农地三权分置的产业振兴功能及其法治保障

摘 要：随着乡村人口的持续减少和“60后”职业农民的老龄化，农村土地的经营必须走向规模经营与特色经营。目前法律与政策提供的耕地三权分置与宅基地三权分置都是促成这种趋势的制度供给。三权分置的法理立足点是将土地产权由“特权”变为“通权”，由封闭的成员权变成开放的自由交易的产权。三权分置的实质功能在于解放土地生产力，解放农村劳动者生产力，解放農业产业化生产力。因此，要想实现乡村产业振兴，必须为这种土地产权的交易和使用提供法治保障，实现交易安全和经营稳定。建议通过地方立法和全面落实土地产权登记及权属证书制度，为土地的规模经营与特色经营奠定坚实的土地产权基础。

关键词：三权分置；特权；通权；产业振兴；法治保障

中图分类号：D912.29              文献标识码：A                  文章编号：1672-1217（2023）05-0066-10收稿日期：2023-07-20

基金项目：国家社会科学基金项目（18BJL035）：权利配置视角下农村基本经营制度改革的逻辑演进、绩效测度与路径优化研究。

作者简介：秦莉莉（1974-），女，山东临沂人，聊城大学法学院讲师。

一、问题的提出

以户籍人口为基数，农村人口的大约四分之三已经转移出去①，不仅如此，留守农村的人口在迅速地老龄化。这样，乡村面临空心化和老龄化双重命题，土地被撂荒或者粗放种植的比例在逐年提高，同时闲置的宅基地及民房越来越多，资源浪费已经比较普遍。面对这种“千年之大变局”，对我国社会发展来说，既是挑战也是机遇。党和国家推出了实施乡村振兴战略一揽子政策、规划与法律，其中可圈可点的诸多制度供给和目标达成必须依赖土地的供给。

农村土地三权分置这一制度创新普遍被寄予厚望，主要理由是土地经营权的设置，促进了农村土地的流转，将部分空转的土地承包经营权分离出土地经营权，从而让土地经营者获得专业经营、规模经营、农业产业创新的机会。宅基地的三权分置尽管在法律上还未兑现，但党与政府的政策已经提出了数年，实践操作已有多年。这些制度的创新万变不离其宗，都是产权保值增值的强大需求。

从研究成果看，学者认为经确权登记，土地承包经营权物权化，有利于在更大范围内推进农业适度规模化经营。②有学者论证，应将所有权、承包权、经营权分置，类型化为“所有权+用益物权+债权”和“所有权+股权+用益物权”的双轨制权利结构与实施路径，这样有利于保障农民权益。③有学者认为在三权分置背景下，农地立法者应遵循物由“所有”到“使用”的原则，构建以提高“农地利用”为主线，以农地的归属关系、使用关系和流转关系为核心内容的农地权利体系。④有学者认为创新宅基地使用权流转制度，关键是妥适界定宅基地使用权继受人范围，科学设定宅基地使用权流转条件。①有学者针对外出务工者定居城市的空心村，提出：实施土地综合整治工程，促进农业现代化；盘活利用废弃宅基地。②

实践中农村集体经济组织存在诸多三权分置执行误区，造成农民的土地确权证书记录内容混乱，土地经营权转让后，经营主体不履行合约，而农户又无法收回土地经营权。农村宅基地和住房呈现高比例空置状态，同时又关涉继承、转让、拆迁、返耕、回收等产权实现问题。这些问题的解决需要具体的维护产权利益的法治保障。

国内理论研究成果十分珍贵，主要在民法学内部进行规范性、制度性研究。如何让民法学的研究融入乡村振兴的视阈？由此，我们采纳法律社会学的“制度—功能—实效”视角，使用融合经济法学、法理学、立法学等的交叉学科方法，思考三权分置对产业振兴的功能和需求。本文的问题是为什么三权分置能够促进农村土地制度的完善，其中的土地产权法理何在？三权分置对产业振兴可能释放多大活力？这是相关的两个问题：一个是法理问题，一个是实践问题。探讨这两个问题，有助于乡村振兴战略的有效实施，有助于制度之间的联动，有助于保障农产品供给和粮食安全，有助于实现共同富裕，有助于农民全面发展。

