大村庄制下“一肩挑”制度的现实困境与优化路径——以鲁南X镇为例

陈腾跃，单超越

1.山东省莒南县人民检察院；2.山东省莒南县委组织部

“一肩挑”制度是指村党支部书记和村委会主任由同一个人来兼任，党支部成员和村委会成员交叉任职，也就是“一套班子，两块牌子”。早在2002年7月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中，就鼓励在村党支部选举和村委会选举中，通过合法程序使村委会成员和村党支部成员获得交叉兼任。在随后的逐步推广中，中央有关文件也由“提倡”“鼓励”转变为“大力推动”“应当”。在新时期，“一肩挑”制度更是强化党的执政根基，提升党组织的领导权，确保国家农村发展战略实现的重要保障。[1]

一、大村庄制下“一肩挑”的特征分析

X镇地处鲁东南山区，现有16个行政村，1.5万户，4.2万人。自2004年以来，X镇根据上级有关要求，结合自身实际，积极探索大村庄制，由54个自然村逐步融合到16个行政村，先后出现了以三义社区、相沟社区、王祥社区等为代表的完全融合的新型农村社区，农村基层组织治理方式发生巨大改变，呈现了乡村振兴的新局面。在本次县乡换届中，X镇共选举产生村“两委”成员100名，较上届减少24名，交叉任职42名，16个村（社区）均实现了“一肩挑”。在大村庄制的镇情下，X镇“一肩挑”制度既具备了一般的共性特征，又具有浓烈的自身特色。

（一）科层化的工资绩效报酬制度

在税费改革之前，村干部的收入主要是从国家向农民征收的税费中抽取，但农业税废除后，村干部的收入相对于外出务工的高收入而言显得微薄，由此出现公共政策的执行不力和乡村干部的流失空缺。[2]处于压力体制最底层的乡镇政权，必然采取各种激励手段，调动村“两委”的积极性，完成上级层层加码分配下的任务。X镇在上级组织领导下，着力实施村党组织书记专业化管理，通过提级管理、提高待遇等方式，激发村党组织书记干事创业活力。在专业化管理制度下，村党组织书记的考核内容和标准、考核结果的使用、绩效报酬定档分类等具有明显的科层化特征。如乡镇政府根据季度积分排名情况，将村党组织书记划分为一至四类，并将符合要求的“一类”“二类”人员纳入专业化管理。村党组织书记定档分类与《公务员考核规定》第六条规定大同小异。同时，专业化村党组织书记年度考核被评定为优秀等次的，参照本镇街机关事业人员标准享受一次性奖金，部分“一肩挑”的党组织书记到手的薪水已经达到了副科级水平。

（二）集中化的村庄权力

村民委员会作为农村自治组织，由村民自主选举产生，实行自我管理、自我教育、自我服务，乡镇人民政府给予指导、支持和帮助。而村支部委员会，是党的基层组织，在农村各项工作中起领导核心作用，受乡镇党委的领导。如何将党的权威嵌入到村民自治中？“一肩挑”制度是一种必然的选择。X镇在换届选举过程中先选举产生党组织书记，然后通过法定程序，担任村委会主任和集体经济组织、农民合作社负责人，同时积极推行村“两委”班子成员交叉任职。在本次换届中，X镇16个村（社区）均已实现“一肩挑”，共选举产生100名村“两委”干部，其中交叉任职42名。以王祥社区为例，该社区先选举产生7名党组织成员，该7名党组织成员在随后的村委会选举过程中又全部当选村委会委员，7人均实现交叉任职。在这种情形下，乡镇党委、政府只需要以“领导”的方式牵住党组织书记这个“牛鼻子”，就可以将乡镇政府的意志转化为村（社区）的意志，使党管干部的“自上而下”逻辑与民意表达的“自下而上”逻辑结合起来，从而将党的领导切实嵌入到村民自治的实践中。[3]

