改进县级乡村振兴审计效果研究——以X县2020年扶贫审计为例

樊正魁 桂三勇

华东交通大学经济管理学院

“天下顺治在民富，天下和静在民乐。”2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上宣告脱贫攻坚取得全面胜利，我国完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的奇迹。“胜非其难也，持之者其难也”，为了巩固脱贫攻坚成果，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续，同乡村振兴有效衔接，国家审计作为第三方进入，通过审计监督落实乡村振兴战略。

一、乡村振兴与X县情况介绍

（一）乡村振兴战略

2017年10月18日在党的十九大报告中，习近平总书记首次提出乡村振兴战略。报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。2018年9月，审计署印发了《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》，乡村振兴审计工作在该指导下有序展开。2022年10月16日在党的二十大报告中再次提到全面推进乡村振兴工作，在此背景下，加强并完善乡村振兴审计工作刻不容缓，应通过审计监督有效落实乡村振兴战略。

（二）X县情况介绍

X县在1994年被确定为农村贫困县，2002年被确定为第一批“国家精准扶贫攻坚工作重点地区”之一，2011年被确定为国家级特别贫困地区。

自2013年我国首次提出了精确扶贫以来，X县一直贯彻以习近平总书记为主导的方针，落实党的十九大精神，努力推进政府扶贫工作的进程，落实总书记在视察江西时提出的要求，坚定不移地发起精准扶贫形式“倾斜到一边”，全面落实“春季整改、夏季提升、秋冬巩固”的三大攻势，通过各方努力，全县133个贫困村全部脱贫，取得了脱贫攻坚的全面胜利。

二、X县扶贫审计的开展过程

（一）审计准备阶段

2020年J市政府积极响应脱贫攻坚全面胜利的号召，出台诸多政策，同时为了加强对各项政策实施情况的监督，督促市审计局扶贫审计工作的开展，2020年4月J市审计局委托X县审计局对2019年X县扶贫工作情况进行审计。

X县审计局接受委托并召开党组织成员会议，筹备该审计工作的开展，经讨论X县审计局决定派出6人组成审计组实施该项审计工作。

X县审计局了解了X县近年扶贫领域情况。X县2019年末户籍人口超88万人，同年X县共投入扶贫资金13.39亿元，共涉及6000多个扶贫项目。2019年实际脱贫人口2.3万人，16个贫困村全部脱贫摘帽。

针对X县2019年扶贫情况，审计组决定此次审计扶贫资金3.74亿元，涉及1500多个项目，11个乡镇55个村，入户调查农户500户，抽查的扶贫项目数、资金约占总资金的25%。

（二）审计实施阶段

在本次扶贫审计中，特别关注扶贫资金的使用情况。在扶贫审计中“两不愁、三保障”是检验脱贫的标准之一，五保户、低保户发放的补助资金是重点关注对象。据此，审计重点查找了给五保户、低保户等老弱病残发放的各项补助。

在走访某敬老院时，审计组发现部分老人的“一卡通”并未在其处。审计组在调查中发现敬老院院长朱某有收缴老人的“一卡通”并侵吞补助资金的嫌疑，于是对朱某展开调查。该事件的审计工作异常复杂。第一，事件本身涉嫌侵犯人民利益；第二人员关系复杂，涉及众多老人，且朱某关系网复杂；第三该事件可能存在更深层的利益关系。为此审计组高度重视并召开会议，通过讨论审计组决定对该事件一查到底，开展更严谨的调查工作，通过各方取证发现朱某自己可能截留了七万元左右，在此基础上还发现朱某随意将补助发放给亲属，涉嫌金额达三万余元，涉嫌金额共十万元左右。至此，朱某利用职务之便侵吞老人扶贫补助、违规发放补助金的情况浮出水面。审计人员及时将该情况向局里领导汇报，局领导高度重视，向上级部门反映情况后及时办理移送。在移送纪委监委后，纪委监委经进一步调查发现朱某还存在其他违纪违规情况。

（三）审计报告阶段

审计组经过两个多月的努力，顺利完成审计工作并出具以下审计报告。

1.扶贫政策措施落实方面存在的问题

在扶贫政策措施落实方面存在的主要问题有两个，一是新农村建设奖补政策落实不到位；二是扶贫对象信息不精准，存在已经去世的扶贫对象“一卡通”仍被家属使用，扶贫对象的身份证录入信息存在错误等问题。

