新形势下中央地质勘查基金市场化运行新模式探讨

穆 超，蒋 曼，雷 岩，杨伟红，王 希，秦险峰

（自然资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100830）

1 地质勘查基金发展历程及发挥作用

在我国矿产勘查资本市场尚不发育，勘查投入总体不足，地质工作正处于改革过渡阶段的特殊情况下，2006 年，《国务院关于加强地质工作的决定》发布，要求在适应社会主义市场经济要求和遵循地质工作规律的前提下，建立“公益先行、基金衔接、商业跟进、整装勘查、快速突破”地质找矿新机制，构建起中央、地方及企业相互联动，公益性地质工作、商业性矿产勘查及地质勘查基金有机衔接的新格局[1]。

在此历史背景下，2006 年7 月，财政部、原国土资源部联合发布《中央地质勘查基金（周转金）管理暂行办法》；2007 年5 月，中央机构编制委员会办公室批准设立原国土资源部中央地质勘查基金管理中心（以下简称“基金中心”），基金中心受财政部、原国土资源部共同委托负责地质勘查基金（以下简称“地勘基金”）组织实施及日常管理工作。在中央地勘基金示范引领下，全国省级地勘基金纷纷成立，截至2021 年底，除北京市、上海市、天津市、台湾省、澳门特别行政区和香港特别行政区外，全国有28 个省（区、市）设立了省级地勘基金（含专项资金），其中，明确设立地勘基金（以发布省级地勘基金管理办法为准）的21 个，设立地质勘查专项资金的7 个。

财政资金通过地勘基金加大了对矿产资源勘查的支持力度，引导和带动了社会勘查投入。截至2021 年底，中央地勘基金在全国实施矿产勘查项目383 项，累计投入资金46.8 亿元，共发现大中型矿产地118 处，探获内蒙古大营铀矿、江西朱溪钨铜矿等世界级超大型矿床，新增一批煤炭、铀、铁、钨、铝土矿、镍、铜、铅锌、稀土、钾盐等重要矿种资源储量。全国省级地勘基金累计投入665.32 亿元，其中，矿产勘查投入499.23 亿，累计提交矿产地2 107 处，包括大型矿产地768 处、中型矿产地572 处、小型矿产地767 处。

图1 展示了2006—2021 年全国矿产勘查投入对比情况。由图1 可知，中央和省级地勘基金的直接投入在全国矿产勘查投入中一直占据较大的比重。同时，地勘基金通过成果处置间接带动了地方政府和社会资金的投入。截至2021 年底，中央地勘基金累计处置项目成果12 宗，探矿权出让收益1.27 亿元；全国省级地勘基金累计处置项目成果502 宗，探矿权出让收益967.92 亿元[2-5]。

图1 2006—2021 年全国矿产勘查投入对比Fig.1 Comparison of national mineral exploration investment from 2006 to 2021

地勘基金的设立开启了我国政府在矿产资源风险勘查投资机制的新阶段、新渠道，由原来的完全由政府投入财政资金做地质工作和勘查矿产资源，变成政府将资金分为两类：一类财政资金投入到公益性地质工作中；另一类财政资金通过地勘基金投入矿产资源风险勘查，成为地质找矿新机制的一部分。地勘基金的设立缓解了我国能源资源约束，是保障经济社会发展的重要举措；通过国家财政资金投入前期勘查，降低勘查风险，引导和拉动社会资金投入，促进建立矿产勘查投入良性循环机制的有益尝试，也为找矿突破战略行动阶段目标任务的实现和立足国内提高资源保障程度做出了积极贡献。

2 中央地勘基金运行模式

2011 年，原国土资源部、财政部联合发布了《中央地质勘查基金管理办法》《中央地质勘查基金勘查项目权益管理暂行办法》《中央地质勘查基金项目立项指南》和《关于建立中央地质勘查基金与省级地质勘查基金协调联动机制的指导意见》四份政策性文件，建立了一整套财政资金投资矿产风险勘查的管理运行机制和制度标准体系，进一步明确了中央地勘基金的功能定位和投资方向，细化了投资方式，完善了项目立项程序，细化了财务管理，完善了权益管理，标志着中央地勘基金结束了四年多的试点运行，正式进入“财政预算、开放式立项、专业化管理、市场化运作”的运行阶段。中央地勘基金运作模式流程如图2 所示。