（三）非规范性的行为模式

在大村庄制下，每个行政村都由数个自然村融合而成，以X镇相沟社区为例，相沟社区由5个自然村合并而成，每个自然村均有一个负责人，每个自然村的负责人都任村干部。在“一肩挑”情况下，村庄权力集中于一人的村党组织书记具有“代理人”和“当家人”双重身份，一边替乡镇政府做好上传下达工作，是政府在农村基层的代言人；一边又要为本村的村民谋取利益，对外又代表村整体利益，肩负着发展本村经济、社会事务的职责。但这只是理论上的分析，现实中村党组织书记的行为指向受多种因素影响，如乡镇行政力量对村政的挤压、国家任务的可承受度、村庄的性质等。在大多数情况下，村党组织书记都会认真执行上级下派的任务指标，但当涉及到自身利益密度较高的情况，村党组织书记往往对乡镇政府下派的任务打折扣，只充当上传下达的角色，遇到麻烦就告诉村民去镇上找哪个领导或部门，得过且过。随着国家资源大量下沉到农村，乡镇和行政村之间的关系开始走出税费改革后短暂的疏离状态，“行政化”倾向重新开始增强，“一肩挑”出现行政效率困境。[4]

二、大村庄制下“一肩挑”的风险挑战

（一）“一肩挑”人选困难

村党组织书记“一肩挑”对村“两委”干部尤其是村党组织书记的能力与素质提出了更高要求，要求政治素质好、带富能力强、协调能力高等标准。在大村庄制下，村党组织书记“一肩挑”除了符合以上一般意义上的要求外，还需要具备潜在的标准条件。X镇由原来54个自然村，合并到16个行政村，平均每个行政村下辖3个多自然村，有的行政村甚至融合了8个自然村，人口达到了5000多人。在合推直选情况下，推选村党组织书记“一肩挑”人选，实际上是各个自然村利益的博弈，推选出来的党组织书记不仅要具备一般意义上的标准，更要获得大多数自然村村民的认可，至少是各个自然村负责人的认可。但是在实际中，很难找到既能平衡把握各个自然村的利益，当好行政村的“当家人”角色，又符合乡镇政府换届“两升一降”要求的人选。

（二）权力缺少有效监督

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[5]从横向上来看，“一肩挑”模式下，村支书集自上而下的国家授权和自下而上的村民授权于一体，既是上级党委政府在村庄中的代表，又是全体村民共同选举的“当家人”,[6]在鼓励村“两委”交叉任职的情况下，就会出现“两套牌子，一套班子”的情况。如X镇王祥社区，该社区党组织成员有7人，同时该7人又是村委会委员。在此情况下，村党组织与村委会的分立和制衡就无从谈起了。从纵向上来看，首先从乡镇党委政府的角度看，村党组织书记是乡镇党委政府在农村的“代言人”，为了完成上级层层下派的各项任务指标，不得不依靠村党组织书记做好上传下达工作，乡镇干部与村干部之间形成了特殊的“利益纽扣”，“乡官”不愿监督“村官”。其次从村民的角度看，虽然当前的农村社会呈现出“从熟人社会到半熟人社会”的变迁，但农村社会的血亲关系、人情、面子等行为逻辑仍在，村民为了将已有的“关系”延续下去，结成功利性关联，往往选择了“睁一只眼闭一只眼”，不愿监督。

（三）党员队伍结构不优

从党员队伍来看，存在结构不合理、政治素养不高的问题。一是党员队伍整体老龄化，活力不强。X镇55周岁以上的党员占总数的一半以上，35—55周岁之间的党员比例为 30.87%，35岁以下的中青年党员则仅为13.05%，党员年龄结构呈现出明显的倒金字塔形态。

同时党员老化现象在三年不发展党员村尤其明显，以曾家官庄村为例，在该村60岁以上的老党员占比高达70%。二是党员队伍的综合素质与能力不高，党员文化程度普遍偏低，初中及以下学历占一半以上，有的甚至是目不识丁的文盲。由于受年龄和文化程度的限制，一些农村党员思想观念陈旧，家族化、宗族化观念严重。比如在村“两委”换届选举过程中，忽视上级党委政府的选人用人标准，只考虑家族利益，为了选出“自家人”，“认亲不认贤”，[7]甚至采取错告诬告的手段，来诽谤对手。选举结果不合心意，就拉拢家族、宗族党员群众和村“两委”对着干，致使新班子难以顺利开展工作。

