人民币国际化背景下本外币协同监管存在的问题及对策

周佳谊

在人民币国际化背景下本外币监管政策的不同对外汇管理、风险预防及宏观调控都产生一定影响。目前对跨境资金实行双轨制监管，但由于监管主体不同，在管理目标和侧重点、业务监管口径、监测系统等方面存在出入，容易引发外汇管理规避以及套利投机的行为，与此同时也会降低监管效率、加大宏观调控难度。针对这些问题，政府需推行本外币一体化监管体制，搭建本外币一体化信息共享平台并加强对资金流动的风险预警，提升市场主体对“本外币一体化”的意识。

一、人民币国际化背景介绍

（一）历史回顾

最初的人民币跨境流通是为满足经济发展和贸易往来的需要。新中国成立初期，人民币是禁止跨境携带的，随着我国外交关系网的建立与完善，以及与周边国家贸易合作的频率增加，我国开始允许跨境时携带一定数量的人民币，并且额度在不断提升。出于贸易发展便利性以及成本、风险的考量，21世纪开始我国逐渐允许在跨国贸易中以人民币作为计价单位和结算方式，并陆续在港澳等地提供人民币结算、汇兑等服务。2008年金融危机揭露了我国货币地位在国际货币体系的薄弱性，我国开始思考如何提高人民币货币地位与贸易地位的匹配程度，并在次年推动人民币的国际化。此后，我国开始推行跨境贸易人民币结算，经常项目、资本项目陆续开始试点，并由试点区域扩展至全国，随着基础设施不断完善、离岸市场迅速发展，我国人民币国际化稳步推进。

（二）当前状态

经过十几年的发展，人民币国际化取得重大成效，也迎来了新的机遇和挑战。《2021年人民币国际化报告》显示，2020年的人民币跨境收付额为 28.39万亿元，同比增长44.3%，占同期本外币跨境收付总额的46.2%，创历史新高。随着“一带一路”的推进和与东盟金融合作的深化，人民币的使用环境和设施不断优化，国际化效果显著。2020 年，我国与“一带一路”沿线国家人民币跨境收付金额超过 4.53 万亿元，占同期的16.0%；与东盟国家人民币跨境收付金额合计为4.15 万亿元，同比增长 72.2%，占同期的14.6%。除此以外，资本项目下证券投资跨境收付增长显著，合计16.50万亿元；熊猫债发行主体扩大，累计4337，21亿元。然而，在推行人民币走出去的过程中也存在一些问题，一方面会遇到外部的压力如美元的打压，另一方面本外币监管政策的不同也会给外汇管理、货币政策调控等方面带来影响。因此，在防范外部风险的同时还要注意本外币的监管与风险防治。

二、本外币政策现状分析

当前我国本外币的跨境资金实行双轨制的监管制度，外汇归属于国家外汇管理局管理，跨境人民币归属于人民银行管理，二者在相关的管理目标、规则、监测等方面各有侧重，本外币监管的要求有一定出入具体分析如下。

（一）管理目标侧重不同

外汇管理以防范外币投机和资本外逃、保持国际收支平衡为目的，避免国际市场价格发生较大波动对我国产生较大影响；跨境人民币的管理主要是促进投资和贸易的便利性，提高以人民币为计价和结算的占比，使我国的货币地位与贸易地位保持高度匹配性。在2009年以前，我国的跨国贸易均用外币结算，因此业务范围局限于外汇业务，管理的重点也在审查业务的合法性、真实性上。自人民币国际化以来，对于跨境人民币的侧重点在于业务的创新，强调保持跨境人民币发展的多元化和持久性。两者管理目标和侧重点的不同是由不同时期我国贸易状况、经济实力、发展战略等方面决定的，符合不同阶段我国的发展要求，但客观上也对当前本外币管理政策的一致性产生影响。

（二）部分业务监管口径不同

本外币的业务管理政策在资本项目、服务贸易、货物贸易等部分具体业务中均存在口径差异。资本项下，以境外放款为例，跨境人民币展期原则上不超过一次，且放款期限超过5年的需要进行報备，不得以债务融资为境外放贷业务的资金来源；对于外币则没有展期次数的限制，贷款融资也可为境外放款业务提供资金。服务贸易项下，以单证审核为例，除性质有疑问的资金，银行应当审查并留存单笔5万美元以上的外汇收支业务的相关凭证，而对于跨境人民币人民银行则没有规定具体的单证审核要求。货物贸易项下，以离岸转手买卖业务为例，外汇局规定，银行应暂停办理降级企业的离岸转手买卖的外汇收支业务，同时必须审查货权凭证；对于跨境人民币，人民银行只要求银行严格审核重点监管名单上的企业，且允许后续补充货权凭证审核。

