甘肃高原夏菜农业保险发展中的问题与建议

孙源谦 颉建明

（甘肃农业大学园艺学院，甘肃兰州 730070）

高原夏菜是利用冷凉气候条件生产的主要供应东南沿海地区夏季需求的蔬菜。甘肃省已成为我国高原夏菜核心种植区、出口重点生产区、“西菜东调”及“北菜南运”重要商品基地之一（谈立新，2019；庄俊康和祁玉洁，2021），被农业农村部列入“黄土高原夏秋冷凉型蔬菜”和“西北内陆出口型蔬菜重点生产基地”，形成了夏秋时节“集西北、卖全国、出东盟”的高原夏菜供应链（周栋楠，2021）。兰州地处“现代丝路寒旱农业”沿黄农业产业带，发展形成了甘蓝、青花菜、娃娃菜、西葫芦、百合等高原夏菜品牌产品。

农业保险是指农业经营主体所投保的农产品因发生自然灾害或市场价格下跌造成生产损失，由保险公司提供赔偿的一种现代风险管理制度，可以有效转移和分散农业生产中的自然与市场风险（李丹 等，2017）。2007 年，我国开始推动政策性农业保险试点工作。2012 年，我国出台农业保险第一部规范文件《农业保险条例》，标志着农业保险的法规体系逐步搭建，农业保险也进入了快速发展阶段。甘肃省是我国首次试点政策性农业保险的省份之一，也是最早将高原夏菜等地方特色农业保险纳入全省脱贫攻坚政策体系的省份。目前对于甘肃农业保险的研究主要侧重宏观方面，主要包括发展现状和影响因素（刘静静，2018；张富强，2019）、模式研究（刘佳伟，2010）、区域化差异问题（李亚倩和杨林娟，2021）等，但是对于甘肃蔬菜产业以及结合高原夏菜特色农产品优势区生产实际的保险研究相对较少。甘肃省凭借独特的自然气候环境，特别适合高原夏菜的大面积推广种植，但是由于农业产业存在先天的特殊性、脆弱性和高风险性，造成自然灾害频发、市场价格下跌、生产成本过高以及生产管理不足，成为制约甘肃高原夏菜健康可持续发展的主要因素，影响了经营主体的收益稳定，也挫伤了其生产的积极性。因此，本文围绕甘肃高原夏菜产业发展现状和面临的主要风险，对高原夏菜农业保险发展现状、运行过程中存在的主要问题进行归纳概括，有针对性地提出相关措施建议，更好地推动地方特色农业产业保险健康发展。

1 甘肃高原夏菜产业发展现状和面临的主要风险

1.1 产业发展现状

甘肃高原夏菜主产区、核心种植区集中在河西走廊、沿黄灌区、泾河流域、渭河流域和徽成盆地五大优势产区，根据气候差异划分为8 个种植区，不同种植区具有适宜推广种植的高原夏菜种类（张凯 等，2012）。目前全省种植的高原夏菜品类众多，有娃娃菜、番茄、辣椒、茄子、甘蓝、大白菜、百合等30 多个种类。据《甘肃发展年鉴》统计，2018 年全省蔬菜种植面积35.26 万hm2，产量1 292.57 万t 以上；2021 年全省蔬菜种植面积43.41 万hm2，产量1 655.25 万t，面积同比增长23.11%。兰州、天水和武威占全省蔬菜种植总面积的38.65%，形成了以兰州为核心区、河西走廊和陇东南为两翼的蔬菜产业发展格局。

1.2 面临的主要风险

1.2.1 干旱 根据甘肃省气象数据分析，甘肃地处我国西北内陆地区，干旱与半干旱区占全省地域面积的75%，气象灾害占自然灾害的88.5%（张顺全，2015），高出全国平均水平17.5%，干旱灾害位居首位。根据《甘肃省统计年鉴》数据分析，2001—2018 年大部分年份旱灾成灾率达50%以上，且7个年份超过75%。全省87.5%的高原夏菜种植区集中在干旱与半干旱区，旱灾造成了高原夏菜减产、失去商品价值，甚至出现绝收。比如兰州榆中县近年多次出现干旱天气，导致松花菜花球腐烂，不仅造成农户的生产收益下滑，而且挫伤了发展产业的积极性。

