云南高原湖泊高水平保护与流域高质量发展策略研究

杨 智，陈 欣，周 云，李必琼，刘 伟，陆 芳

（1.云南省水利水电勘测设计研究院，650021，昆明；2.云南省水利水电勘测设计院有限责任公司，650021，昆明）

云南省水域面积大于30 km2的湖泊有滇池、洱海、抚仙湖、程海、泸沽湖、杞麓湖、星云湖、阳宗海和异龙湖，统称九大高原湖泊，这些湖泊是我国断裂构造型湖泊的典型代表，多为封闭或半封闭型，水资源补给能力严重不足，抗干扰和自我修复能力不强，湖泊生态一旦被破坏，治理修复难度很大。湖泊流域历来是云南省经济社会发展重要区域，九大高原湖泊的保护与治理是云南省生态文明排头兵建设的底线，处理好保护与发展的平衡关系，既实现湖泊高水平保护又实现流域高质量发展，是今后一个时期的重要议题。本文以九大高原湖泊为研究区域，围绕“保护优先，绿色发展”主题，深入分析和研究湖泊共性规律和各湖泊个性演变规律，紧扣“两种危机意识”（湖泊高水平保护的危机意识和流域高质量发展的危机意识）、“两个高水平保护目标”（湖泊水环境质量稳定向好的目标和流域生态系统健康循环的目标）、“两大高质量发展方向”（低排放高效益的流域绿色产业发展方向和节约型低碳化的流域生活发展方向）；就平衡处理好湖泊保护与流域发展的关系，提出了对等建议。

一、九大高原湖泊保护与治理现状

1.湖泊现状

九大高原湖泊均属高原断陷封闭型湖泊，位于主要江河支流的源头，多年平均水资源量只有17.5亿m3，约占全省水资源量的0.8%，来水主要靠流域降雨地表径流补给，湖面面积占比高，蒸发量大于降雨量，本区天然可利用的水资源十分有限。近年，经过云南省上下艰苦努力，水质恶化趋势基本遏制。2021年，泸沽湖、抚仙湖水质维持在Ⅰ类，洱海在Ⅱ～Ⅲ类之间波动，水质为优；阳宗海、滇池草海为Ⅲ类，水质良好；程海（不含氟化物）为Ⅳ类，水质轻度污染；滇池外海、星云湖为Ⅴ类，水质中度污染；异龙湖、杞麓湖为劣Ⅴ类，水质重度污染。从总体上看，泸沽湖、抚仙湖为健康型湖泊，洱海、阳宗海、程海（不含氟化物）为良好型湖泊，滇池、星云湖、杞麓湖、异龙湖为污染型湖泊。

2.治理措施及成效

云南省湖泊保护治理取得明显成效，环湖截污治污体系不断完善，城镇污水处理设施100%覆盖，农村生活污水设施覆盖率平均达73.9%，生活污染负荷存量与增量大幅度削减，产业结构调整实现突破，农业面源污染治理稳步推进，污染排放总量得到有效控制。在流域生态质量提升上，各湖泊流域森林覆盖率介于33%～80%之间，与“十二五”末相比均有所提升，其中泸沽湖最高。124 条主要入湖河道水质总体达标趋好，洱海、星云湖、杞麓湖、异龙湖建成闭环生态廊道。在水资源优化配置调度上，（滇池、洱海、程海、异龙湖、抚仙湖、星云湖）实现外流域调水补给湖泊，其中，牛栏江—滇池补水工程稳定运行，累计向滇池补水约41.8 亿m3。在管理机制体制上，湖泊流域均实行河湖长制，成立省级“湖泊革命”攻坚战指挥部，压实湖泊保护治理责任，增强了省级统筹协调能力，州（市）、县（市、区）两级管理机构职能交叉、空缺，执行效率低的问题得到初步解决，治理的效能效率有所提升。

3.资源环境承载能力

九大高原湖泊中只有泸沽湖人均水资源量大于3000 m3，属于水资源丰富地区；洱海、阳宗海流域人均水资源量低于1000 m3，属重度缺水地区；滇池、抚仙湖等其他6 个湖泊流域人均水资源量均低于500 m3，属极度缺水地区。云南省湖泊流域总面积约8110 km2，人口约737 万人，地区国内生产总值约6210 亿元，湖泊流域（云南部分）不足全省土地总面积的1/50，承载人口超全省人口总数的1/7，流域人口密度远高于全省平均水平，国内生产总值占全省的1/4 以上，工业增加值占全省的1/5 以上。九大高原湖泊流域具有典型的流域经济特征，历来都承担着促进云南经济社会发展的重任。

二、九大高原湖泊问题剖析

1.监测基础薄弱，科学精准治湖科技支撑乏力

九大高原湖泊普遍存在监测基础薄弱，水文、气象、生态监测站点少，监测频次低等问题；常态化监测—长系列数据分析—经常性问题查找机制未建立，难以动态精准科学分析，无法及时科学决策、精准落实解决问题。此外，九大高原湖泊还普遍缺失常态化驻湖、多专业协同、多行业统筹、长时间扎根研究的牵头统筹的综合科研团队。若在对湖泊个性特征了解不多、深入基础规律研究不足的情况下给出建议，难以科学精准有效支撑行政决策。