图2 中央地勘基金运作模式流程图Fig.2 Flow chart of the operation mode of the Central Geological Exploration Fund

2.1 “财政预算，市场运作”模式

地勘基金项目分为全额投资项目和合作投资项目。全额投资项目是指地勘基金全额投资尚未登记探矿权的勘查项目；合作投资项目是指地勘基金投资原探矿权人（合作方）持有探矿权的勘查项目。

全额投资项目工作流程：项目申报-预算批复-签署勘查合同（承担单位）-探矿权登记（基金中心）-项目实施-成果处置（探矿权处置）。合作投资项目工作流程：项目申报-预算批复-签署合作投资合同（原探矿权作价出资）与勘查合同（承担单位）-项目实施-成果处置（探矿权处置）。

1）项目申报。鼓励各种所有制法人单位单独或联合申报项目。实行立项要求、立项程序和立项结果公开公正；运用市场竞争机制，优选项目和勘查单位。

2）预算批复。基金中心根据项目设计编制项目预算建议，经原国土资源部审核同意后报财政部审批。

3）合同签署。全额投资项目，基金中心与项目承担单位签署项目勘查合同，委托承担单位完成勘查任务，保障项目工程进度、技术质量、勘查成果和经费合理使用。合作投资项目，基金中心与原探矿权人签署合作勘查投资合同，约定各合作方投资权益比例及其他相关事项，并与项目承担单位签署项目勘查合同。

4）探矿权登记。全额投资项目，由基金中心按照有关规定申请登记探矿权。合作投资项目，在合作投资勘查期间，不变更探矿权人名称，仍由原探矿权人持有合作投资项目的探矿权。

5）项目实施。首创项目监理制，根据年度项目施工设计方案和任务书，以施工阶段监理为重点，按照职责清晰、责任明确、多方协调配合的原则，对项目施工质量、工期、经费、验收等实施全过程监督管理。

6）探矿权处置。项目完成后，能够取得矿产资源量且具有进一步勘查意义的，可进行处置。全额投资项目，委托探矿权登记审批管理机关处置，按照国家有关规定通过市场竞争方式有偿出让，出让收入按照国家对矿业权价款的有关规定管理；合作投资项目，按照投资合同的约定依法处置探矿权，投资权益比例高的一方拥有对勘查成果的处置组织权，地勘基金按照合同约定转让其权益，合作方有权以探矿权评估值优先购买。收益由地勘基金、合作方按合同约定分享权益。暂不能出让或转让探矿权的项目，交由探矿权登记审批管理机关备案管理，处置时按照国家有关规定及投资合同约定处置[6-8]。

2.2 地勘基金运行遵循原则

1）投资方式。《中央地质勘查基金管理办法》明确规定煤炭国家规划矿区勘查项目、国家规定实行保护性开采的特定矿种或限制开采总量的重要矿种勘查项目、生态脆弱区和跨省（区、市）的矿产勘查项目、尚未登记矿业权且社会资金不愿意承担投资风险的其他重要矿产勘查项目等四类项目，由中央地勘基金进行全额投资。已登记矿业权的矿产勘查项目，地勘基金采取合作投资方式。中央地勘基金秉持“不与市场争权，不与企业争利”的原则，对可以全部由企业投资的商业性矿产资源勘查项目，不再投资。

2）工作程度。工作程度原则上控制到普查，煤炭勘查可以控制到必要的详查。

3）探矿权作价出资。探矿权作价出资额，可按实际投资额、探矿权价值评估和协议估算探矿权价值三种方式确定。各合作方依法按出资额的比例实行出资人相应的权益、责任和义务。

4）追加投资。合作勘查期间，根据项目实施进展情况，分期签署追加投资合同。原探矿权人可以货币资金方式追加投资，可视作连续投资，调整投资比例。

5）基金退出。地勘基金在项目完成普查或必要的详查后退出勘查。未能取得矿产资源量且不具有进一步勘查意义的，根据成果验收审查专家组提出的核销建议，经基金中心审核批准后予以核销，并报财政部、自然资源部备案。全额投资的探矿权由基金中心申请注销；合作投资的探矿权由原探矿权人处置，地勘基金不再享有任何责、权、利[6-8]。