1.2.2 冰雹和洪涝 冰雹灾害在甘肃发生具有季节性、局地性和分散性特点。根据甘肃省气象数据分析，5—8 月冰雹出现日数占全年总发生日数的71.06%（黄玉霞 等，2017），85%～90%的洪涝灾害发生在6—9 月，其中7 月下旬发生频率最高（成自勇和杨具瑞，2002），一旦发生洪涝灾害，很大程度上造成水土流失、毁田以及高原夏菜水淹浸泡。冰雹和洪涝高发期正值蔬菜采收期，可能造成高原夏菜失去商品价值、大幅减产甚至绝收，破坏了农业正常生产秩序，直接影响农户生产收入，甚至还会危及生命财产安全。根据通渭县人民政府官网信息报道，2020 年5 月31 日甘肃通渭县发生重大冰雹灾害，14 个乡镇61 个村的8 865.37 hm2农作物受损严重，导致农业经济损失达2 511.38 万元。

1.2.3 冷害和冻害 甘肃每年冷空气活动频繁，3—5 月、9—11 月冷害和冻害发生频率相对较高。早春冷害、冻害对高原夏菜生长期影响较大，在持续低温环境下，造成叶菜类、根菜类、茎菜类等耐寒和半耐寒蔬菜生长减缓、产量降低，茄果类蔬菜出现落花落果现象，最终导致植株死亡。国家减灾中心数据显示，2018 年4 月甘肃局部出现大幅降温天气，最低气温下降至-10 ℃，高原夏菜等农作物遭受严重冻害，导致农业经济损失超80亿元。

1.2.4 市场价格 甘肃高原夏菜以小农生产方式为主，与其他竞争性农产品相比，具有高投入、高收益特点，农户在种植品种选择上更倾向于高原夏菜（李宗岭，2018）。生产者在安排种植茬口和种植结构时，缺乏关于种植面积、上市时间和市场需求量等的信息指导，易出现高原夏菜季节性、结构性和区域性过剩现象，导致价格大幅下滑，出现产品滞销，影响生产者收益。

2 甘肃高原夏菜农业保险发展现状和存在的主要问题

2018 年，甘肃高原夏菜保险作为省级财政补贴险种开始推广开办，目前已覆盖14 个市州的65个县区，占全省县区总数的73.86%。2019—2023年省级财政补贴面积超过1 000 hm2的县区达到57个（表1）。

表1 2019—2023 年省级财政补贴面积超过1 000 hm2 的县区

2.1 高原夏菜农业保险实施过程

2.1.1 政府引导，县区申报 2018 年7 月24 日，甘肃省政府印发《甘肃省2018—2020 年农业保险助推脱贫攻坚实施方案》，首次将高原夏菜和设施蔬菜纳入省级财政补贴品种。方案对农业保险提出“成本垫底、收益托底、六大产业全覆盖”总体要求，以保障贫困户收入稳定为目标，大力开展“增品、扩面、提标、降费”工作，参照中央财政补贴品种，保险费率从最高的6%降为3%。2019 年至今，由县区农业部门结合当地蔬菜生产计划，向省级农业部门申请省级财政补贴面积，待省级农业和财政部门批复后下达各县区高原夏菜和设施蔬菜农业保险补贴面积。2020 年12 月17 日，甘肃省农业农村厅、甘肃省财政厅等四厅局印发《甘肃省2021—2023 年农业保险助推乡村振兴实施方案》，进一步明确了农业保险的目标任务、保险方案、组织实施和保障措施，高原夏菜农业保险为促进农业现代化和乡村振兴提供了重要风险保障支撑。