2.流域截污治污体系尚未形成

九大高原湖泊流域农业面源污染普遍存在“重末端，轻前端和中端”的治理问题，没有从“种—施—节—排—汇”各生产环节全面思考和谋划，全过程农业面源污染综合治理未找到有效路径和办法。农业面源污染治理系统规划缺失，目前农业基本还是采取粗放用水施肥方式，灌区高效节水减排设施配套滞后，未纳入大中型灌区续建配套节水改造，已建成高效节水面积比例均低于40%，没有形成全流域全覆盖的高效节水灌区和田间高效节水设施，末端库塘湿地缺乏功能设计和管理。另外，流域普遍未形成从田间到沟渠的农业用水用肥监测体系，监测倒逼农业污染治理的机制还未形成。农业节令的生产管水管肥措施普遍薄弱，暴雨冲击性的面源污染管控措施没有形成系统，面源污染治理措施弱，缺乏精细管理。

3.生态水资源调度体系未形成，湖泊生态水量与水位难以保障

九大高原湖泊流域水资源短缺，水资源保障对湖泊生态环境改善的基础性、关键性作用未得到各湖泊保护治理机构的充分重视，流域内大量低效用水挤占生态用水，“生活优先、生产保障、生态尽量”的用水配置格局未转变成“生活优先、生态保障、生产优化”新格局。流域最严格水资源管理制度没有落实到位，总量控制管理流程不明晰，水价改革滞后，节水管理偏松偏软，水源的分类管控、分质分级利用体系未形成，流域节水效果不明显。普遍存在水位变幅小、无大水量进出，水循环不畅、湖体水动力不足，生态补水和生态联合调度研究不充分，补水—调度—排水的科学水资源调度体系未形成。

4.流域生态系统质量总体不高，全流域生态系统保护与管理体系未建立

流域森林生态系统在控制源头水土流失、水源涵养等方面的功能和作用发挥不足，环湖生态廊道的湖滨生态带修复、保护和地表污水截排削减等第一功能在规划建设管理上未被充分考虑和体现，湖滨湿地功能管理偏弱。湖泊生态系统普遍存在结构设计不合理、功能定位不清晰、效果作用不明显问题，造成湖体区—近岸区—近湖区—流域各区块生态系统规划设计科学性不够，建设管理偏盲目。

5.绿色低碳转型发展步伐缓慢，尚未形成高质量发展平衡格局

在湖泊流域如何处理“保护优先与绿色发展的平衡关系”思路上存在路径依赖，通过高质量绿色转型发展来促进高水平保护的有效路径还未完全形成，流域“三生”（生活、生产、生态）空间科学布局和项目优化的规划体系滞后，造成存量产业难以加快绿色转型，增量绿色项目难以落地推动，湖泊流域形成“绿水青山就是金山银山”的平衡可持续发展格局任重道远。

6.流域综合管理不精准，管理运行效率不高

目前九大高原湖泊保护治理的行政决策和科学研究仍相对独立，缺乏紧密的联系和持久的连续性措施，缺乏“监测—研究—决策—执行”紧密联系的衔接闭环运行机制，可能造成不易发现湖泊动态变化产生的问题，不易做出科学精准的分析与决策，降低解决问题的效果。管理机构的职能职责不够明晰，省河长办承担河湖长制日常事务，有时“被动”承揽河湖保护治理有关工作，其他部门职责作用发挥不够。湖泊所在地州（市）、县（市、区）两级指挥管理机构主体责任不清晰，推动落实解决问题的日常运行效率不高。全民参与治湖意识薄弱，公众参与保护治理的方式和途径不清晰，基层组织执行与公众参与无法有机融合，“共治共护共享”“政府—科学家—公众”共同参与、全民共治的格局未形成。

三、湖泊高水平保护与流域高质量发展的策略研究

1.准确研判形势和趋势

①泸沽湖、抚仙湖。泸沽湖水质总体保持Ⅰ类，但近湖区人类活动比较频繁，根据以往检测数据，在特殊的气候条件下，未来局部水域部分月份可能出现Ⅱ类水状态，且局部出现藻华现象。抚仙湖水质总体虽保持Ⅰ类，但呈下降趋势，局部水域部分月份已出现Ⅱ类水质。

②洱海、阳宗海、程海。洱海水质在Ⅱ～Ⅲ类之间波动，若不加强水资源生态水位水量调度，加大输入性污染负荷削减力度，尤其是面源污染治理力度，则未来局部暴发规模性蓝藻水华的风险较大。阳宗海现状水质为Ⅲ类，要稳定保持全湖Ⅲ类水质，需严格控制近湖区域的开发强度。程海现状水质除化学需氧量超过Ⅲ类外，其他考核指标均在Ⅲ类以内（不含氟化物），只有采取深入研究和综合施策，降低化学需氧量负荷，程海才能达到Ⅲ类水质考核目标。

