《全国高标准农田建设规划(2021-2030年)》解读——黄淮海区建设重点

赵志靖，许金普

1.扬州大学 新闻与传媒学院；2.青岛农业大学 动漫与传媒学院

一、建设分区的意义

在全国开展高标准农田建设分区，是我国农田建设的中长期规划，有利于科学划定建设区域，合理安排建设重点，合理制定高标准农田建设目标与任务，有效指导高标准农田建设的科学实施，推动高标准农田建设工作有序开展。

一是有利于分区明确目标任务。高标准农田建设分区是在已有研究成果基础上，结合高标准农田建设工作实际而划分的。不同区域在自然条件、社会经济条件、耕地资源禀赋等方面存在明显差异，需要按照区域差异化要求对高标准农田建设目标任务进行细化和分解，形成具有针对性的工作目标。

二是有利于分区确定工作重点。不同区域的自然条件、社会经济条件存在明显差异，需要根据区域差异化要求确定不同的工作重点，从区域自然条件、社会经济条件以及耕地资源禀赋等方面进行综合考虑，科学合理地确定不同区域的高标准农田建设重点任务。高标准农田建设分区是按照区域差异化要求确定的，管理重点不同于其他地区，需要对管理重点进行明确，为高标准农田建设的科学管理提供参考。

总之，在全国开展高标准农田建设分区工作具有重要意义，对此，在《规划》中提出要建设分区。对全国高标准农田建设分区，根据土地利用现状、耕地资源保护与质量提升区的类型、面积和分布情况等对重要农产品生产保护区进行分区研究，可以明确不同区域在耕地质量提升、地力培肥、生态环境保护、防灾减灾等方面的不同要求，为科学编制高标准农田建设规划和完善相关政策制度提供参考依据。

二、如何进行分区建设

为明确高标准农田建设分区，《规划》提出以土地利用总体规划、全国土地整治规划等相关规划为基础，结合农村土地利用现状、农用地分等定级成果和高标准农田建设现状，开展分区研究。高标准农田建设是一项事关国家粮食安全的重要工作，高标准农田建设的高质量发展离不开科学的规划和有效的管理。高标准农田建设分区是指根据区域自然、社会经济条件和耕地资源等条件，将全国高标准农田建设划分为七个区域，并对其进行监测评价和分类管理的技术方法。其中，在全国开展高标准农田建设分区工作需要注意以下几点：一是要充分认识到分区工作的复杂性和艰巨性，科学合理地制定工作目标与任务。二是要充分认识到区域差异化对规划编制和实施管理的影响，加强与当地国土空间规划的衔接。三是要充分认识到分区工作对推进高标准农田建设工作的重要作用，明确各级政府和部门的职责分工。四是要充分认识到分区工作的局限性，对不同区域应采用不同的规划编制方法和管理手段。五是要充分认识到分区工作是一项长期性和复杂性工作，要结合各地实际情况做好长期规划和近期行动计划。六是要充分认识到分区工作需要加强技术支撑与保障。

三、黄淮海区建设重点

（一）基本情况

黄淮海区包括山东半岛和黄海北部沿岸的部分城市，总人口约为2.27 亿人，农业人口约为1.4 亿人。该区域在地貌上占据极大的优势，平原地区较多，拥有广阔的土地资源，同时穿插了河谷、山地和丘陵。因此该区域是我国重要的粮食主产区，小麦种植面积占全国的1/5 以上，水稻面积占全国的1/4 以上，是保障国家粮食安全的主要地区，粮食产量约占全国粮食总产量的10%左右。近年来，随着工业化、城镇化进程的加快，该区域耕地质量不断下降，农业基础设施落后，农业生产条件差，水资源短缺等问题日益凸显。同时，随着农业规模化经营的发展，土地流转加快，新增耕地流失现象严重。在这种情况下，国家对该区域高标准农田建设给予了大力支持。近几年来，该区域累计投入资金约达700 亿元，建设了高标准农田近7000 万亩。其中山东半岛沿岸地区已经建成高标准农田1700 万亩，占全国总数的1/3 以上。

以山东省青岛市为例：1.基础设施状况。青岛市耕地面积1016.7 万亩，其中基本农田987.7 万亩。该市共建成高标准农田130.2 万亩，基本农田有108.6 万亩。高产稳产农田有90.82 万亩，占建设高标准农田面积的 70%；中低产田改造有49.12 万亩，占建设高标准农田面积的20%；高效节水灌溉面积约42.63 万亩，占建设高标准农田面积的25%。2.资金投入情况。青岛市共落实中央和省级财政资金62.85 亿元，其中中央财政资金26.37 亿元，省级财政资金23.76 亿元。3.土地流转情况。青岛市农村土地流转面积超过100 万亩。另外，近几年来，扬州共投入高标准农田项目建设资金近60 亿元，累计建成并完成上图入库面积近300 万亩。

