治理视域下的社会工作介入北京老旧小区改造的对策分析

韩京宏，李巧兰

北京农学院文法与城乡发展学院

2022年5月21日中共北京市委与北京市人民政府也发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》，指出要在党建引领的基础上全面推进乡镇（街道）社会工作服务站建设，到2025年打造具有鲜明首都特色的包括协商议事制度、自治制度以及为民服务制度在内的基层治理制度，老旧小区治理成为北京市当前社会工作发展的重要议题[1]。

北京市当前老旧小区改造相对于侧重物质条件与硬件设施的改善，缺乏对体制建设和精神层面的发展提升，社会工作介入的老旧小区治理要在物质条件改善的基础上不断挖掘社区潜力，促进社区的积极运作，一方面我们要重视有关老旧小区的治理困境、模式、策略、对策或路径的综合性研究，同时要提高包括对老旧社区中的民主协商与居民自治问题在内的基层治理体系建设。

一、北京地区老旧小区治理存在的问题

（一）老旧小区数量庞大，改造的任务重

北京地区由于地理位置特殊与经济地位优渥，小区式住宅楼宇的开发与建设的起步早、历史长，直接导致北京的老旧小区数量占全市小区总量的比例较高，城六区内共有住宅小区约6180 个，其中老旧小区约2480个，占比40%。老旧小区内住房套数共155.9万，占存量总数的35%。[2]数量庞大的老旧小区数量要求在改造过程中要充分发挥政府行政部门、社会公益力量、居民自治组织以及社会服务机构等多方面的集合力量，力争实现老旧小区更新基础上的多元化治理发展。

（二）小区硬件设施老化，改造的难度大

硬件设施老化是我国城市更新中出现的一个突出问题。北京市的旧住宅区内，由于长期经受风吹日晒雨淋，且没有进行系统性的维护和维护，导致了旧住宅区的外墙破损，部分墙面脱落，门窗破损等问题。管网设备老化，一些老式住宅区的住宅供水管线大多采用的是镀锌管，腐蚀、穿孔和渗漏现象普遍存在。室内和室外下水道均使用了一般的铸铁管，下水道具有很大的腐蚀性，因此其腐蚀状况比给水系统要严重得多。此外，有些老旧小区是一个开放式的社区，因此很难对其展开封闭的管理，管理难度极大。

（三）管理体制混乱，改造的主体性差

改革开放后，由于社会主义市场经济的确立与城市经济体制的改革，大量小区的管理权限由原有“单位”让渡给物业管理服务单位，但是由于此类小区的经济利润较低且管理难度较大，“三供一业”分离移交以后，物业费的收缴问题并没有得到妥善处理，仅有一小部分由明确的物业管理单位管辖，而大部分为街道办、居委会代管，甚至无明确的行政管理或服务单位，此外，老旧小区住房大多数为20世纪计划经济时代的福利分房，单位全盘负责小区的观念深入居民内心，在小区基层管理体制建设的同时也要注重居民认知能力与适应能力的建设，这也给老旧小区的综合性治理增添了难度。

二、社会工作参与的老旧小区治理困境

（一）社区社会组织党建落实存在滞后现象

新时代推动社会工作事业高质量发展，挖掘社会工作的专业潜能，提升社会工作的服务效能，以满足党和人民在社会治理、社会服务中的现实需要，只有通过加强和改善党的领导才能实现。[3]具体的社区建设当中我们会发现，对社区社会组织的党建领导以社区党支部或者是街道党工委为主，组织内部缺乏党组织的有效链接与协调。我们要探索一条将党的政治领导融入社会工作专业服务的全过程之中，将党的先进理念与实践经验与社区治理专业命题相结合，促进本土化与党建引领下的社区社会工作的顺利发展。

（二）各主体对社会工作的专业认知不足

在社会工作服务机构进入到L社区后，社区“两委”与社区居民均表达了对其提供的服务的期待，但都存在着一定的误区，即无法将社会工作者定义为一个“助人者”的角色，而是视作一个可以提供一切帮助的临时性勤务人员，偏离了社会工作专业“助人自助”的基本原则要求，这就对后续工作的顺利开展造成了极大的影响。如果与一般的服务活动相比，社会工作一个显著特点就是“助人服务”。[4]想要在社区社会组织的建设中发挥好社会工作的作用离不开“助人”这个核心要求，在建设过程中发挥“教育者”“引导者”以及资源“链接者”的作用，协助社区社会组织在运行中更好的提高其自身发现问题的能力和解决问题的能力，绝不能越位替代，避免“自助”的理念走向空洞化和形式化发展。

（三）社区参与的各主体没有一个明确、合理的角色定位与协商沟通

社区社会组织是社区治理的一个重要环节，社区治理主体间关系的构建是一项系统工程, 需要合理定位政府、组织、居民多元主体之间角色, 平衡三者之间关系。[5]我们要从体制和思想两个维度去避免迟滞社区建设的观念与角色定位。基层政府与社区等具有明显管理色彩的组织要逐步地推出社区社会组织的管控，将其公共服务与事宜社会组织参与的福利性服务的权责主体下放，由管理者角色转变为服务提供者的角色。明确社区居民的完全主体地位，社区社会组织是居民参与者自我教育，自我服务与自我监督的场所，一切行动的主体是居民本身，要借助加强内部管理、组织宣传教育与开展监督督导等手段，提高居民的归属感和认同感，逐步地在社区形成自治的正确社区意识，最终形成一个“政府提供服务、社会工作发挥作用，社区社会组织主导活动，居民参与收益”的合理角色定位。