二、土地制度与规模经营

我国土地制度实行的是公有制。公有制形式有两种：一是城市建设土地归国家所有，即全民所有；二是农村土地归农村集体经济组织所有，即集体所有。集体所有的土地通过双层经营体制与土地承包制，由各家各户行使其土地承包经营权，部分不宜承包到户的土地由集体经济组织经营，或者发包给本集体以外的组织或个人经营。这一农地制度，极大地激活了农民经营的积极性，提高了农产品供应和农民生活。

随着工业化、城市化和城市房地产的发展需要，教育和医疗资源向县城和大中城市集中，大量妇幼少青壮年甚至老年农民进城，很多土地被撂荒。撂荒的原因各种各样，其中多年来粮食价位低、增长慢而其他生产资料生活资料价格大幅上涨是主要原因之一。三大主粮中小麦、玉米价格相当低，除最近因通胀有所增长，多年来没有增长，稻米价格从2014年1月到2022年10月总体上呈下降趋势③。另一方面，小农经济的生产方式、规模超小和地块零散均是撂荒的原因。经济作物、园艺作物有较高价格，但是并不是每个地方都适合种经济作物或者园艺作物，并且经济作物、园艺作物如水果过剩，或者品种不行，或者进城物流受限，价格一样低。所以，放弃经济作物、园艺作物进城打工，在疫情导致的经济局面下成为一种理性选择。

解决中国农民的总体不富裕，要从土地制度和经营规模及粮食购销价格上进行务实的革新。

土地制度在大部分人均土地不足的地区尤其关键。这些土地由于瘠肥程度、距离水源、地理位置不同，适于种植的作物不同，产量各异，分地是按照“好地人均有份”的原则进行，化整为零，所以各家各户承包的那几亩地，又像百衲衣，东一块，西一块，山上一块，水缘一块，十分零碎，无法实现规模经营。

无论是借鉴某些国家大农场经营模式，还是借鉴日韩我国台湾地区代表的东亚模式，农民产权的保障都是底盘，没有一个坚实的产权底盘，任何模式的借鉴都缺乏基础。我们只能根据我国的农地产权实际、既定的农业生产传统、人均资源等，借鉴适合我们农村农业发展的方面，建构适合我国长远发展的模式。我们的模式，在我看来，注定是多元的、因地制宜的，不宜一刀切。不过有一点确定无疑，规模经营是我国乡村振兴的发展性趋势。有如下几点理由：

第一，农村人口的持续减少。由于工业化和城市化需要大量的人口，这些年农村常住人口在持续减少①，这个趋势在加剧，一是政策鼓励以城市为居住地的非户籍人口落户，二是农村出生的人口越来越少。在这种难以扭转的形势下，农业发展模式必须转型。这种转型以既有的产权的重新组合为基础，而重新组合以既有产权的明晰为条件。所以，耕地与宅基地的三权分置本来就是十分迫切的。

第二，农业经济模式的变化。农业作为第一产业，农民必须将育种、储肥、种养、加工、运输、仓储和销售等全产业链的主导权掌握在自己手里。把农业生产和加工升值全过程掌握在自己手里，否则前端与后端会被跨国公司或其他外在力量控制，农民仅仅局限于种养环节，造成其初级产品的价格极低，利润空间很小。所以，将来成立保障农民权益的综合农协是理性选择。这要借鉴日本农业发展模式。②

第三，生产目的的变化。即使1980年代农村联产承包责任制实施后，承包经营户的生产目的主要是保障基本生活，性质上还属于小农经济。但是随着生产生活全面的商业化供给，从生产资料到教育收费到住房商品化，农户的生产目的转变为挣钱，即“商业性农业”。而传统的小农经济不是为了挣钱，所以，必须转变经营方式。而经营方式的转变以经营组织的转变为前提。