（三）监测系统不同

外汇和跨境人民币采用的监测系统不同，在数据的范围、统计以及获取上存在一定的差异。外汇的监测系统为国际收支申报系统，能够采集国际收支的相关数据，并且由于其对报送周期和准确度有较高要求，能够保证相关数据更新的及时性和精确度。但是由于该系统目前难以监测资金业务的具体流向，对于交易的追踪和风险控制方面存在一定问题。跨境人民币的监测系统为人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS），由开展跨境人民币业务的商业银行向人民银行定期报送相关业务的收付信息。该系统能够相对完整地反映人民币跨境流动的情况，并且对于信息的详细程度要求较高，例如，利率项的填报内容须包括利率的类型、期限单位、重新定价期限、浮动利率基准和浮动利率加点等方面；但该系统也存在一定的问题，如难以获取市场的微观数据，并且由于报送要求中的业务模块多、范围广、相关交易数据量大，在较紧的报送时间要求下加大了银行报送工作的难度。

（四）账户管理规则不同

外汇账户与跨境人民币账户管理的规则依据不同。我国外汇管理局按照《境内外账户管理规定》等文件管理外汇账户，而人民银行对人民币账户的管理则是依据《人民币结算账户管理办法》进行监管的，二者在账户的开立、变更、备案等方面的要求存在区别。但这种双头管理也对企业跨境贸易的追踪和风险防范造成一定影响，由于账户的管理规则不同，原本一体化的资金流动在不同的环节独立开来，不利于信息数据的监测和风险的预防。

三、现行监管模式有待完善

（一）业务要求存在差异

我国本外币的政策标准不一致，部分业务的监管松紧程度有差异。大体上看，呈现“外汇紧本币松”的状态，对外汇的管理更注重细节操作问题。因此，在现实中企业可能会选择有利于自身的方式办理业务，这就会产生规避外汇管理、形成套利空间的问题，加大资金流向监控和风险预防的难度。例如，外汇局要求金融机构依据法律规定的单据对企业收支进行一致性与真实性的审查，若企业不在名录内则金融机构不得为其直接办理外汇收支的业务，而人民币的结算业务无此类要求，并且在单证审核方面的要求较低，只要求银行对重点监管名单上的企业进行严格审核。在这种差异下，不在重点监管名单上的企业存在通过人民币方式进行外贸结算来规避外汇监管的限制的可能性。在报告管理方面，以人民币为结算方式的跨国贸易无需提交贸易的融资以及信贷报告，而以外汇为结算方式的企业需要到现场或者通过外汇监测系统对可能使外汇收支和进出口不匹配的因素进行上报。由于这些上报信息均属于监测系统的采集范围，无须报告可能会产生匹配性降低的后果，影响非现场监测的准确性。

（二）监管联动性效率有待提高

目前，由于本外币的监管系统不一致、监管重点有出入、监管政策有差异等因素，造成两者监管的低联动性，对监管效率产生影响。第一，本外币的双头管理会产生信息交叉、双头登记等问题，影响监管效率。由于本外币对于业务的管理办法、监测系统不同，企业办理业务时需双边咨询、双边备案，就会存在监管重复的问题，大大降低效率。而人民银行与外汇管理局在相同业务上投入同样的资金、设备和人才也会造成资源使用效率低下，进而导致低效率监管。第二，外汇管理局的监管效力会受到跨境人民币相关政策的影响。由于企业与银行通常会同时执行人民银行与外汇局的规定，外汇管理局出台的改革方案和策略会受到跨境人民币的相关方案的影响，从而削弱外汇改革方案的实行效果。由于人民币在部分业务的管理规定上松于外汇，企业会根据实际情况选择人民币结算来避免外汇管制，从而降低了外汇的监管效力。第三，本外币监管系统的数据无法实现全面共享，跨系统获取信息成本高、难度大、时滞性差，外汇业务系统难以全面查询、统计、监控以人民币结算的业务，这无疑在降低监管效率的同时加大了对资金流向监测和风险预防的难度。

（三）宏观调控难度加大

人民币国际化背景下，本外币不同的监管政策容易对国际收支平衡产生影响，加大货币政策的调控难度。现行政策的松紧程度对跨境人民币的监管相对松于外汇，跨国贸易中外汇使用减少、人民币使用增加给我国的货币调控政策带来新挑战。从外汇储备角度看，自跨境人民币开始使用时，企业能够在境外贸易中直接使用人民币结算而非传统方式那样先购入外汇再以外汇进行交易，这就使我国外汇储备的压力大大增加。从国际收支角度看，人民币流出会扩大国际收支顺差的规模，外汇储备数量增加，人民币升值难度加大。从货币政策调控的角度看，国内货币的供求关系会受到跨境人民币资金量的影响，实施宽松的货币政策时境内人民币呈现流出趋势，实行紧缩的货币政策时境外人民币呈现回流趋势。当人民币流量波动过大或者过小就会对货币市场产生影响。因此，人民币国际化会放大人民币资金量的波动情况，加大货币政策的调控难度。

