优化营商环境背景下高校政府采购中主体责任问题的研究

2023-09-27陈妮娜

活力 2023年4期

陈妮娜

（赣南卫生健康职业学院，赣州 341000）

引言

营商环境就是生产力，优化营商环境就是解放生产力，提高综合竞争力。政府采购是评价优化营商环境关键指标之一，其中涵盖了招标投标、合同执行等重要因素。近几年，高校迅猛发展，院校基础建设及各项教学设施设备的投入占地方经济支出的较大比重。从高校的政府采购相关主体责任问题进行剖析，对优化地方营商环境具有重大影响。

一、优化营商环境评价指标中政府采购的影响

营商环境通常指软环境，是指企业在开设、经营、纳税、贸易活动、执行合约及关闭等方面遵循的政策法规所需要的时间和成本条件。

（一）优化营商环境评价指标

世界银行在每年发布的《营商环境报告》中比较各经济体在不同生命周期的营商环境，罗列出12 个评价营商环境的指标：①开办企业；②办理建筑许可；③获得电力；④登记财产；⑤获得信贷；⑥保护中小投资者；⑦纳税；⑧跨境贸易；⑨执行合同；⑩办理破产；⑪雇用员工；⑫政府采购。需要重点关注的是：成本、便利度（手续和时间）、透明度、管理质量、法律（政策）框架的完善程度。其局限性为：不考察各经济体市场规模、政局稳定等因素。

我国营商环境评价的18 个指标是在世界银行12 个指标的基础上增加了6 个中国特色指标，包括：①招标投标；②获得用水用气；③知识产权保护和运用；④市场监管；⑤政务服务；⑥包容普惠创新。

综上所述，一个地区要想发展，短期靠项目，中期靠政策，长期靠环境。当前江西省经济正经历变革，既要求发展方式和增长路径的转变，更要求体制变革和机制创新。

（二）政府采购对优化营商环境的影响

从我国营商环境评价的18 个指标中不难看出，政府采购其实涵盖了招标投标、合同执行、政府采购等多个重要因素，影响着营商环境整体四个层次（包括引入企业、获得资金、日常经营、在有保障的营商环境中经营）中的后两个层次，即日常经营、在有保障的营商环境中经营。政府采购在政府财政支出与国民生产总值占比巨大，因此要从供给侧和需求侧两方面分析政府采购对优化营商环境的影响因素，分析优化营商环境下高校政府采购中主体责任、需求侧存在的主要问题及解决方法，着力打造透明、公开的政府采购环境，促进优化营商环境，从而有效促进地方经济增长。

二、优化营商环境中高校政府采购现状及存在问题

近几年，高校迅猛发展，院校基础建设及各项教学设施设备的投入占地方经济支出的较大比重，对优化地方营商环境具有重大影响。目前，我省的营商环境在市场环境方面仍存在：私营企业在政府采购的工程招标、资质许可上受到不平等待遇的现象仍然比较普遍；隐形壁垒；地方保护；不公平竞争；等等。

在高校政府采购中存在以下四个问题。

（一）设置不符合项目要求的条件，在设置资格预审时排斥潜在优秀投标商

有些高校在制定招标文件的投标企业资格性审查要求时，除了必要的工作证件、资格证，还会要求投标企业的技术负责人、技工等具备与招投标无关的各类合格证。招标文件中设置的供货期限的要求不合理，期限过短，属于以不合理条件限制、排斥外地供应商。

（二）采购需求不明确，排斥其他供应商

政府采购需求管理要符合采购项目特点和实际需要。目前，高校政府采购存在招标文件评分细则中的评审因素未量化、未细化，设置区间分值，盲目扩大评标委员会的自由裁量权，招标文件技术参数设置不合理，具有严重的限制性和倾向性，助长“围标”“串标”等行为。