2.1.2 市场运作，协同推进 2019 年，甘肃省农业金融保险工作总站成立，统筹推进农业保险政策研究与项目实施。高原夏菜农业保险坚持“市场运作、协同推进”原则，形成了以政府部门、保险公司、农业经营主体和监管机构四方共同参与的保险运行模式（图1）。2018 年，省发改委等六厅局印发《甘肃省农业保险（2018—2020 年）农产品价格采集和发布工作实施办法》，明确了农产品目标价格的确定和发布。2020 年2 月10 日，省财政厅、省农业农村厅等五厅局印发《甘肃省加快农业保险高质量发展的实施意见》，要求农业保险经办机构遴选全部下放到县级，由县级农业部门采用公开遴选方式确定经办机构，开展当地农业保险服务工作。2021年4 月27 日，省财政厅、省农业农村厅等五厅局转发《加强政策性农业保险承保机构遴选工作的通知》，加强对农业保险经办机构开展服务的考核评价，对于考核不合格的在本年度结束后解除服务合同，重点突出保险公司的农业保险服务水平。

图1 甘肃省政策性农业保险运行模式

2.1.3 明确责任，规范发展 2021—2022 年，甘肃省保险协会牵头制定了全省农业保险示范性条款，高原夏菜农业保险实现标准统一（表2），农业保险规范化发展水平得到显著提升。农业经营主体对选择投保的高原夏菜必须具有权益关系，农户和新型农业经营主体投保时需要提供土地确权证明或土地流转证明。保险公司完成标的验标、信息采集和合同签订后，承担因冻灾、旱灾、冰雹、洪涝等自然灾害或采收期市场价格大幅下滑造成的生产收益损失。在出现收益损失时，保险公司联合农业专家进行损失认定，对自然灾害造成损失率在30%～80%的，认定为部分损失，根据不同生长期对应比例赔偿；对损失率超过80%的，认定为全部损失，按照保险金额赔偿；对采收期销售收入低于合同约定收入的，根据收入损失程度赔偿。

表2 2023 年甘肃高原夏菜农业保险产品设计

2.2 保险应用成效

农业保险为高原夏菜等农业产业发展提供了“兜底”保障，带动了全省现代寒旱特色农业产业全产业链发展，加快了甘肃由特色农业大省向特色农业强省转变。

2.2.1 保障农户生产收益 甘肃高原夏菜农业保险自2018 年实施以来，坚持以“成本垫底、收益托底”为原则，有效弥补了高原夏菜因自然灾害或市场价格下跌造成的农户收益损失，不仅调动了经营主体产业发展的积极性，而且有效保障了东南沿海城市蔬菜“伏缺”季节的市场供给。《甘肃发展年鉴（2020）》、甘肃省农业保险发展报告（2007—2019）显示，2019 年甘肃省蔬菜种植面积38.13万 hm2，农业保险覆盖面积6.34 万hm2，保费收入5 975.76 万元，支付赔款5 814.24 万元，受益农户18 483 户（次），户均赔款3 146 元。兰州市作为甘肃高原夏菜主产区、核心种植区，近5 年财政补贴面积约占全省总面积的35.34%。据人保财险甘肃省分公司业务数据统计，2019—2022 年人保财险累计承保兰州市高原夏菜约3.78 万 hm2，提供风险保障超15.59 亿元，支付赔款7 122.44 万元，为产业发展提供了“兜底”保障。同时，人保财险创新推出农业保险保单抵押信贷模式，为农户扩大再生产提供融资支持。

2.2.2 提升产业协作水平 政府、保险公司、农业经营主体和社会力量全面参与甘肃高原夏菜农业保险，提升了农业产业发展协作水平。政府向农业产业投入财政补贴资金，保险公司加快保险产品创新步伐，农业经营主体提高参保积极性，社会层面也加大保险科技工具研发，共同提高了高原夏菜全产业链发展水平。同时，在保险实施过程中，保险公司联合当地农业专家在保险期内开展田间技术指导，提高了经营主体风险防范意识，有效保障了生产收益。比如人保财险结合产业实际，加大卫星遥感、大数据、无人机以及手机APP 技术推广应用，推出“两大系统 + 三大平台”农业保险智慧服务体系，提升了承保与理赔服务专业化水平，推动了农业产业与现代服务业融合发展。