四、构建本外币协同监管的建议

（一）推行本外币合力监管体制

健全本外币一体化管理的监管体制，逐步由“双轨制”向“一体化”过渡。一方面，政府加强对跨境资金的监管，出台相关法律法规，从法律层面规范跨境贸易行为、明确有关部门责任、完善事前事中事后的监督体系。宏观上，制定审慎的管理框架，明确正确的管理方向并重视发挥法律的作用；微观上，注重谨慎性与真实性相结合的管理原则，确保各笔外汇交易和各项上报信息的真实性，确保各项规定的高效执行。政府号召相关主体积极响应本外币一体化的政策，严格落实具体规定。另一方面，外汇管理局与人民银行可各自抽派代表成立特定部门，列举两方在监管的依据、侧重点、管理细则的不同指出并审查可能存在的漏洞，厘清本外币的监管差异并制定统一监管方案。例如，两方通过核对具体业务的管理辦法，寻找可能产生外汇管理规避和套利问题的空白区域，针对性调整各自的监管原则。外汇管理局与人民银行应当明确企业分类的标准，保证违反规定的企业按照相同标准受到处罚。最后，各部门需培养专业人化才以应对或防范一体化监管中现存或未来可能出现的问题，不断完善本外币的一体化监管。

（二）搭建本外币数据共享化平台

合并各类业务的管理系统，降低不同管理部门对同一企业管理间的差异性，构建一个本外币一体化信息平台，形成数据共享、信息交互的新模式。一是整合现有的业务管理系统，在统一各类业务管理标准的前提下做好对企业的业务管理审查的信息记录和时间以及负责本次审查的部门，减少对相同贸易主体的交叉管理和重复管理，有助于落实责任、提高管理效率。二是建立监测信息汇总新平台。新平台重新整合外汇监测系统以及人民币监测系统（RCPMIS）的监管信息并予以公示，并设置申诉入口用以纠正有误信息和补录遗漏信息，这能够更加全面地采集数据并提高数据的准确性。以业务内容为单位设置录入和查询窗口，对贸易主体的资金信息、特殊项目申报进行登记，后台定期审查汇总信息缺失情况和监测薄弱方面并及时采取补救措施，保证信息的实效性和全面性、同时在新平台接入管理端（人民银行及外汇管理局管理账号入口）、银行端（各类商业银行账号入口）、企业端、个人端接口，满足人民银行和外汇管理局对信息数据的监测要求和银行企业日常上报、查询的需求。

（三）加强对跨境资金流动的监测和预警

加强对贸易资金的监控力度，做好非法资金流动的追踪工作和预防措施。一方面，建立涵盖各金融机构、人民银行、海关和税务部门间的监测体系。由于各机构、各部门在采集信息的时候侧重点、精确性不同，扩大监测体系的覆盖面能够在全面汇集各部门采集信息的同时提高信息数据的准确度。除此之外还要做好各监管部门以及金融服务机构间信息交流共享工作。密切各机构和部门间数据资源的联系，能够有效对各类信息进行匹配分析，存在匹配差异大的情况时能及时发现潜在风险。另一方面，提升跨境资金监测系统的分析预测功能。对各类贸易主体划分风险程度并根据不同风险等级的主体设置针对性和前瞻性监测指标，定期对各类指标的有效性进行检验并不断优化。

（四）提升市场主体“本外币一体化”意识

一是提高银行对于本外币一体化管理的意识，加强真实性审核。银行是跨境资金流动审核的重要环节，随着人民币国际化的推行，企业对外汇与人民币之间的兑换频率与需求也将扩大，这就要求银行对跨境资金的审核有更严格的标准。银行应当秉着按照展业三原则的标准了解客户和业务，审慎把关各笔资金的流动，不为非法资金流动提供路径。二是提高企业对本外币一体化的管理意识，从源头上减少虚假交易和套利等不合法行为。企业需要明确，在本外币一体化监管的趋势下人民币和外汇之间的管理差异逐渐缩小，而对于异常资金的流动监测会更加严格，而一旦违法情况查实受到的处罚则会更加严重。

五、结语

尽管人民币国际化已初具成效，但在本外币的监管方面依旧存在问题。对于本外币监管之间的差异，相关部门需要发挥法律法规的强制性作用，完善立法，并针对性培养储备专业人才；监管部门需要提升业务能力，加强谨慎性和前瞻性管理；参与贸易交易的主体需要自觉遵守市场规则，减少投机套利心理，维护良好秩序。在本外币监管一体化的发展下，人民币国际化也会上到一个新的台阶。

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作者单位：浙江大学宁波理工学院 ，本科在读。