（三）采购主体责任落实不到位，难以体现采购工作的公正客观性

存在高校对建立采购内部控制制度的必要性认识不够，以及权责分离管理和审批权限划分不完善、采购工作流程与采购管理制度不规范、采购计划和采购文件的编制与审批缺乏审查监督等问题。采购管理部门在高校中属于教辅部门，有些高校的采购管理部门并未独立建制，从属于资产管理或后勤管理等相关业务部门，从事采购管理工作人员相对较少，加上认识不到位，在岗位设置上未按“决策、执行、评价监督三分离”的原则划分职责，采购人员除了执行采购工作，还参与采购前期项目建设决策、监管采购后续合同签订、项目验收等业务工作，既充当决策者，又实施具体采购工作，最后还是项目采购效果的评价者，难以体现采购工作的公正客观性，采购风险无法内部控制，最终导致采购主体责任无法真正落实。

（四）思想僵化，降低了采购工作效率

在全国反腐倡廉背景下，有些高校采取“逢采必招”的做法，把公开招标作为规避风险的法宝，无论金额大小，都通过公开招标的方式进行采购。当前，《省政府集中采购目录及标准（2022年版）》《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第16 号令）规定，对政府采购限额标准以上，200 万元以上的货物和服务采购项目、400 万元以上的工程采购项目，采用公开招标采购方式，而对于金额小、常规性采购、紧急项目采取灵活的采购方式是法律法规所允许的，只要设置规范的程序，非招标方式一样可以发挥作用。不考虑特点，千篇一律用公开招标的方式进行采购，实际上降低了采购工作的效率。

三、落实高校政府采购主体责任，促进优化营商环境的对策

（一）加强内部控制管理，明确采购责任主体

全面推进高校政府建设采购内部控制制度及采购业务规范，建立完善高效、科学的政府采购内部权力制衡体制和监督体制。

建立完善采购管理制度、资产管理制度，科学分层级归口管理，设置合理的采购关键岗位、采购流程再造业务申请审核程序，严格遵守国家关于政府采购法律法规。需要详细规定高校采购业务内部控制建设的具体内容，包括：①能否实现政府采购业务归口管理；②能否依据预算开展政府采购；③能否按照政策规定开展政府采购并验收；④能否依照政策法规归档保管政府采购资料；⑤明确哪些岗位和职务之间不相容，将授权批准与业务经办的职务相分离；⑥建立信息系统与内部控制流程相结合，实现业务和事项的自主控制，减少人为操纵因素。

采购人主体责任落实的关键在于明确具体的采购人。采购人以符合实际的合理的采购需求为基础参与采购项目，对采购项目全过程承担主体责任；采购人对采购需求和采购实施计划的客观性、合理性负责；采购人落实主体责任以内部控制管理制度为指引，压实采购主体责任，为供应商履约提供明确方向。

（二）政府采购内部控制管理，营造公平竞争环境

1.加强高校政府采购组织架构建设，加强高校采购需求管理，做好采购意向工作

设立物资（服务）采购委员会，负责全院物资（服务）的采购监督管理工作。委员会成员主要由分管资产工作的院领导任主任委员，由纪委监督检查室、资产管理服务处、计划与财务处、信息中心、教务处、学工处、宣传统战部、实验实训中心负责人，以及资产管理服务处处长、采购招标管理负责人任委员，委员调整必须经物资（服务）采购委员会会议通过。在资产管理服务处下设采购管理办公室（以下简称“采购办”），由资产管理服务处处长任办公室主任，负责物资（服务）采购日常工作。

确认采购需求和技术参数，承办部门负责物资（服务）采购项目前期调研论证工作，拟定物资（服务）采购需求和采购计划，拟采用招标方式、评分标准。在面向市场开展需求调查时，选择调查对象应不少于3 个。采购申请经分管领导审核后，报学院物资（服务）采购委员会审议，再按相关采购规定和流程办理。采购需求应符合法律法规、国家强制性标准、采购项目特点及实际需求，政府采购应明确项目所有技术、商务要求，考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素，功能和质量指标的设置要充分。采购需求的表述应该清楚明了，无歧义。采购项目中在政府采购目录内或限额标准以上的采购意向，应不得晚于采购活动开始前30 日在政府采购网及省级以上财政部门指定的其他媒体同步发布。