2.2.3 撬动财政资金效能 政府将高原夏菜农业保险省级和市县两部分财政补贴资金直接拨付给保险公司，规避了将财政资金直接发放到农户手中，更好地引导农户通过发展产业实现增收致富。据2021—2023 年《甘肃省农业农村厅 甘肃省林业和草原局 甘肃省财政厅关于下达农业保险计划的通知》文件显示，2021—2023 年高原夏菜农业保险保费收入26 667.72 万元，财政补贴资金22 057.70 万元，农业保险提供风险保障约601 910.73 万元，对财政资金放大效应达27.29 倍，充分发挥了财政资金撬动金融资源助推农业产业发展“四两拨千斤”杠杆作用，有效弥补了财政资金不足问题，提高了财政资金支持农业发展的精准性，进一步推动完善了全省农业产业支持政策和保护体系。

2.3 存在的主要问题

甘肃凭借得天独厚的自然资源禀赋，实施特色蔬菜“走出去”战略，高原夏菜作为“一带一路项目库”储备农产品，逐步从甘肃走向世界。高原夏菜农业保险稳步发展，带动产业经济，社会效益显著，但是在实施过程中还存在一些短板问题急需解决，不断提高农业产业保险的服务水平。

2.3.1 保险宣传推广重视不够 高原夏菜农业保险作为政策性险种，涉及到政府、保险公司以及农户多方主体，由于基层政府日常事务繁忙，农业保险工作开展倾向于完成下达指标任务，缺少时间与精力进行保险知识学习，尤其是基层政府工作人员和村委会干部对农业保险作用掌握不够，组织宣传与带头示范主观能动性不强，影响了农户自愿购买保险积极性，导致农业保险覆盖面偏低。保险公司在承保前期，对保险责任、责任免除以及赔偿处理等核心内容宣传不到位，容易造成后期赔偿环节出现意见分歧。同时，保险公司为节约服务成本，加大对新技术、新设备投入应用，缺少与农业部门联合开展现场防灾减灾、生产技术方面指导，存在定损准确度不高、损失认定难度大、赔付周期过长等问题，严重挫伤了受灾农户安排再生产的积极性。

2.3.2 基层政府权利缺乏约束 甘肃政策性农业保险坚持政府引导、市场运作原则，基层政府在农业保险实施过程中的权利、作用和行为缺乏专门法律层面约束，政府很大程度上控制着财政补贴险种费率、保险金额，全省农业保险险种呈现低费率、高保额现象，甚至个别基层政府在处置大灾事件中为稳定农户生产收益稳定，一定程度上干预或决定农业保险承保与理赔标准，尽管政府减轻了财政救助压力，但是违背了农业保险的市场发展规律，也无形增加了保险公司经营压力。同时，中央和省级财政补贴资金下拨至县级层面，县级政府未能及时向保险公司进行划拨，导致保险公司普遍出现“负债经营”现象，背离了农业保险高质量发展初衷。

2.3.3 保险产品开发缺乏精准 甘肃省保险行业协会牵头制定了全省蔬菜示范性条款，实行承保和理赔标准统一，可以有效降低农业保险日常工作成本，但是对农业气候周期性、作物生长周期以及不同品种种植制度考虑不够全面，保险条款设计同质化问题依然突出，难以满足不同农业经营主体的实际生产需求。比如设施蔬菜保险金额明显偏低，与生产实际严重不符，难以调动农户发展设施农业的积极性。保险产品开发缺乏农产品市场价格参考，造成保险公司与农户市场价格信息不对称，导致价格保险发展缓慢。比如2019 年全省承保蔬菜价格保险18 400 hm2，仅占蔬菜保险面积的29.04%，市场价格风险对农户产业收益的不确定性影响依然突出。同时，保险条款存在较多晦涩难懂专业术语，不便于基层工作人员和农户理解操作，容易引发矛盾纠纷。