三、社会工作介入老旧小区治理的途径

（一）完善管理体制，促进社区良性发展

现代城市社区建设的新目标是实现“居民自治”，建成“多样化的、充满生机活力的、以群众自我管理为主的新型社区”。[6]解决中国的问题，特别是政权与体制问题关键在党，我们要不断强化党建引领的视角，不断优化老旧小区的治理主体的政治结构。既要发挥党组织在基层社区的绝对领导地位，也要总揽全局，协调各方，实现社区党组与居民（村民）委员会、物业管理部门、业主委员会与业主个人多方主体的灵活联合，定期开展居民协商议事会，了解业主的利益诉求，传达近期上级文明精神，共同解决社区问题、开展矛盾调节、增强监督力量互评互鉴，最终实现社区治理格局的良性发展，培育新时代社区居民的公共精神，打破社区治理中的冷漠，以和谐、开放、共享的治理理念带动居民参与热情。[7]

在社会工作视域下要不断促进社区组织的管理功能强化，同时淡化其行政管理功能，充分激发居民的自治活力，释放出居民参与社区治理的主体价值。社会工作介入老旧小区治理的核心在于发挥专业特色，在社区自治发展的实践中，准确把握各参与主体的利益平衡点，在充分了解各方的基础上找出其异质化、独特化和多元主体化的不同利益需求。自治并不是完全与政府相脱离，而是要重新定位政府所扮演的角色，是一种群众、社区、政府间相互促进、相互推动与合作的新格局[8]，结合我国老龄化严重的现实国情可知，老年群体是老旧小区的居民主体，要在小区更新的过程中尊重老年人的利益诉求也要激发其改造社区的内在主动性，让其参与到切实的小区治理过程中。

（二）发展社区社会组织，搭建居民自治平台

社区社会组织作为居民社区活动参与与社区留意诉求表达的重要平台，提升其组织化水平是建立一个和谐有序、利益互通的良性居民互动小区的有效途径。就目前而言，我国社区社会组织的培育呈现出“政府主导，社会参与”的发展模式，即政府构建出了一整套社区社会组织的“孵化器”模式，通过财政倾斜、政策引导、行政支持的方式，依托社会上现存的各类孵化空间，推动社区社会组织的迅速发展。由于北京地区政府行政部门的主导和推动, 北京市社区社会组织参与城乡接合部环境治理意识较以前有所增强, 以各种形式积极参与到环境建设中来, 包括主动维护城乡接合部地区公共秩序、清洁卫生、参与公共物业的维护使用等事务。[9]北京市在基层组织建设与社区社会组织培育的实践中，逐步探索出了“政府购买服务模式”，作为北京市最广为流传的方法，政府的民政部门利用财政拨款，依托社会组织，培育广泛的社区组织，保障工作的专业性与连续性。

（三）引入社会力量，实现小区综合性改造

鼓励社会力量参与老旧小区改造，首先要明确准入条件。在厘清老旧小区改造内容与增值潜力的基础上，应设置合理的项目实施和资金筹措程序。[10]在老旧小区更新改造的过程中，对于基层政权建设与关系国计民生的重点部门外，应当逐步开放给有条件参与的社会力量与社会资本参与，如社会工作专业机构参与到居民协商议事制度建设、社区活动组织运行与社区困难个体的个案介入等方面，有条件的第三方基础设施与单位可以参与到小区老化基础类的改造工作，包括增装电梯、改造停车场以及水电线路改造等工作。充分利用北京市政府购买社会服务的政策优势，创新型的实践北京市老旧小区改造的市场化运作，建立“利益共享、风险共担、全程合作”的关系，最终形成“政府扶持带动、企业融资共建、居民参与受益”的共赢模式。[11]社会力量不仅要参与到小区的更新改造当中，更要贯穿到小区改造后的长期化运营与管理当中，政府和街道办事处可采取政策和资金扶持，通过新建、引进、重组等方式，组建以“重公益、专服务、低有偿”为原则的公益性物业服务企业促进社区治理的资金来源不仅局限于财政补贴与业主管理费用缴纳，也可以引入企业力量建设社区的市场化运作，实现小区和谐稳定基础上的创收发展。

四、结语

伴随着房地产热潮的下降与空房存量的膨胀，老旧小区治理的任务只会愈发重要，单一的政府主导治理已经无法很好的适应新时代基层建设与政府“放管服”趋势的发展，引入社会工作专业力量，利用社工视角开展社会服务、挖掘居民个人潜能、解决社区面临问题，最终实现社区善治格局是解决行政力量滞后的有力措施，在党建引领的基础上吸收社会各方力量共同参与到改造过程中，兼顾基础硬件设施更新的同时实现精神文明建设，综合探究出社会工作专业视角介入北京市老旧社区治理，为北京市老旧小区治理提供新思路。