跨省江河流域水量分配工作思考与建议

石晓晴，袁建平，张瑞嘉，2，张鸿星

（1.水利部水资源管理中心，100038，北京；2.水利部黄河水利委员会黄河水利科学研究院，450003，郑州）

实施江河流域水量分配和统一调度，是《中华人民共和国水法》《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》确立的重要水资源管理制度，是落实最严格水资源管理制度、合理配置和有效保护水资源的关键措施。2011 年水利部启动跨省江河流域水量分配工作，计划完成95条跨省江河流域水量分配，至2023年2月已批复完成80条。跨省江河流域水量分配方案的批复为保障生态需水、控制江河水资源开发利用强度、明确各区域可用水量奠定了重要基础。本文重点围绕已批复完成跨省江河流域水量分配的80条重点河流进行分析，系统了解已批复跨省江河流域水量分配方案落实工作进展和成效，为进一步推动水量分配相关工作落实、加强水资源调度、强化水资源刚性约束作用提供参考。

一、跨省江河水量分配工作进展

1.水量分配方案批复加快推进

水利部计划开展95 条跨省江河流域水量分配工作，其中长江流域23 条，黄河流域11 条，淮河流域15条，海河流域12 条，珠江流域12 条，松辽流域18 条，太湖流域4条。

截至2023年2月，已批复完成80条跨省江河流域水量分配方案，占计划开展江河的84%，珠江流域、松辽流域、太湖流域计划开展的跨省江河水量分配方案已全部获批。特别是2019年以来，流域管理机构和省级水行政主管部门不断加大沟通协调力度，加快推进方案批复工作，批复河流数量逐年增加，其中2020年9条，2021年11条，2022年14条。

2.水量调度方案和年度水量调度计划有序编制印发

各流域根据实际管理需要积极制定印发水量调度方案和年度水量调度计划。截至2023年2月，80条重点河流中，有57条河流编制了水量调度方案或年度水量调度计划，51条河流水量调度方案或年度水量调度计划已印发。23条河流尚未编制印发方案或计划，主要原因是有16 条为2022 年和2023 年新批复河流，另外部分河流暂无需编制，如赤水河开发利用程度较低，且流域内无控制性水利工程。水量调度方案或年度水量调度计划编制印发情况见表1。

表1 80 条重点河流水量分配方案落实情况（截至2023年2月）

3.主要控制断面测站建设稳步推进

《水利部关于做好跨省江河流域水量调度管理工作的意见》要求严格江河主要断面下泄水量和取水计量监管，建设跨省江河流域主要断面水文监测设施。据统计，80 条重点河流377 个控制断面中有291 个断面已建测站，约占77%，其中黄河流域、海河流域和珠江流域所有河流断面已全部建设测站。长江流域的沱江、牛栏江、澧水、资水、饶河、滁河，淮河流域的淮河、沙颍河、涡河、洪汝河、史灌河、包浍河、奎濉河、新汴河、池河，松辽流域的松花江，太湖流域的太湖、新安江全部断面均已建设测站。建设测站比例从2019 年的58%增加至2022 年的77%，呈逐年增加趋势（见图1）。

图1 2019—2022年80 条重点河流控制断面测站建设情况

80条重点为河流已建测站中有77个断面监测数据来自流域水文部门，约占26.4%；201个断面监测数据来自省（自治区、直辖市）水文部门，约占69.1%；13个断面监测数据来自工程管理单位，约占4.5%（见图2）。

图2 80 条重点河流断面监测数据来源

部分断面未建测站的主要原因一方面是部分河流断面地处偏远，处于无人区或灾害多发区，目前尚不具备建站条件，另一方面是部分测站为新列入或计划列入基础设施建设规划。

4.水量分配监管工作体系逐步建立

在国家层面，一是近年全国水利工作会议均对跨省江河水量分配工作作出重点安排部署，其中2023年提出基本完成全国跨省重要江河流域水量分配的目标；二是逐年将跨省江河水量分配纳入水资源管理年度工作计划，并督促各流域和省份明确目标、加强协调、加快进度；三是最严格水资源管理制度考核明确要求从2021 年起将跨省江河流域水量分配方案实施情况纳入对各省（自治区、直辖市）的考核事项，将已印发年度调度计划且具备监测条件的河流纳入考核，极大推进了水量分配工作的落实。

在流域层面，一是流域管理机构组织各单位分工协作、各司其职，基本形成由水资源管理局或水资源处牵头，委水文局、信息中心、研究院、设计院等单位协作开展的工作架构；二是流域和省（自治区、直辖市）形成分工负责、协同配合、共同推进方案落实的工作体系，在方案制定、来水预测、断面监测和信息传输、监督检查等方面开展了大量工作。

在省（自治区、直辖市）层面，一是不断提升断面监测能力，加快推进水量分配方案市县指标分解细化；二是加强取用水精细化管理，积极协调流域管理机构通过调研、会商等方式强化重点问题整改和督办，推动水量分配方案落地见效。

5.水资源调度工作不断强化

一是工作制度逐步健全。近年水利部出台《关于做好跨省江河流域水量调度管理工作的意见》等政策文件，对水量调度方案和年度水量调度计划制定、江河取水管理等提出了明确要求，不断规范跨省江河流域水量分配工作。

