均衡性

转移支付的作用在于通过平衡各地区由于地理因素不同或经济发展水平不同而产生的政府收入差距，以保证各地政府能够按照国家统一标准提供社会服务。在我国现行的转移支付体系中税收返还占据较大比重，不合理的税收返还制度使得经济越发达的地区获得的返还额越多，致使地区间的财力分配差距扩大，削弱了转移支付的平衡性。此外，省级以下的转移支付制度尚未建立，使得转移支付的作用受到限制。当前政府对农村及贫困地区投入的公共资源不充足，居民享有的公共服务水平较低，进一步加剧了人口从农村流向城市、从欠发达地区流入较发达地区的趋势，人口流动引起各区域之间、区域内部财政资金的流动，进而影响到财政资金的支付效能。

（二）税收政策在缩小居民收入差距上存在的不足

1.个人所得税对流量财富的调控力度不足

近年来，我国个人所得税占税收的比重一直维持在7%左右，且个人所得税税源主要依赖于劳动报酬所得，部分以劳动报酬所得为主要收入来源的中等收入人群感到税负较重。目前个人所得税在收入再分配上发挥作用时面临一些障碍：一是对高收入者的征管力度不够。高收入群体收入来源广、金额多，容易出现一些税收征管漏洞和薄弱环节。二是经营所得适用的税率低于劳动所得税率，导致部分超高收入群体将劳务报酬转换为经营所得，从而达到少缴税的目的。三是对流量财富的调控力度不足。工资薪金等劳动性所得税收在个税总收入中的占比远高于财产性所得税收。以2021 年为例，个人所得税税目中劳动性所得的税收占比高达64.53%，而财产性所得的税收比重仅为15.01%。财产性所得一般为高收入群体拥有，也就是说，当前个人所得税的税负多由中低收入群体承担。四是专项附加扣除制度未考虑个体情况差异，存在着经济水平相差较大的家庭部分项目扣除金额基本相似的问题。此外，还有一些新兴行业的高收入群体的税收征管问题，如网红、直播带货的收入征税问题。

2.缺乏房产税对存量财富的调控

目前我国高收入人群财富积累的主要来源除工资等劳动性收入外，还有金融资产和投资性房产等可投资资产，而且不同阶层的家庭财富主要集中在房屋价值上，拥有较高房产价值的家庭将部分资本进行储蓄升值，就可从资本中持续获利，这部分家庭所获得的财富就越来越多，与劳动积累的财富相比，资本的集聚总是保持在很高水平，财富差距造成的不平等不断累积。此外，对投资性房产还缺乏有效的税收调控。虽然有些地区试点征收房产税，但存在税基过窄，计税依据不合理等问题，调控效果不够明显，需要对房产等存量财富进行进一步的税收调控。

3.需要开征遗产税与赠与税减少财富的代际转移

遗产税与赠与税被认为是社会财富再分配的可选调节手段之一。［14］开征遗产税可以减少财富代际转移，赠与税有利于辅助遗产税的开征，促进社会福利捐赠事业的发展，助推三次分配。三次分配最早由我国经济学家厉以宁教授提出，它是在道德力量的约束下，利用个人资源自愿进行的分配。当前我国对财富的代际转移缺乏相关制度的规范，且鼓励捐赠的税收政策主要体现在对个人与企业的公益慈善捐赠的税收优惠上，需要开征遗产税与赠与税对此进行有效调节。

四、缩小我国居民收入差距的财税政策建议

（一）构建缩小居民收入差距的财政支出政策体系

1.健全城乡统一的社会保险制度

首先，要努力缩小城乡居民享受的基本社保待遇差距，保证农村居民享有更加广泛的社保项目。其次，要推进职工社保和普通居民社保的一体化，保证全民享有公平的福利待遇水平。同时要改革社保缴费制度，下调一般劳动职工的社保费率，降低中低收入群体缴纳的社保费占其收入的比率，逐步扩大社会保障覆盖面，实现均等化，从而缩小群体间的收入差距。最后，需尽快统一全国各地不同层级的社会保险制度，促进不同区域之间居民的社保待遇平等。

