预算单位全面实施预算管理一体化分析

2023-09-26孙菁检中国科学院海洋研究所

财会学习 2023年11期

孙菁检中国科学院海洋研究所

引言

按照有关部署要求，2022 年在中央部门全面推广实施预算管理一体化。经过我国财政体系对预算管理制度规范化、法制化以及科学化的积极推进，全面推广实施预算管理一体化必将成为推进国家治理体系现代化的主要力量。进一步推动兼具过程性和前瞻性的预算管理一体化体系也成为我国预算改革的重要目标。

一、深刻认识预算管理一体化的重要意义

（一）深化预算管理制度改革的必然要求

预算管理制度是我国市场经济体制的重要基础，对推进国家治理以及完善社会制度具有非常重要的作用。党的十九大精简概括了预算管理制度改革的目标和核心内容，指出要全面实施绩效管理，花钱要讲效益。2018 年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中首次提出“预算管理一体化”的改革目标。2021 年《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出地方预算管理一体化与中央部门同步推进，并于2022 年底全面运行。一系列管理制度的发布标志着近几年预算管理制度改革的成熟。

（二）提高部门预算管理水平的有效途径

2000 年改革部门预算编制初步实现和建立了综合预算和预算编制规程。但在数字化管理方面明显不足，财务管理软件多样化，数据收集工具缺乏统一性。一体化改革后，部门和预算单位的资源数据都将被统一管理，数据信息化实现了新突破。通过简化审核流程以及简化管理口径对业务进行简化，大幅度提高了工作效率。通过一体化系统能够全面掌握本部门所属单位的所有资源数据，实现对单位所有资金的监控和统筹管理，切实提高财政资金使用效益。

（三）建立现代财政国库管理制度的必由之路

通过把制度和规则固化制写入一体化系统，重新整理构造预算执行流程，构建现代信息技术下的管理机制。实现了预算指标可控可溯，层层数据可追可查，业务数据逻辑严谨。预算绩效一体化硬化支出预算执行约束，充分发挥用款计划控制现金流的作用。一体化系统优化资金支付流程，系统实行资金支付全流程电子化管理，减少人工审核，提高支付效率。创建了采购合同备案制度，将支付与采购的进行有效衔接，进一步落实政府采购制度。为建立“资金运行高效、控制体系完整、财务报告全面、单位权责清晰、绩效导向显著”的国库管理制度奠定了坚实的基础。

二、全面推广预算管理一体化面临的问题

（一）预算绩效管理“主责”认识不到位

预算单位作为预算绩效管理的主要责任主体，需要自觉主动地将绩效管理理念以及方法贯穿于预算绩效管理的全过程。科研单位的实际管理中，有些预算使用人把预算编制工作主要精力放在“一上”阶段，编制预算基本上就是照搬上一年的数据，并不符合本年单位的实际需求。另外，相关部门对预算单位编制的项目数据审核不严，导致数据质量水平参差不齐。责任主体不明确，部门间互相推诿，预算绩效问责就难以真正形成约束力。预算使用人缺少主责精神，绩效目标设立科学性、合理性和资金投入的合理性有待提高。

（二）预算管理与绩效管理融合不到位

预算管理与绩效管理，二者很大程度处于相互独立分离的状态，单位内未能形成工作合力。跨部门跨专业等原因造成部门间无法进行有效沟通，科研项目管理人员未能参与绩效目标编制工作，导致预算绩效目标与实际脱节，影响预算管理质量，无法为绩效评价工作提供可靠的依据。很多预算单位未能建立专门的预算绩效管理机构并配备专业人员，导致资金量和资金使用范围联系不紧密，在预算编制以及绩效目标管理缺乏前瞻性，过程管理不足，绩效设定不明确，约束力不强，工作效率不高。