第四，国际与国内的竞争。总体上说，发达国家农业经营单位的生产规模大、经营模式成熟，自动化、智能化、生态化、质量高、成本低。国内种子、化肥、饲料、农药、农机使用的价格较高，压缩了种养业的利润空间，还有后期仓储、运输、加工、餐饮、销售等环节掌握在大公司手里，利润高，而种养从业者的利润只占全过程产业链利润的10%左右。③所以，在这种竞争环境中，农副初级产品的价格一直较低。

在上述形势下，规模经营及全产业链经营成为我国乡村振兴的必然趋势。国家政策和法律应该如何为规模经营供给一系列制度，特别是产权制度，就是当务之急。三权分置制度为此提供了制度起点。

三、三权分置：由“特权”变“通权”

土地是农村和农民最重要的资源。而实际上，由于人口多，我國农民人均可占有的土地十分有限，只有1.4亩，相当于世界平均数的二分之一，有的地区和村落更为有限。“三权分置”是现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权三权并行。

随着土地承包经营权的确立，土地承包经营权流转制度也随着经济的发展和人口的流动及老龄化而变化，土地流转呈现由生存性流转转向效率性流转的特征。在宪法修正上，1988年现行宪法第一次修正案第二条规定了土地使用权可转让。在部门法上，1993年《农业法》就规定“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面”。2002年颁布的《农村土地承包法》赋予农民长期而有保障的土地使用权，明确了通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转的权利。2008年，中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》，从完善土地承包经营权的权能、加强土地承包经营权流转管理和服务、按照依法自愿有偿原则发展多种形式的适度规模经营、土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途等四个方面对土地流转进行了政策规定。2014年中央一号文件首次正式提出“落实农村土地集体所有权”“稳定农户承包权”“放活土地经营权”；同一年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，首次提出了“三权分置”政策，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体、发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。这一重要的政策文件不仅首次提出了“三权分置”，还首次将土地承包经营权流转出来的权利称之为“土地经营权”。

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅通过《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，从政策上完善了“三权分置”的格局，坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，加快放活土地经营权。2018年中共中央、国务院作出《关于实施乡村振兴战略的意见》，要求完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。农村承包土地经营权持有者可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营。2019年中央一号文件强调“完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系”。2020年中央一号文件提出“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”。2021年中央一号文件的政策界定是：“保持农村土地承包关系稳定并长久不变，健全土地经营权流转服务体系。”“加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。”可以看出，两个“三权分置”并不完全同步，宅基地的“三权分置”改革处于试点阶段，而土地的三权分置处于健全配套制度阶段。而2022年中央一号文件提出“开展农村产权流转交易市场规范化建设试点”。2023年中央一号文件，强调结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题，并继续强调探索宅基地“三权分置”有效实现形式。

2018年底，全国人大常委会通过修改《农村土地承包法》，落实了承包地的“三权分置”政策，确立了土地经营权的概念，并允许土地经营权流转，承包方既可以自己经营，也可以流转其承包地的土地经营权，由他人经营。2021年开始实施的我国民法典对土地和宅基地的三权分置制度提供了法律保障，其第339条规定，土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。第363条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用于土地管理的法律和国家有关规定。目前关于宅基地使用权的转让并没有直接规定，但是从相关条文（如《土地管理法》第62条第5款、《民法典》第365条①）的系统解释看，宅基地使用权可以通过出卖、出租和赠与等方式转让。

下面我们重点分析通过土地三权分置、宅基地三权分置，在制度设计上，实现了从资格权向契约权的变化，启动了经济的本质特点即流动性。

由于农村集体经济组织是具体的，集体成员也是具体的特定的封闭的。只有集体经济组织的成员或者家庭，才能享有土地承包经营权。由于历史和后来的变迁，有的农村集体经济组织人均拥有的土地较多，如有的2亩至3亩②，有的很少，如0.5亩左右。相比较而言，对具体的土地标的来说，只有特定的集体经济组织成员，才有资格去承包，这就是一种“特权”③。但是这种特权在工业化城市化时代，又有其局限之处，大量的青年人，甚至包括中年人群体，进城打工，逐渐在城市落户。这样的土地特权对这些进城的人或户来说，其意义就发生了变化。在私有制国家的城市化中，大量失去土地的农民自由迁入城市艰难谋生；而对于我们土地集体所有的国家，大量带着土地的农民进城寻求更美好的生活。