三、大村庄制下“一肩挑”的应对策略

（一）拓宽村“两委”干部来源渠道

从外部来讲，要打破现有模式，改变“村干部只能本村选”的现状，从退役士兵、城市社区专职工作者、“三支一扶”人员、致富能手等群体中，选拔一批符合条件的人员，担任信访矛盾突出村、集体经济薄弱村、党组织书记空缺或者不胜任村的党组织书记，改变过去“书记轮流坐”“矮个子里选将军”的情况，真正把“一懂两爱”的优秀人才，选拔到村党组织书记岗位上来。从内部来讲，要适当放开本村人但党组织关系不在本村的参选资格。如在乡镇党员服务站中，有相当一部分党员属于在外入党，后回到乡镇谋生打拼，日常生活都在村里，但是无法参加村里党组织生活的情况。同时因为党组织关系在镇上的党员服务站，使很多有参选意向的党员无法参加本村“两委”换届。针对部分党组织书记空缺或不胜任的村，在换届前，可以考虑将在本村生活且党组织关系在党员服务站的党员转移回本村，参加本村竞选。但是需要明确的是，将组织关系转移回本村参加竞选，需要严格的审查公示程序，既要综合考量党员的各方面因素，如个人能力、家庭背景等，也要考虑到村庄民意接纳程度、宗族势力的博弈程度等，避免因势力失衡引发的信访。

（二）建立多元化的监督体系

加强对“一肩挑”干部的监督制约，需要重塑村级组织内部的权力监督制约机制，弥补因“二元权力结构”的改变所导致的村级组织内部监督制约功能亏损。[7]一是实行“小微权力清单”制度。要明确村党组织书记权力边界，规范权利运行程序，通过科学确权、规范用权、从严控权，深入规范村级组织权力运行，为村干部手中的“小微权力”划定明确“边界”，真正把村级“小微权力”晒在“阳光”之下、装进制度“笼子”。二是要发挥村务监督委员会的功能。村务监督委员会是包括事前、事中、事后的全程监督，只要涉及公共事务都要接受监督，贯穿于民主选举、民主管理和民主决策的全过程。[8]同时，村务监督委员会实行回避制度，凡村“两委”成员直系血亲不得在村务监督委员会任职，此举保证了村务监督委员会的独立性、公正性。三是要强化落实乡镇党委的监督职责。要严格落实乡镇党委和政府对村党组织书记“一肩挑”权力的监督责任，明确党委政府主要负责人是“一肩挑”的监督“第一责任人”，把对村干部的监督工作纳入党风廉政建设考核指标。同时通过警示教育、诫勉谈话、“村财镇管”、任期和离任经济责任专项审计、会计财务管理等方式，对村干部早警示、勤提醒、严监督，形成各负其责、齐抓共管的工作格局。

（三）大力培养入党积极分子

大力培养入党积极分子，着力破解三年不发展党员村。一要强化入党积极分子队伍建设。从“源头”把好质量关，通过教育引导、宣传发动及时鼓励村里致富能手、复员退伍军人，返乡创业人员等优秀人才递交入党申请书，并适时纳入积极分子队伍进行培养；同时要严格落实入党积极分子积分管理，加强教育培养，多进行社会实践培养，不断推动农村党员队伍向年轻化、知识化转变。二要着力破解三年以上不发展党员村。首先乡镇党委政府要坚持“倾斜”的工作思路，即发展党员比例由机关向农村倾斜，农村发展党员比例由先进村向三年以上不发展党员村倾斜。坚持农村优先，严格控制机关发展党员数量，提高农村发展党员比例，通过政策倾斜，督促乡镇着力破解三年不发展党员村。其次要将发展党员工作与村党组织书记的考核评比、报酬绩效挂钩，倒逼村党组织书记打破求稳怕乱的想法，强化村党组织书记对发展党员工作的认识，提高对破解三年以上不发展党员难题的重视程度。最后要建立预警机制，对两年不发展党员村，要提前谋划，逐村研判，建立台账，帮包化解，避免形成三年以上不发展党员村。