2.政府采购过程中的风险控制

健全完善审查工作机制，在采购业务活动前，对采购需求和采购计划进行审查，对审查不通过的采购需求和采购计划进行修订，并重新审查。审查内容有：采购需求是否符合预算、资产和财务等制度规定；对采购方式、评审规则、合同类型、定价方式的选择是否说明理由；采购实施计划是否完整。

3.政府采购完成后的风险控制

组织验收：依据常见的内部控制措施中不相容职务相分离需求，制定人员应与验收人员及采购人员职责相分离，能够相互监督、相互制约，形成有效的制衡机制。对于贵重或大额采购项目，可聘请相关资质专家组成验收小组参与验收，验收小组应当按照采购合同规定的技术参数、服务标准等组织验收，验收结束后编写详细的验收报告。

资产控制：验收小组及监督人员应关注采购仪器、设备设施有无开箱使用，如果长期处于未使用状态，应责成资产使用部门及时调查设备未使用或使用效率过低的原因，是否存在过度采购、学院资产调度不到位、使用部门未按采购目的使用等现象，进行追责到岗到人，防止日后再次出现财政资金严重浪费的问题。

执行合同：使用申购部门应设置合同管理员明确职责，负责管理本部门所有经济合同，对合同的执行过程实施全过程管理。及时记录合同执行情况，定期对本部门的经济合同进行清理，是否存在履约不及时、履约不完整的情况，提示相关方按时履行合同，避免违约行为的发生。针对服务类合同制定检查细则，定期或不定期检查，及时发现问题，及时处理，维护合同有效执行。

遵循政府采购的公开透明、公平竞争原则，杜绝在政府采购中出现妨碍公平竞争的行为，为营造透明、公正的政府采购竞争环境提供坚实基础。

（三）加强监督检查社会招标代理机构操作，保障营商环境的稳定与活力

高校委托代理机构的有利方面：①在“放管服”的政策下，高校采购委托具有采购专业资格的招标代理机构，利于高校做好“有的放、有效管、优质服”工作。②为高校培育高素养招标采购专业队伍提供有力、便捷的技术支持。③规避“权钱交易”的现象发生，依据委托代理要求“资金拥有权与使用权”必须相分离，高校采购人员不能参加评标，可防止腐败的滋生，能客观履行监督职能，促进高校廉政建设。

高校委托代理机构的不利方面：①设置资格预审时存在排斥潜在优秀投标商的现象。②容易出现招标代理机构追求自身利益，多家代理机构互相排挤或违规操作，违背委托代理协议承诺，引发代理危机。③容易滋生“围标”“串标”等不良现象。

规范招标代理管理，对社会招标代理机构操作加强监督。

①建立招标代理机构库，通过评估招标项目执行行为，对招标代理机构库的代理商评分，采取末位淘汰制。建立招标代理机构诚信评估体系，重点把控文件编制、变更招标方式、评审组织过程三个关键点，做好监督公告招标信息、收退保证金、管理合同执行、招投标质疑答复等四个主要环节。

②依照招标采购相关法律法规，如发现招标代理机构和评审专家的违法违规行为，及时依法做出处理，促进委托代理机构合规运行。

高校在落实“放管服”政策中，委托招标代理机构发挥的作用日益重要，以委托代理理论指导委托代理机构管理，弥补高校对委托代理机构管理经验不足、实际操作中问题的预见性不够等。通过国家政策的落实，高校与委托招标代理机构的协作效益及政府采购委托代理机构的管理将日趋完善，同时保障营商环境的稳定与活力。

（四）重视并加强采购人员人才队伍建设

由于政府采购政策性、业务性都很强，需要懂管理、懂经济、懂技术的复合型人才来胜任政府采购工作。加强对高校招投标采购人员培训，以举办培训班、法律知识专题讲座，组织参观调研，举行经验交流会，播放廉政警示教育片等不同形式，组织采购人员系统学习政府采购知识，同时还要熟悉学校财务管理、基本建设、资产管理、科研管理等制度。采购人员自身也应加强学习，提高自身专业素养，对项目招标工作流程熟记于心并规范操作，从筹划、设计、实施等不同阶段，分门别类地进行流程管理。