土地特权变成土地通权是社会变迁的必然要求。进城的人将承包土地闲置在家乡，这是一种资源浪费。随着农村人口的老龄化和大比率减少，这些闲置的土地在集体经济组织内部无法得到调剂，租给村内的种粮大户或者经营大户的机会越来越小。那么，转让给外来的主体就成为需要政策和法律打通的机制。对于有项目、有资金、有技能和有雄心的农业经营者，土地经营权的规模获得是发展新型农业的前提。所以，从这个角度讲，土地经营权的析出与转让，让原来只限于集体经济组织成员经营的土地变成了人人都有机会经营的土地。土地权利的流通，让土地权利成为一种市场交易中的权利，一种“通权”。这是我国农村改革成功的关键，也是乡村振兴的基础。在某种意义上，这就是中国农村从身份到契约的重大变革，这种变革的效果显现，会随着城市化的提高和农村人口老龄化的深化，会越来越显著。

宅基地的所有權、资格权与使用权的分置，其意蕴与耕地的三权分置一致。农村的宅基地空置率越来越高，如何利用它们，或者置换它们，需要在权能上做加法，让宅基地能够连同住房移转给需要者，在城郊，可以租来做住房做库房，在风景名胜区可以用来开发民宿和旅馆，或者作为涉农工业项目的辅助设施。对于有年代感的民居，还可以用来发展民居体验、展览、旅游观光与住居休闲业。多数宅基地与民居最终需要被拆迁、置换为耕地，这是节约土地进行国土空间规划的需要；或者作为集体经营性建设用地入市。

这里我们需要从土地所有权、承包经营权到土地经营权的性质与联系上进一步论证。所谓集体经济组织的土地所有权，实际上是一种集体成员的共同占有、使用、收益、处分权。这种共同所有起源于1946年土地改革，土地改革的背景是国共内战。将土地的所有权交给了农民，一下子获得了农民衷心的拥戴和全力支持。毛泽东主席在谈到解放战争胜利时说：“有了土地改革这个胜利，才有了打倒蒋介石的胜利。”①1952年全国开展合作化运动，这一时期的合作社仍然保留了农民家庭或者个人的土地所有权，或者农民的土地股份。到人民公社时期，土地一律归国家，农民的所有权、股权全部丧失。到1962年，土地又返还给集体。一直到2004年《物权法》制定之时，我国法律一直以这种成员资格不固定、以自然村落形成的“农民集体”作为“农民集体经济组织。”时至今日，从各地调研获得的情况看，农村集体经济组织是封闭的成员组合，集体成员资格是由户籍地决定的。农民个体对于土地尤其是承包地的权利已经普遍固化或者相对固化。这里的土地承包经营权是一种身份权、资格权，一种村民行使其共同所有的一种方式，本质上它不是一种用益物权，因为用益物权的标的应该属于另一个独立主体所有。而农村集体经济组织的土地是一种共同所有，为了将这种共同所有的制度效益发挥出来，经过实践探索，建立了土地承包经营制度。所以，农民的土地承包经营权是基于农民的土地共同所有权产生的一种实现形式。“农村的土地承包经营权，是根据自己在集体中的成员权取得的地权。这个法律上的要点，或者法律理论的核心，与传统民法中的用益物权完全不一样。”②随着城市化和农民进城的需要，农民已不能亲自实施土地承包经营权，于是需要将其进一步移转，产生面向第三者的土地经营权。这个过程实现了由特权到通权的制度变迁。特权是一种固化的身份权，而通权是一种开放交易的契约权。身份权是被动取得的，契约权是自愿取得的。

宅基地所有权、资格权与使用权的分置，与土地所有权、承包经营权、经营权同构，所有权归集体所有，资格权是实现集体所有的形式，因为没有集体成员的宅基地资格权，如何形成集体？如何维护集体？成员据此申请宅基地。但是，如果只有资格权，在特定成员离开乡村到外地谋生，或者自然死亡之后，其宅基地及宅基地上的房屋如何进入市场实现其权能，这就是使用权产生的逻辑成因。资格权是面向集体内部成员的特权，而使用权面向所有第三者自由移转。所以，这也是从特权到通权的一次重大制度变迁。