（三）预算绩效管理理念理解不到位

从启动一体化改革后，地方财政积极推进工作深化开展，目前预算绩效管理工作总的来说成效显著，但财税体制优化改革目标仍未实现，“要钱预算”“落袋为安”等老旧观念仍然存在。导致有些部门仍然存在财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费等问题。以往预算审计并不重视绩效管理，导致预算绩效管理理念薄弱。部分科研单位中仍然存在专项任务碎片化，绩效目标不清晰的问题。例如，某专项课题向下设置多项子课题，末级任务与总体目标关联不紧密；某专项目标设立不够合理，在研究初期设置较高的论文发表指标，与初始工作大多数集中在样本采集上不匹配，存在考核指标设置与科研工作实际进度不符的情况。反映出预算单位对绩效理念领会不到位，对绩效目标编报要求不了解。

（四）信息系统建设及维护仍需加强

财政部2021 年正式启动了中央预算管理一体化建设工作，选取各个地方较为成熟的预算管理一体化系统进行适配改造，编写了基本满足全面业务需求方案和操作流程。通过多家试点部门的扎实工作，成功上线多个功能模块，2022 年已具备了进一步推广实施的条件。从反馈中不难看出，在实践操作时一体化系统在运行仍然存在较多的技术性问题，系统稳定性较差，需要后期调整进行完善。基础信息填写困难，经常出现报错情况。在预算编制模块进行“一上”预算编制工作时，出现数据录入丢失，甚至无法保存的情况。预算项目库指标尚未导入，信息不完善，影响资金支付效率。登录困难，接口访问异常，访问承载能力有限，系统运行流畅性需要加强，一定程度上影响了工作效率。

（五）预算管理和财务人员素质亟待提高

一体化系统涵盖并融合了财务管理、资产管理、政府采购等预算管理全过程，不再是独立模块，这就要求业务人员不仅需要具备较为全面的业务知识，还要有较强信息化管理平台学习及应用能力。目前，一体化系统已经逐步推广使用，但部分单位由于培训不到位等原因，导致信息化应用能力弱、实操能力弱、管理意识不强，一体化平台使用起来磕磕绊绊，无法快速掌握一体化系统的应用，容易对新系统产生抗拒情绪和意见，不利于系统推进取得成果。

三、加快推进使用预算管理一体化进程的几点建议

（一）加强内部人员培训

要想加快推进预算管理一体化，人员素质的提升发挥至关重要的作用，培训是决定性因素。预算和部门单位应以预算管理一体化为契机全面梳理人员情况，对单位人员进行全面考察。在实际工作中，需要有计划地组织相关人员进行系统操作以及制度学习培训，并积极宣贯预算管理一体化的重要意义，明确主责，加强监督管理职能。作为工作人员应主动学习一体化理念，提高学习积极性、主动性、全面性，以及业务能动性。例如，科研单位的财务人员不仅要掌握基础的会计财务知识，也要对研究所的主营主业有所了解，保障数据的合理性和准确性。另外，在对一体化系统深入学习了解后，可以积极思考反馈系统实际操作中出现的问题，进一步促进一体化系统的全面建设发展。

（二）加强信息系统建设及维护

要想加快推进预算管理一体化，成熟稳定的基础信息系统建设维护以及数据共享是基础保障。虽然在小规模试行中取得诸多成果，但随着预算管理一体化全面试行，预算管理一体化系统存在的问题也逐步显现出来。目前，系统无法允许多个预算单位同时进入，直接影响系统运行的稳定性，承载能力明显不足。需要系统开发的信息技术人员加强对一体化系统的建设和维护，财政部门根据预算单位反映的情况结合实际操作对顶层设计进行修改完善。以用户为中心作为设计手段，以用户需求为目标进行设计改进，切实提升网络承载能力，简化操作，优化流程，有问必答，提供更优质的后台支撑服务。同时，预算单位也要加强本单位的信息化系统建设，加强硬件软件的支持，配备更加专业的技术人才队伍，为一体化系统的平稳运行提供有力的技术支持。