二是调度工作科学化、规范化水平明显提升。各流域管理机构根据《水资源调度管理办法》等制度，持续扩大水量调度范围，逐步将生态用水调度纳入年度水量调度计划，并加快推进水资源统一调度；建立健全调度方案预案体系，强化调度协商协作；会同相关省份着力提升水量调度管理信息化水平，实现调度和监管规范化管理，建立监控、预警和信息报送机制。

三是调度工作成效日益显现。2022年，黄河已实现连续23年不断流，黑河东居延海实现连续18年不干涸，西辽河干流实现92 km脉冲式通水，京杭大运河实现百年来首次全线水流贯通，永定河沿线10 km 范围内地下水水位与2019 年开展生态补水前对比平均回升近6 m。

二、跨省江河水量分配工作存在的主要问题

1.全面完成跨省江河水量分配任务难度依然较大

目前尚未完成水量分配工作的跨省江河有15条，包括海河流域10条、长江流域2条、黄河流域2条、淮河流域1条。上述河流大多位于水资源开发利用程度高、水资源紧缺、现状无替代水源的地区，在推动水量分配工作过程中需要大量部门和行政协调工作，在短期内平衡好各方利益并形成原则性一致意见难度较大。

2.对跨省江河水量分配落实工作的指导亟须加强

跨省江河水量分配工作总体进入最后攻坚阶段，大多数河流方案已批复，方案的落实和监管逐步成为工作重点，目前尚缺乏进一步细化的工作和技术层面的指导。如在政策层面，明确管理要求、细化分工、落实责任，推动建立规范化工作落实体系和监管评价体系亟须加强指导。在技术层面，尚缺少技术标准和规范等，如在编制水资源调度计划时，主要依据预测来水确定调度年相关指标，而预测来水不确定性大，在调度过程中动态合理修正相应指标仍存在技术难度。

3.与水量分配要求相匹配的取用水统计体系尚不健全

部分重要取水口监测计量能力尚不能满足水量分配和取用水动态监管工作的要求，如农业用水计量难度大、覆盖率低、智能化不足，取水量信息不能及时上传至流域水资源信息管理系统平台；规模以上取水口尚未实现在线监测全覆盖；监测数据存在到报率不足、点证关系对应不足等问题。此外，目前用水统计主要以省（自治区、直辖市）为单元开展，而水量分配统计工作则由流域负责，统计口径存在差异。

4.断面水文监测能力与现实需要相比差距较大

目前已批复重点河流中仍有86 个断面因地处偏远、运行管理困难等尚未建设测站或正在规划阶段，无法支撑水量分配工作落实。部分断面虽已建站，但监测能力尚不满足监管要求，新建、改建、迁建站点运行尚不稳定，中小河流测站或工程专用测站低水位小流量测验难度较大，监测精度不足；部分断面仍由人工监测，监测频次不足；实时流量数据和整编数据可能存在明显差异，影响实时调度。

三、加强水量分配方案落实工作的建议

1.尽快完成跨省江河水量分配工作任务

按照2023 年基本完成全国跨省重要江河流域水量分配的目标要求，创新水量分配思路方法，加大流域与区域沟通力度，强化整体意识和大局观念，按时完成跨省江河流域水量分配方案编制工作，推进水量分配方案尽早报批、尽快完成任务。

2.抓紧制定进一步加强跨省江河水量分配监管工作的指导意见

政策层面上，进一步细化明确调度方案编制、工作机制建立、方案任务落实、水量调度实施工作保障、取用水量统计等各环节工作要求和评判标准，建立规范化监管评价体系；加大最严格水资源管理制度考核力度，明确监督考核涉及相关指标，尽快将全部已批复河流水量分配工作纳入考核范围。技术层面上，加快出台技术标准，加强技术规范指导，提出针对性强、操作性实的监管措施和方法，解决调度方案或计划编制实施、取用水统计和动态监管等过程中的技术难点，促进水量分配标准化、规范化管理。

3.加快提升水量分配监测计量基础工作

提升农业用水监测计量标准化信息化水平，推进规模以上取水口实现在线监测计量全覆盖，提升数据到报率，修正点证对应关系，提高取用水监管能力。明确取用水设施（设备）监测运行、管理和维护要求，建立异常数据处置机制，提高用水总量统计准确性，完善流域取用水管理长效监管机制。加快主要控制断面监测站网建设，加快新建、改建、迁建水文站数据率定工作，加大主要控制断面水文监测设施升级改造力度。

4.科学实施已批复水量分配河流的水量调度

根据水量分配方案要求，建立健全已开展水量分配江河流域的水资源调度工作机制，及时将已批复江河流域纳入开展水资源调度工作名录，落实相关责任主体，明确工作时限。加快推进实施水资源统一调度，建立协作机制，统筹上下游、左右岸、干支流，以及气象、生态环境、航运、电力、农业等多个行业部门，构建流域管理机构、省级水行政主管部门、工程管理单位、取用水户等相关方组成的调度协商机制，提高科学调度水平。

5.不断提升水量分配工作信息化智慧化水平

提升监测站点信息化水平，构建监测信息共享平台，实现国家、流域机构、各级水行政主管部门水量分配管理信息共享和业务贯通。积极开展水量分配方案落实监管技术基础研究，推动数字孪生流域建设，构建具有预报、预警、预演、预案“四预”功能的水资源管理与调配应用系统，建立具有科学性、准确性的全过程模拟，提升水资源精细化、智慧化管理水平，为水量分配方案落实监管提供支撑。