③滇池、星云湖、杞麓湖、异龙湖。滇池2021年全湖水质虽考核评价为Ⅳ类，但占湖泊容积98.4%的外海水质为Ⅴ类，全湖平均透明度仅为0.59 m，长期处于污染型湖泊可能性大，常态化暴发规模性蓝藻水华风险高。星云湖、杞麓湖、异龙湖均属污染较重的高原湖泊，若不采取科学、精准、强力的治理措施，要实现Ⅳ类水功能区水质目标难度较大。

2.正确处理保护与发展的关系

在准确把握保护治理的形势与走势基础上，必须充分意识到没有流域的高质量发展就没有湖泊的高水平保护，在保护中发展、在发展中保护，切实树立湖泊高水平保护和流域高质量发展的危机意识，明确湖泊水环境质量稳定向好和流域生态系统健康循环的目标，认准低排放高效益的流域绿色产业发展方向和节约型低碳化的流域生活发展方向，科学处理发展与保护的平衡关系，维持流域生态系统良性、可持续的健康循环，实现人与自然和谐共生。

3.对污染型湖泊采取针对性治理措施

污染型湖泊现状水质较差，应从水资源、水污染、水生态三方面协同推进治理工作。提高滇池流域城市节水水平，严控杞麓湖、星云湖、异龙湖农业用水量，逐步降低流域用水总量，加大流域污水资源化利用程度，加快实施生态补水工程、低污染水循环利用工程，减少农业低污染水入湖量。继续加大污染治理，在严格控制外源输入的基础上，加大滇池、星云湖、异龙湖污染底泥清淤力度，削减污染存量，加快星云湖、杞麓湖流域农业面源污染治理。实施星云湖、杞麓湖入湖河流和沟渠生态治理工程，对截污治污工程进行提质增效。加大实施杞麓湖面山治理、星云湖径流区植被恢复及生态脆弱区恢复力度，提高森林覆盖率，增强水源涵养能力，持续修复完善滇池、星云湖、杞麓湖、异龙湖湖滨缓冲带，构建昆明、江川、通海、石屏等城市生态系统。

4.进一步完善五个方面对策

①尽快构建动态监测—精准分析—科学决策—高效执行的高效率保护治理体系。加快构建覆盖水量、水质、水生态和流域生态系统的监测网络。整合现有各湖泊专家团队资源，组建省级高原湖泊研究院，在各湖泊设立研究中心。建立科学分析与行政决策执行的无缝对接机制，做到一线监测、一线分析、一线决策、一线执行、一线见效，形成“早发现、快决策、早动作”的工作格局。

②尽快建成全覆盖全收集全处理的流域截污治污设施体系和运行机制。加强管网“跑冒滴漏”问题诊断，加快截污干管修复，支、次管网建设，污水处理厂提标改造，尽快健全城乡一体化的截运管用并重的截污治污体系。尽快制定农业面源污染治理全过程实施行动方案，加快建成湖泊流域农业节水减排灌区和良性运行管理机制。

③强化流域水资源管理，构建生态调度的管理体系。在修订九湖保护条例时，确立湖泊生态水位、生态水量、生态调度的法律地位。抓紧制定并严格执行各湖泊水资源生态调度年度方案，明确按动态汛限水位实施湖泊调度管理。积极推进水价改革，制定“一水一价”的差异化水价，推进水资源优化配置，污水以用促治，促进水资源节约利用，保障湖泊生态水量。

④加快提升森林生态系统和水生态系统质量，构筑健康循环的生态体系。从湖体区、近岸区、近湖区和流域4 个圈层加强生态系统架构设计，明确生态功能分区，明晰规划建设内容，重塑湖泊流域生态系统结构，加快形成健康循环的生态体系，建立健全森林、水系、湖滨和湿地生态功能运行管护长效机制，出台管理、考核和激励制度，建立健全效益评价体系，提升流域森林、水系、湖滨和湿地运行管护水平。

⑤多方争取湖泊保护治理资金、扩宽全民参与保护渠道。部门间协调联动，财政部门组织滇池申报“山水林田湖草”系统治理试点；水利、农业部门抓住国家“加强中低产田改造，新建1亿亩高标准农田，新建改造一批大中型灌区”时机，整体打包“云南高原湖泊保护灌区节水改造和节水减排项目”，争取国家支持；发展改革部门申请国家支持云南从西电东送中增加碳汇电价，用于设立高原湖泊保护治理基金；生态环境部门争取国家对九湖监测工作的资金支持。建立省级“湖泊革命”攻坚战领导小组下的联席会议制度，充分发挥和调动省级各部门在湖泊保护治理中的作用。扩宽全民参与保护的渠道，让群众多途径、多方式主动参与湖泊保护治理，形成全民共治、共护、共享的新治湖格局。