2.扶贫资金管理中的违规问题

在扶贫资金管理方面存在的主要问题有四个，一是虚报工程结算量；二是挤占挪用扶贫资金，用于缴纳干部养老保险及社保费、住房公积金等日常经费开支。三是工程结算报账资料不实；四是扶贫资金账存在账表、账实不符；五是会计记账错误。

3.扶贫资金项目绩效方面的问题

在扶贫资金项目绩效方面存在的主要问题有两个，一是危房改造绩效不佳，改造完成的民房存在主卧墙体有裂痕，墙面渗水严重，未达到危房维修的绩效目标；二是公路硬化质量较差，抽查的公路普遍存在开裂、断裂的情况。

三、审计过程发现的问题与不足

（一）审计范围广、内容多、难度大

经本次审计工作发现X县的扶贫审计工作非常艰巨，36个乡镇涉及贫困人口2.7万多人，贫困村16个。同时 “两不愁、三保障”覆盖范围广，涉及到发展、教育、生态等多方面的工作。随着“二十大”的召开，推进乡村振兴工作已成为全面建设社会主义现代化国家的重中之重，针对村庄规划布局、宜居环境整治、发展现代化农业等内容，审计组开展工作时，各种隐藏问题层出不穷，审计范围广、内容多、难度大，审计压力只增不减。

（二）审计监管力量不足

一是基层审计机关力量有限，本次审计工作范围广、任务重，而X县审计局派出的审计人员只有6名，在开展审计工作时，虽然能发现部分有代表性的问题，但仍有许多问题难以顾及，侵犯人民利益的案件依旧可能存在。审计力量不足也将是后续乡村振兴审计的一大难题。

二是实行审计的机构单一。在往年的扶贫审计工作中主要由政府审计机构牵头，内部审计和社会审计介入很少[1]。但通过本次审计不难发现一个县的扶贫情况极具复杂性，内容杂、资金量大；且扶贫审计工作进行的时间较长，仅靠政府力量进行监管远远不够。况且政府审计力量的介入具有滞后性，只能对各项资金使用完成后的状态进行审计，此时内部审计就显得尤为重要。大部分扶贫审计报告均不会及时向公众公示，这又导致审计整改过程缺少 公众舆论力量的监督。

（三）审计情况复杂、利益交错

在本次审计中，敬老院院长关系网较为复杂，在对其进行深入调查后，甚至会引出更大的利益链，出现更多审计困难。审计情况的复杂性主要存在于两方面。

一方面，如上述敬老院院长的情况，被审计、被调查的对象在当地关系网络复杂，甚至涉事人员本身就担任重要政府职位，审计人员在对当事人进行审计时比审计政策落实、资金使用以及绩效等这些情况时更加复杂与难以抉择。

另一方面，审计人员自身存在政治站位不够高，甚至腐败问题。“凡法事者，操持不可以不正”，某镇存在违规套取工程款的现象，但是在审计初期检查发现该工程各项手续齐全。在审计过程中，审计情况的复杂程度、利益关系的错乱也是对审计人员的考验。身为审计工作者，在乡村振兴审计中可能会遇到更多损害人民利益的情况，应加强自身职业道德素养，在面对各项状况时能保持“初心”。

（四）审计内涵单一

本次审计报告发现的问题多数是扶贫资金问题，一方面农村扶贫中本就存在此类问题。另一方面审计人员往往将扶贫资金视为重点，导致审计内涵单一。在笔者看来，无论是过去的扶贫审计还是往后的乡村振兴审计，资金的审计是重点，绩效是重中之重。农村要发展，仍需增强“造血能力”。审计关注这些方面是为了促进村级集体经济的发展，让农村真正做到 “自给自足”。在我国，将资金作为审计重点是普遍现象，却往往忽视资金效益的使用情况。虽然审计署多次组织对扶贫政策落实、金融贷款、“一卡通”等项目进行专项审计，但归根究底还是针对扶贫资金的审计，绩效审计仍未成为扶贫审计的重点。此外，起着根本性作用的制度审计也被忽视，而制度的科学与合理是乡村治理的重要保障，因此往年单一的扶贫审计模式尚未达到乡村振兴战略的要求[2]。

四、完善乡村振兴审计的对策

（一）增强审计监督力量

扶贫审计主体主要是政府审计部门，其他主体的力量相对欠缺。这主要是由以下几点原因造成的。一是扶贫审计涉及的多是政府部门、政策制度等，其政治性强、涉及部门广，这部分审计工作只能由政府审计机关实施。二是扶贫资金的来处均为政府机关，如X县扶贫审计投入的配套资金13亿元中，3亿多来自中央，5亿多来自省财政，1亿多来自市县财政，这些均属于专项资金，其下拨管理流程需要经过多级政府部门。在这一过程中，一部分扶贫资金会直接以补贴的形式转入贫困户的“一卡通”账户，超出了社会审计和内部审计的范围。