四、三权分置对产业振兴的可能功能

规模经营与高科技农业是中国乡村振兴的发展方向。这个过程是一个迭代更新的社会变迁过程，也是一个不断引进资本、专利、技术和外来专业化公司的政府促进过程。随着1960后农民逐渐退出一线农牧渔林业生产，乡村的传统生产难以为继。这个趋势已经显现，一线生产的农民越来越少，需要专业化公司下乡入乡，升级专业化种植、养殖、捕捞及深加工和生态林业发展。

这种升级，不可能是目前农村承包户2亩—10亩的生产规模，必须是100亩到500亩乃至上千亩的生产规模。有统计，我国农民户均经营9亩地，这个规模在目前农作物价格水平上，只能维持温饱，是没法实现富裕的。但是如果有农业合作社经营几千亩土地，又能利用农业科技实现专业化种养，实现育种、育苗、施肥、除草、收割、采摘、加工、运输、销售等等细分经营，逐渐实现各个环节的机械化、自动化、智能化、专业化和社会化，这种细分农业从农业先进国家和地区的现状看，是全球农业的发展趋势。相应的机械生产、自动化工艺、专业化设备、经营模式已经非常成熟，我国政府只要允许引进，加以本土化，就可以完成农业农村现代化过程。另一方面，我国自主研发的现代农业工程成果，也逐渐应用到实际生产中。一方面自主研发，一方面大胆引进，两条腿走路，会更稳健。我国的农业机械化水平参差不齐，总起来，还是劳力替代式机械化，还没有达到一体化、自动化的水平。这是由我国的户均经营土地过少决定的。

可能多数人会说，这种现代化专业生产不符合我国国情。这里，我想论证的是，农村正在失去她的第三代农民①，第四代农民在某种意义上根本就没形成过，即1990后这一代已经失去了从事传统乡村职业的能力与兴趣。根据统计，目前农村大约有1.2亿农户从事农业生产，再过10年，能有0.6亿农户就不错了。劳动科学研究所2013年通过计算得出：我国各职业类别的平均年龄最高的是农林牧渔水利从业人员，约为43.5岁。②这批农业从业人员到现在平均年龄是53.5岁。而根据2020年第七次人口普查，与2010年相比，城镇人口比重上升14.21个百分点，比上一个十年的增幅又上升了0.75個百分点。③以这个趋势，到2030年，我国乡村人口下降幅度只能提高不会降低。

人口城市化的趋势一旦形成，这一趋势不可阻挡。这个趋势体现在历年来的中央一号文件所规划的政策体系上。农户手中占有的资源，主要是承包地与宅基地。如何贯彻党的二十大报告部署的“赋予农民更加充分的财产权益”④？如何让农民从中获得产权性收益？并且这种产权性收益途径要适应乡村振兴现实与未来的需求。应该说，这是一个客观的社会情势与产业发展趋势，必须据此设计产权制度。

规模经营的前提是产权保障。如果获得的土地经营权朝不保夕，没有人会投巨资搞规模经营和高科技精致农业。农村承包地分布分散，产权一体移转，才具有规模经营的可行性。这就需要村委会统一动员和协商。规模经营的实现不仅需要产权保障，而且需要长期稳定的产权。这方面，国家通过民法典、农村土地承包法的明文规定拿出了最大的诚意，规定了耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年，而且规定承包期届满，由土地承包经营权人继续承包。这样的规定，有利于保障土地承包经营权人和土地经营权人的权利，鼓励其对承包地持续地投入；同时也有利于规模经营的形成，保障规模经营人的较长经营期间。

规模经营的一个条件是农业科技的发达。欧美农业发达，都是经过了工业化及后来金融化的改造，我国的工业化渐入佳境，是时候以工业科技反哺农业了，何况我们可以引进农业科技，缩短研发周期。实际上，我们的农业科技已经具有一定基础，只是我国农业经营规模和方式，还是以小规模低成本运作，应用机械化和智能化农业的广度与深度还远远不够。