2.3.4 招标遴选方式存在不足 市县政府通过招标遴选方式确定高原夏菜等政策性农业保险经办机构，入围的保险公司按照政府划分的乡镇开展承保与理赔工作，尽管防范了保险公司在农业保险市场过度竞争，也提高了经办机构保险服务水平，但是政府过于频繁组织招标遴选，造成保险公司因服务期限短、服务区域不固定、服务队伍不足，难以持续投入人力、物力和财力开展基层金融服务体系建设，最终影响服务农业产业发展的积极性。比如2021年全省51个市县农业保险服务期为1年左右，由于保险服务投入成本过高，最终导致保险公司农业保险服务水平明显不高。政府招标遴选还违背了农业生产季节性、周期性规律，招标时间随意性造成农业保险与高原夏菜生产周期出现错位，农户保险获得感不强，影响投保积极性。同时，频繁制定招标标书资料，需要浪费大量财力物力，增加了基层政府与保险公司负担。

2.3.5 财政补贴与产业需求不匹配 甘肃现有乡村振兴重点帮扶县39 个，高原夏菜农业保险市县财政保费补贴比例为40%或50%，地方财政面临巨大压力，能够用于农业保险补贴资金明显不足，导致高原夏菜保险覆盖面偏低。根据中国农业农村部官网、《甘肃省农业农村厅 甘肃省林业和草原局 甘肃省财政厅关于下达2022 年农业保险计划的通知》《2021 年兰州市国民经济和社会发展统计公报》的统计，2022 年甘肃省蔬菜农业保险覆盖面仅为9.30%，兰州市作为高原夏菜核心生产区，2021 年兰州蔬菜对菜农增收贡献率超过60%，年外销率达60%以上，占江南蔬菜市场的20%左右，而2022年农业保险覆盖面仅为35.51%，与产业发展需求明显不匹配，难以应对生产中可能发生的风险损失。受制于市县财政实际困难，农户普遍认为高原夏菜生长周期短，没必要多花钱购买保险，即使发生灾害或出现价格下跌，也感觉保险赔款少而“不解渴”，导致农户对农业保险的接受度和满意度较低。同时，保险公司选择对农业保险进行再保险安排，但是再保险比例较低，产业保险风险分散机制依然不够健全，造成产业发展稳定性不足。

3 甘肃高原夏菜农业保险发展建议

为充分发挥保险风险转移与分散作用，更好地保障高原夏菜等农业产业健康发展，针对以上存在问题，提出以下改进建议。

3.1 强化宣传提升保险认知

政府要充分发挥主导作用，建立农业保险教育培训机制，通过官方媒体、甘肃12316 三农服务热线、农业工作微信群、农业保险公众号以及发放彩页等方式，针对基层政府工作人员、村委会干部和农业经营主体，组织开展农业保险知识宣讲，及时答疑解惑，扩大宣传成效。政府在农业保险考核中，要适当提高保险公司开展宣传的分值比例。要结合高原夏菜全产业链发展需求，加快农业科技成果在保险领域转化应用，提高保险科技赋能水平，做到精准损失认定，缩短理赔时效，提升投保主体保险满意度。同时，要建立“政府部门 + 农业专家 + 保险公司 + 村委会 + 农户代表”损失认定协商机制，快速应对大灾或特殊情况下的损失赔偿，帮助经营主体及时做好再生产安排。

3.2 加快出台农业保险法律

建议在修订完善《农业保险条例》行政法规基础上，进一步加强政策研究论证，加快推动出台《农业保险法》，将现有的农业保险行政法规上升到法律制度高度，从法律层面明确各级政府、保险公司的权利义务，严格规范政策性农业保险参与主体行为，真正让农业保险迈入有法可依、执法必严的新阶段。同时要遵从保险市场发展规律，科学合理开展保险政策设计，结合甘肃农业产业发展实际，将高原夏菜等政策性农业保险费率提升到6%～8%，推动农业保险高质量发展。此外，对于中央和省级部分财政补贴资金，建议按照“省对省结算”模式，由省级财政考核后划拨至保险公司，充分调动保险公司服务积极性。