然而，扶贫审计工作的范围广、内容多，任务量大，且政府审计力量十分有限，仅依靠政府审计力量难以对扶贫资金、扶贫政策落实等情况进行监督，审计主体多元化是必然趋势。具体而言，一是借鉴工程项目审计经验，引入社会审计力量。例如审计局在审计一般的小工程项目时，审计局会委托某某造价咨询有限公司对该项目造价进行审核。乡村振兴审计可以借鉴并且在此基础上改进，审计局派审计组进行乡村振兴情况审计，可以通过政府审计人员带队为主，社会审计人员参与为辅的方式进行。如本次X县扶贫审计，可派遣四位政府审计人员，对外招募6名社会审计人员，组成共计10人的审计小组。审计力量翻一倍，审计范围便可随之扩大，而非仅限于抽取25%，相应的审计工作也可做得更为细致。二是增加社会舆论等公众力量的监督。除经济责任审计、固定资产投资审计等不能向公众公布的审计报告以外，关于民生建设的审计报告可进行公布。公众的主体庞大、传播速度快、传播范围广，依靠社会公众力量，不仅对审计报告的完善具有促进作用，而且对审计人员也能起到监督作用。

（二）提高审计人员职业道德及素养

政府审计是一种依法独立进行的监督活动，要求审计人员必须依据规范并且保持较高的独立性，并以客观和公正的态度，实事求是地反映被审计单位的问题，发表审计意见，呈报并发布审计报告[3]。这种独立性、客观公正性以及实事求是的态度是政府审计的关键。在面对审计过程中错综复杂的关系与各式各样的威逼利诱，政府审计人员应该保持“初心”，坚定不移地完成审计任务，在平时政府审计人员应该提高政治站位，以政府审计的职业道德规范约束自己，始终牢记“使命”。正如习近平总书记所言：全党同志要永葆自我革命精神。政府审计人员作为公职人员，同样应时刻保持“自我革命”的意识，提高自身警觉性。在本次审计中，审计组面对敬老院院长特殊的情况，能够做到正确抉择，敢于与违反国家规定的人斗争。审计人员应做到不论面对的情况复杂与否，从一而终地保持自身职业道德规范。同时，审计人员也借助社会力量加强对自我的监督管理。当然审计人员的职业道德规范包括但不限于职业品德，还有职业纪律、职业胜任能力及职业责任，在保持“初心”的基础上，应努力学习审计相关理论知识，在理论与实际结合的审计过程中不断总结经验，提高自身审计素养和水平。

（三）制定长远的审计目标

一是改变审计传统观念。以往扶贫审计多数情况下将资金作为审计工作的重点关注点，主要对贫困地区基础保障落实情况，建档立卡贫困户增减变动情况是否符合实际，巩固扶贫成果等进行审计，对于政策的落实、扶贫情况绩效的监督管理较弱，关注增加农村“活力”方面有所欠缺。事实上，审计工作人员不应只看到两个“数字”，更要有“大局意识”，进行乡村振兴审计时更多应关注乡村的“活力”，要知道为农村“输血”很重要，但更重要的是通过审计强化促进农村的“造血”能力。在开展审计工作时要将目标长远化，审计目标需要紧扣乡村振兴战略规划，聚焦农村“三农”建设、乡村文化改善、重要农产品生产保障和乡村治理等领域，通过审计促进农村“造血”功能良性循环。二是审计介入的时间可以更加合理规范化，将审计工作开展的时间提前，在进行农村集体经济建设时就进入，而非等到集体经济已经生产几年后发现问题才介入。如审计人员可以对乡村振兴时间进行突击审计或者是年中审计，而非统一到年末进行或者是几年才进行一次审计。再者有关部门强化跟踪审计。随着形势的发展，跟踪审计已成为一种热门的、有效的审计方式，但是在县级审计中却很少真正用到这一审计方式[4]。原因之一是审计人员数量的不足，其次是县级审计人员对于跟踪审计的认识不足。因此，县级乡村振兴审计时可以加入跟踪审计这一方式，在人数充足且有社会审计力量协助的情况下，这对于提高审计效率具有重要促进作用。

结语

尽管脱贫攻坚战已取得全面胜利，但农村发展、乡村振兴却依旧任重道远。审计人员应在审计过程不断总结经验，通过典型案例分析乡村审计的有效措施，让乡村审计为乡村留住“活力”。