2.加强对困难群体的就业工资保障

一要深化户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力解决转移人口的住房需求、医疗与社会保障、子女教育等问题。二要完善农民工欠薪治理长效机制，保护农民工的劳动所得收入。三要提高农林牧渔从业者和城镇低收入群体的收入水平，关键在于增加他们的劳动收入，扩大增收渠道，帮助这一群体增产增收。四要落实并完善公务员工资正常调整机制，完善工资制度和工资增长机制，健全最低工资标准调整机制，进一步规范收入分配秩序。五要健全城乡劳动者的社会保障体系，激发重点群体的增收活力，努力消除就业歧视，切实保障困难群体在就业等方面的合法权益。

3.提升转移支付制度的针对性和平衡性

要改革城乡之间的转移支付，可通过专项转移支付等方式缩小城乡公共产品和基础设施的差距。加大在农村教育、医疗卫生、社会保障等方面的公共财政支出，向农村地区投入更多公共资源。区域之间的转移支付要重点关注一般性转移支付，鼓励省以下各级政府采取跨区域的帮扶政策，提升财政转移支付的效能；将流动人口在流动过程中所产生的流动资金与财政转移支付资金挂钩，对不同地区、不同群体的转移支付力度根据具体情况给予动态调整。

（二）构建缩小居民收入差距的税收政策体系

直接税具有累进性特质，收入和所得越高，所需缴纳的税收越多，能够更好地体现量能纳税原则。提高直接税比重，符合我国调节贫富差距的现状。因此，未来应将所得税和财产税两大税种作为主线，强化直接税的收入分配调节职能。

1.优化个人所得税以规范居民的流量财富

个人所得税要覆盖所有的高收入人群，使其起到调节“过高收入”的作用。一是加强对高收入群体的征管力度，建立严格的收入监控机制，对高收入群体的收入来源进行严密甄别，尤其要加强对新兴行业的高收入人员的规范。二是扩大综合所得计征的范围，应将经营所得纳入综合所得计征范围，提高高收入群体的个税占比。三是调整税率，综合所得税率级次由七级调整为五级较为合理，对过高收入要上调税率，而对中等收入要下调税率。四是要完善专项附加扣除制度，发挥个税对中低收入者的保障作用。由于地区间发展水平存在差异，专项附加扣除不能一刀切，应科学设计各类标准扣除和分项扣除，对于困难家庭制定更合理的家庭费用扣除标准。

2.加快开征居民的房产税以规范存量财富

要加快实施居民住房房产税的扩大试点工作，进一步提高房产税的比重，应从以下几个方面考虑：一是扩大房产税的征收范围，如对农村的部分高档房产应征收房产税。由此，房产税的税源不断丰富。二是不同的地区采用不同的比例税率，譬如依据家庭的收入、拥有的房产数量、住宅面积等制定相应的税率政策，能够体现量能负担原则，实现税负公平。三是对现存房地产保有、交易环节的税费需要进一步的归并、简化，给予合理的房产免税面积和税收优惠政策。

3.适时开征遗产税与赠与税以缩小财富代际传递差距

缩小财富的代际传递差距需要建立健全第三次分配机制，引导富人的财富向低收入群体进行转移。一是完善社会救助机制，鼓励和引导企业与个人参与对弱势群体的社会救助，为有劳动能力的人提供岗位。二是通过税收优惠进行激励，利用税收优惠引导更多有能力的群体参与第三次分配，同时，合理引导劳动者在行业间流动。此外，还应对纳税主体、征收对象和适用税率这些基本要素进行深入研究，以此促进我国遗产税和赠与税的开征；同时，要加快不动产登记法规、配套制度的改革和建设。