（二）建设思路

在《规划》中，提出了黄淮海区建设的主要思路，应重点注重高标准农田建设与现代农业发展相结合。针对该区域水资源不足、土壤肥力下降、生产成本高等问题，在规划中应因地制宜，注重与现代农业发展相结合，在符合国土空间规划的前提下，积极引导农民对原有农田进行改造提升，实现耕地数量、质量和生态“三位一体”保护。此外，由于黄淮海区水资源不足是高标准农田发展的一大难点，因此在规划中应积极引导农民对原有农田进行改造提升，改善灌溉条件。同时，通过加强农业产业体系建设，推动农业现代化发展。在面对该区域农业产业结构单一、经济效益不高等问题时，则应调整农业产业结构，实现农业现代化发展。为了解决该区域农村人居环境差、环境污染严重的问题，应加强对农村污水处理、垃圾处理等基础设施的建设和管理工作，提高农村整体生产生活水平。近几年来，扬州市立足智慧农业、生态农业和现代农业，大力推进高标准农田建设，不断夯实农业基础设施、努力提升防灾抗灾减灾能力，粮食安全基础更加稳固，成功打造了一批高标准农田样板典型。

（三）建设措施

按照《规划》要求，结合黄淮海区实际，《规划》明确了4个方面的建设重点。

一是高标准农田数量、质量、生态“三位一体”建设重点。按照“宜水则水、宜旱则旱”的原则，科学编制规划高标准农田建设方案，采取不同措施建设高标准农田。各市、县（区）应根据实际情况和未来发展需求，合理确定规划目标与布局，制定总体规划、年度实施方案和分年度实施计划，统筹考虑土地整治与高标准农田建设的关系。各市、县（区）应制定规划期内各阶段目标与任务，合理安排建设时序和步骤。同时根据规划方案要求编制年度实施计划和分年度实施计划，并将年度实施计划分解落实到具体项目上。坚持数量、质量、生态“三位一体”同步推进，到2025 年，在黄淮海区建成高标准农田面积5000 万亩；到2035 年，建成高标准农田面积1.2 亿亩以上。在数量上，优先建设集中连片、旱涝保收的“十百千万”工程区，到2025年建成高标准农田5 亿亩，其中新建高标准农田3 亿亩，改造提升老旧农田3 亿亩，建成旱涝保收的“十百千万”工程区5 亿亩。在质量上，通过田间工程配套、田间道路完善、土地整治与土壤改良等措施，实现旱涝保收、高产稳产，到2035 年建成高标准农田5 亿亩，到2040 年建成高标准农田8 亿亩。

二是集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好的“四化”建设重点。重点建设田间灌排设施、田间道路、农田防护与生态环境保持“三大工程”。由于黄淮海区属于是我国优质小麦、玉米、大豆和棉花的主要产区，因此要重点建设玉米高产创建基地、优质小麦示范基地、大豆玉米带状复合种植示范基地和稻渔综合种养示范基地等，大规模地种植小麦、玉米、大豆。此外还要重点建设水土保持工程、秸秆还田利用工程和农田防护林体系等。

三是节水灌溉、旱作节水等“四项工程”建设重点。坚持节水灌溉、旱作节水，建设一批旱涝保收的高标准农田，到2025年，新增高效节水灌溉面积5000 万亩，到2035 年，新增高效节水灌溉面积 1 亿亩，到2040 年，新增高效节水灌溉面积1.2 亿亩。其中，旱作节水方面，重点建设田间灌排工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程等。而加强旱涝保收方面，则是重点建设坡改梯工程、土壤改良工程和农田防护林体系建设等。

四是耕地质量提升与退化耕地修复治理“两项工程”建设重点。耕地质量提升方面，重点建设中低产田改造提升工程、土壤培肥工程、农田防护与生态环境保持工程、土地平整与田间道路工程、灌排工程等。退化耕地修复治理方面，则重点建设土地平整与田间道路工程、灌排工程、农田防护林体系建设等。其他建设内容主要包括中低产田改造提升工程、土壤改良工程、地力培肥与培肥地力工程、退化耕地修复治理工程等。

围绕以上4 个方面的建设重点，《规划》提出了五条保障措施：一是建立健全高标准农田建设长效机制。进一步完善高标准农田建设管理机制，将高标准农田建设管理纳入各级政府目标考核体系，落实县级政府责任；各市、县（区）要成立高标准农田建设管理机构，负责组织、协调本行政区域内的高标准农田建设工作；各市、县（区）应成立专门的领导小组，统筹安排和协调落实各项工作任务。二是强化地方政府责任，建立健全的农田管护机制。按照“谁受益、谁管护”的原则，落实管护责任和措施，将高标准农田管护纳入基层政府目标考核体系，明确具体责任人和管护机构，落实管护经费，确保农田长期稳定发挥效益。三是落实相关资金投入。各市、县（区）应根据高标准农田建设规划与年度实施计划，建立财政预算投入机制，制定财政补助资金管理办法及配套办法，切实保障资金到位。在落实项目资金时，坚持以县为主体、统筹整合相关渠道资金；采取政府采购方式确定项目工程施工单位；按照“先建后补”原则支付工程款；严格按照有关规定统筹使用农村集体资金、社会捐助资金和利用财政涉农资金等。四是加快科技成果转化应用。各市、县（区）应针对不同区域特点开展多形式、多层次的技术培训，特别是要注重对当地农民的培训，提高其建设技能和水平。同时积极开展现场指导服务活动，提高设计单位和施工单位的质量意识和业务能力，促进项目建设高质量完成。五是加强农田管护，各市、县（区）应加强高标准农田建设质量监管工作。建立健全项目施工现场监督检查制度，把好工程质量监督关，强化项目竣工验收程序和制度建设。五条保障措施围绕黄淮海区高标准农田建设的任务，坚持问题导向，针对性地提出了解决方案，力求推进高标准农田建设任务全面完成。