3 中央地勘基金运行中存在的问题

3.1 “基金衔接”的定位和“降低风险”的目标已不合时宜

地质找矿新机制中“基金衔接”的定位，不论在“商业跟进”前还是在“商业跟进”后，在总体上都没有体现商业勘查的主体地位，更多地体现了基金投入勘查的主动性。“基金衔接”确实发挥了降低商业勘查风险，引导和促进了商业性矿产勘查投资的作用，但由于合作投资多采用“地勘基金出钱，合作方出权（探矿权）”的方式，本质上是地勘基金承担了前期勘查的大部分风险，“共担风险”的初始设计实质上并未实现。

随着矿业的发展，勘查投入的多元化进一步加强、勘查资本市场的建设有了明显的进步、地方政府的地勘基金积极介入，地质勘查工作程度的不断提高，矿业发展进入新的形势，地勘基金成长的需求环境也发生了变化，“基金衔接”的定位和“降低风险”的目标已不合时宜，需要做出调整。

3.2 地勘基金运行模式无法实现其滚动发展的目标

地勘基金的权益管理反映了基金不同于普通专项和预算资金的特性。一般来说，财政预算的项目不追求经济回报，地勘基金则不同，要兼顾国家利益和合作方的利益，要求地勘基金取得勘查成果的同时也要取得一定的回报，并以此来衡量地勘基金的投入成效。

地勘基金的资金来源为全额财政拨款，资金管理按财政专项资金的管理方式进行。在资金支出阶段，基金实行项目管理，分账核算，专款专用，有项目预算和项目执行标准，实行零预算管理；在资金回收阶段，通过探矿权公开交易市场或权益协议出让回到财政收入中，并没有回到地勘基金。这就使得地勘基金无法形成资金收支的闭环，无法实现循环滚动发展的要求。

地勘基金严格贯彻落实了“降低勘查风险、不与企业争利”的原则，而这一原则与“要求回报实现滚动发展”的目标存在矛盾冲突。例如，初始投资主要由地勘基金投入的做法使地勘基金承担了主要投资风险；地勘基金在项目完成普查或必要的详查后退出勘查、允许原探矿权人在勘查前景向好的情况下追加投资、合作方有权以探矿权评估值优先购买地勘基金的转让权益等规定本质上让渡了地勘基金的权益。让利于企业的做法与产生投资回报的要求之间产生了冲突。

3.3 资金来源不稳定限制了地勘基金政策性和引导性作用的发挥

由图1 可以看出，地勘基金历年投入与全国地勘投入呈正相关特征。这主要是由于地勘基金的资金来源多为财政收入中矿业权价款部分，导致地勘基金的财政预算额度与矿业权市场的繁荣程度休戚相关。此外，随着财政投资体制和矿产资源权益金制度等相关政策的改革，财政投入地勘基金不确定因素增多，地勘基金投入也随之波动[9]。在地勘市场不景气时，更需要地勘基金加大投入，发挥拉动社会投资的政策性和引导性作用，而财政资金的不稳定投入限制了地勘基金作用的发挥。

3.4 地勘基金合作方式单一，风险约束机制不健全

地勘基金的合作方式主要是契约型（投资合同）风险勘查投资合作，没有成立合作企业（实体），属于股权合作勘查。原则上双方共同投资、共担风险、共同享有合作勘查的成果和收益。在地勘基金的合作勘查中，原探矿权人一般以合作区的原探矿权作价作为全部初始投资，很少投入资金，勘查资金主要由地勘基金投入。在这种相对固定简单的股权合作方式下，合作各方各行其是，相互之间难以形成有效的协调和监督制衡机制，项目运营风险难以把控。勘查投资项目本身属于高风险投资，更需要健全项目运营过程中的风险约束机制，不然最终会影响勘查成果和各方权益。

3.5 权益处置迟缓，不利于地勘基金可持续发展

在权益处置中，没有找矿成果的，地勘基金退出和投入核销缺少明确可操作的程序。有成果的，又会受到诸如地方政府行政管制、利益分配的争议，以及产业政策等因素的影响，使权益处置面临种种困难。截至目前，中央地勘基金共有12 个项目完成了探矿权出让（转让），仅占已发现118 个大中型矿产地的10%。权益处置迟缓引发了地勘基金收支不平衡的社会争议，给财政部门造成收益不及预期的印象，进而影响财政部门对地勘基金未来发展的判断和支持，不利于地勘基金的可持续发展。