3.3 优化保险产品开发设计

统筹考虑县区政府财政水平、区域产业发展实际和不同生产主体需求，优化完善高原夏菜等农业保险示范性条款内容，进一步拓宽高原夏菜“农业保险 + ”供给模式，加大期货价格、气象指数、信贷担保等金融工具融合应用，创新形成“多险种 + 多层次”“地区间 + 品类间”“主险 + 附加险”的普惠性与功能性相结合的差异化产品开发机制。要针对育种、栽植、采收、加工、运输和销售全流程，探索开发全产业链农业保险产品，提升产业融合发展效能。政府物价部门要健全完善农产品市场价格采集与发布机制，明确农产品价格发布的部门、渠道和周期，为保险产品开发提供数据支撑。同时，在设计保险条款时，要对保险责任、责任免除以及赔偿处理等核心内容简洁明了描述，便于基层理解与操作。

3.4 科学合理开展招标遴选

研究制定全省农业保险招标遴选管理办法，将保险公司综合服务能力作为主要评价标准，引入专业技术能力优、基层服务水平强的农业保险经办机构，并根据年度考核结果，对不能胜任的经办机构及时进行调整。结合高原夏菜等农业生产周期规律组织开展招标遴选，在中标合同结束前3 个月完成下一轮招标遴选，切实做好保险服务衔接。同时，在甘肃省农业金融保险工作总站基础上，建立完善市县两级农业保险管理职能部门，探索实现农业、财政、气象、价格和农户等信息互联互通，更好地推动农业保险政策贯彻执行。保险公司相互也要形成工作联席会议机制，研究解决工作中存在的难点问题，做实“线上 + 线下”服务体系，加大专业人才队伍培育，持续搭建农业保险专家库，不断提升农业保险整体工作水平。

3.5 建立财政弹性补贴机制

政府要充分考虑高原夏菜实际生产面积，创新建立财政弹性补贴机制，加大财政补贴力度，对于39 个乡村振兴重点帮扶县可以将省级财政补贴比例由40%提高至60%，减轻县区财政压力，有效提高保险覆盖率。政府也要加大价格类、指数类、期货类保险推广力度，指导开发出既保自然灾害损失又保市场价格下滑的“双保险”政策性保险产品。要合理区分高原夏菜主产区、核心区以及不同经营主体生产需求，实行区域保险费率弹性补贴机制，实行差异化保险费率和保险金额，有效满足不同生产主体的实际保险需求，不断提高财政补贴政策在农业产业中的精度与准度。同时，政府也要加快构建财政支持下的农业保险大灾风险基金和风险分散体系，探索建立甘肃丝路寒旱特色农业保险风险基金，有效应对大灾风险造成的农业大面积受灾受损甚至绝收，更好地解决保险公司持续经营亏损难题。

3.6 重视农业保险基础研究

政府、科研院所要加大甘肃高原夏菜等农业保险课题研究，组织开展高原夏菜农业保险风险区划调查研究，形成主产区、核心区以及一般种植区等不同区域生产风险地图，推动出台基于不同区域风险的差异化农业保险费率标准，实现保险理论和生产实践的共同发展与进步。农业高校也应适时开办农业保险相关专业或课程，与保险公司联合建立“研究生联合培养基地”“实习实践基地”“农业保险产品创新联合实验室”。保险公司也要为高校大学生提供相应农业保险实习岗位，共同培育和输送农业保险专业技术人才。同时，社会层面也要加大对农业保险和农业产业支持力度，加强产业保险新技术研究应用，创新蔬菜产业投融资模式，共同推动地方特色农业产业高质量发展。

总之，为推动甘肃高原夏菜农业保险健康可持续发展，需要政府、保险公司、农业经营主体以及科研院所等多方共同参与，共同正视当前保险实践中存在的短板问题，充分发挥保险本源作用，进一步强化宣传提升保险认知水平，加快出台农业保险法律，优化保险产品开发设计，科学合理开展招标遴选，建立财政弹性补贴机制，重视农业保险基础研究，推动甘肃高原夏菜农业保险实现高质量发展，更好地助力地方特色农业产业发展壮大。