4 地质勘查工作进入新形势

2013 年以来，受国际矿业环境影响，全国地质勘查投入连续出现大幅下滑。根据自然资源部相关数据显示，2013—2021 年，我国非油气矿产勘查投资持续下降（图3），2021 年投资额为173.81 亿元，仅相当于2012 年高峰期的30%左右，社会资金投入大幅度缩减，自2017 年起维持在每年60 亿元以下。中央和省级地勘基金投入也同步减少，2021 年总体投入25.67 亿元，仅为2011 年峰值的38%。截至2021 年底，全国有效期内非油气探矿权不到2012 年的30%；登记勘查面积和新增资源量也在逐年下降[10]（图4）。

图3 2006—2021 年全国地质勘查投入对比图Fig.3 Comparison of national geological exploration investment from 2006 to 2021

我国经济发展一直对主要金属矿产资源的需求量保持绝对高值，勘查投入大幅下降，矿产资源接替堪忧，绝大多数战略性关键矿产品的国内稳定供应面临极大风险挑战，矿产资源保障压力在很长一段时间内难以缓和。近年来，国际形势严峻复杂性及不确定性日益增加，全球矿产资源供需格局充满变数，矿产资源日渐成为国际竞争的焦点，国际供应风险急速攀升。

党中央、国务院高度重视能源资源安全工作，就能源资源安全保障做出了一系列重大决策部署。党的二十大报告、2022 年中央经济工作会议和《扩大内需战略规划纲要（2022—2035 年）》都强调了要提升战略性资源供应保障能力，加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产。按照党中央部署，自然资源部部长王广华在采访中表示，自然资源部主要在全面启动新一轮找矿突破战略行动、进一步完善吸引社会资本投入矿产开发的相关政策和进一步强化矿产勘查科技支撑三个方面部署安排工作[11]。

这标志着自《国务院关于加强地质工作的决定》发布后，国家再次高度重视地质勘查工作，我国地质勘查工作即将进入新的发展形势——国家财政将围绕战略性资源加大投入，通过政府引领和进一步完善相关政策，提振市场主体信心，吸引社会资本投入地质勘查，同时，加大矿产勘查科技研发工作的扶持力度，提高综合勘查水平。由此可见，国家将从财政引领、政策环境和科技支撑全方位提振地质勘查市场，提升战略性资源国内供应保障能力。

5 新形势下中央地勘基金运行新模式的探索

中央地勘基金十余年来圆满完成了阶段性历史任务，但这并不意味着要退出历史舞台。所有的矿业大国为了激励本国的矿产资源勘查，都会资助矿产资源勘查。除了政府补贴、税收优惠等直接资助外，政府投资设立的矿产勘查基金是各国重要的调控手段和金融激励力量。中央地勘基金设立的初衷与新形势下的地勘工作的目标任务相契合，并不过时。因此，中央地勘基金的存续发展既是国家能源资源安全保障的需要，也被国外勘查基金成功经验所证明。为适应我国地勘工作进入新局面所带来的挑战和机遇，中央地勘基金应找准自身定位，进一步完善运行管理模式，实现可持续发展

5.1 调整中央地勘基金的定位和目标，强化其政策性基金地位

在遵循市场经济规律和地质工作规律的前提下，中央地勘基金的定位不应存在“公益性”和“商业性”之争，而应两者兼而有之。中央地勘基金的“公益性”体现在：着力发挥政策调控作用，保障国家能源资源战略安全，繁荣和稳定勘查市场，通过资金引领效应引导拉动社会勘查投资，扶持矿产勘查科技创新。中央地勘基金的“商业性”体现在：建立真正的市场化机制，使市场在资源配置中起决定性作用，建立良性循环发展机制。“降低勘查风险”的原则调整为“共担勘查风险”，“让利于企业”的指导思想转变为“合作方利益共享”。此外，中央地勘基金应在建立战略性矿产地储备机制、扶持勘查技术创新和提供金融服务等方面进行探索。

5.2 构建市场化运营新模式和投融资机制

中央地勘基金开创了“财政预算，市场化运作”的运行模式，但受限于财政专项管理要求和事业体制，项目管理局限于财政专项管理模式，真正的市场化运作难以落地。地勘基金属于风险极大的资金投资，财政专项管理模式和事业体制难以满足风险管理要求，需要改变。一方面，政府长期直接投入不利于打造地勘市场的公平竞争环境，影响国内矿业市场的健康发展。另一方面，地勘基金简单企业化运营无法实现其既定目标，且与其他投资公司相比无任何优势。地勘基金可以参照政府产业基金管理模式，赋予基金管理机构相应的自主权，采取资金托管的形式，把地勘基金交由专业基金管理机构运营。地勘基金管理机构代行资本所有者权益，负责制订基金运营的原则、机制、准入条件和监管制度等。地勘基金可参照PPP 模式建立灵活投融资机制，形成地勘基金+金融资本、地勘基金+社会资本等多种投融资机制。

5.3 采取灵活投入策略，提升地勘基金政策性和引导性作用

根据新形势下的定位和任务目标，地勘基金投资方向主要围绕战略性矿产、国家能源资源安全保障急缺矿种。

战略性矿产、储备勘查、生态环保区等社会勘查主体不能投入的，应根据保障国家战略安全需要和规划要求由地勘基金全额投入；勘查风险高、勘查资金不足等原因社会勘查主体不愿单独投入的，地勘基金可与社会勘查主体合作投入；社会勘查主体愿意单独投入的，地勘基金不再投入。为保证地勘基金投资者权益，勘查阶段不应局限于普查阶段，而应根据项目实际情况继续开展工作。

为增强勘查市场的稳定性和地质勘查工作的连续性，发挥地勘基金政策性和引导性作用，地勘基金应根据市场景气度适时采取灵活多变投入政策，在勘查市场不景气时，应加大投资力度，以拉动社会投资、促进商业勘查。

5.4 创新股权机制，合作方式多元化，调动社会资本积极性

我国矿业金融体系尚未完善，企业开展矿产资源勘查的主要融资模式还是合作勘查。合作勘查属于风险合作，按合作方式，分为有实体合作和无实体合作；按股权形式，可分为股权合作和非股权合作。有实体合作是各合作方按公司法成立一个新的公司，由各方代表参与新公司的经营。无实体合作是各合作方按合同法合作，通常会成立一个合作机构，共同监管投资合作。地勘基金目前主要合作方式是无实体的股权合作。

合作勘查的形式内容要根据勘查行业自身规律来设置。针对不同阶段、不同成熟度的勘查项目，各合作方通过合同约定风险投资的目标、责任、收益分配比例和控制权比例，以及合作期限、股份稀释、合作终止和权益回购等。各合作方可以共同运作，共同投入资金、技术等。更为灵活的股权机制，可以减少社会资本的后顾之忧，调动社会资本投入的积极性。

地勘基金可尝试与合作方成立合作机构。比如，各合作方代表组成一个具有法律权利的独立管理委员会，共同执行项目的重大事项运管。各方可随时了解和管理项目的进展和预算情况，及时研究解决技术难题，协调各方面的关系，建立诚信体系和监管体系，各方之间可以形成多重风险约束和权利制衡机制，从而降低合作项目运营风险。

5.5 权益管理向市场化调整，加快权益变现进程

为实现可持续发展，地勘基金需要取得的合理的投资回报，以覆盖勘查投入的成本，并争取实现盈利。这就要求，在合作投资中，地勘基金不应再过多让渡自身权益，让利于企业，而应以市场化的权益管理来确保投资人的权益。按照市场化标准，调整投资合同中关于勘查工作程度、股权合作、股权赎回、股权转让和股权追加等相关条款，做到既维护地勘基金的合理权益，也要确保合作方权益受到公平公正的对待，形成真正“共担风险、共享利益”的局面。

尽管地勘基金不宜完全企业化，但勘查成果的权益处置可以市场化，且形式应多样化，基金不宜长期持有项目的股权，应及时完成股权变现。地勘基金可以托管勘查成果的股权，并通过公开市场让渡给矿业企业，给予合作方优先购买股权的权利，由合作方回购基金的股权。加快权益变现进程，资金及时回流，打造资金回流渠道，形成地勘基金“投入-勘查成果-资本（资金）-投入”持续滚动发展的闭环。