规模经营的另一个条件是经营人才的社会供给。掌握现代农业牧业林业渔业科技的专业人才和经营人才是现代乡村振兴的最重要条件。我国的农业高校和职业院校亟需适应现实与未来农业发展的需求，培养大量愿意从事农林牧副渔业规模经营的人才，还有农业科技、设施农业、农业自动化、数字农业、智慧农业等方面的各类人才。这个方面也是以农村农业发展需求为拉动基础，由于农地的产权限制，这方面还看不到让人振奋的境况。也许随着人口的老龄化和进一步流动，随着农村产权交易市场的规范化，集中种养加工销售的规模化经营才能普遍实现。

宅基地的三权分置，不仅有利于宅基地使用权的流转，还有利于宅基地的回收，因为村民凭着资格权可以获得补偿，也可以将其流转给需要的人和其他主体。下一步农村集体经济无论怎样变革，一个要点是整合农村资源，土地综合整治，符合集约化经营的需求；第二个要点是遵循市场规律，促进资源要素的流动性实现；第三个要点是保障农民收益。成功的变革一定是组织和经济模式的变革。

《乡村振兴促进法》第12条规定，“各级人民政府应当坚持以农民为主体，以乡村优势特色资源为依托，支持、促进农村一二三产业融合发展，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，推进数字乡村建设，培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接。”如果小农户逐渐转型为新型农业经营主体①，乡村振兴之路就会越走越宽。整部法律提供了乡村振兴的政策目标体系和农业支持保护制度。这里不再一一列举。这些政策目标体系应以新型农业经营者的自由空间和权利配置为基础，如果还是局限于土地与宅基地的“特权”配置，外来的或本地的新型农业经营者就没有什么机会，就不能进入农业产业驻地经营。

概括起来，三权分置对产业振兴的可能功能主要有：第一，促进土地产权保障的规范化。农村土地产权由一个较为混沌的状态，通过土地承包经营和三权分置改革，在物权上，实现了产权分割和规范化保障。这是社会主义集体产权的重大进步。农村土地为农村集体经济组织所有，并不意味着必须由集体经济组织统一经营，正如农村土地大包干的经验，采取承包经营是产权更清晰、权利责任主体更明确的有效体制。而随着城市产业在产业链上的主导地位凸显，传统的家庭承包经营的潜力和比较优势发挥殆尽，必须对土地产权权能进行进一步的分割，才能让农村土地获得新生产力，让农村经济获得进一步解放。这个过程，必须以土地产权的进一步划分、流转和登记确认为基础。

第二，促进农林牧渔所承载土地使用权的集中，为规模经营、特色经营和高科技农业奠定土地产权基础。这是主要功能，即集体土地产权改革的主要目的。零零散散、细细小小的承包地块束缚了农业经营方式的升级，通过土地和宅基地的三权分置，可以实现土地使用权的流转与集中，由此吸引更大的资本、技术、工艺、装置等的投入，由此实现规模经营、特色经营和其他多元经营，由此才能实现农业产业化和劳动生产率的提高。

第三，为农民农村的现代化提供契机。农业现代化包括农业生产现代化，又包括农民农村现代化。这是一个三化一体的综合现代化过程。在小规模细碎化生产方式下，农民以手工劳作为主，一家一户，所有生产环节全包，没有专业化分工，效率很低，没有商业经营，效益低下。只有在专业化细分作业的基础上，才有效率可言，只有在产业化经营基础上，才有效益提升。农民不掌握现代种养技术、数字技术和商业化技能，是无法适应现代市场经济的。只有在土地获得产业化规模经营的基础上，农民才能进一步细化分工，在各个环节上掌握现代技术。同时农村的现代化也要通过统一规划追求生态振兴、文化振兴、城乡融合和产业振兴，而通过产权的多元化和流动性促进这个过程，实现这些目标。

第四，为城乡融合发展、农村一二三产融合发展和农村产业化经营等提供土地流转和规模经营基础。《乡村振兴促进法》关于城乡融合发展的几个方面：依法编制村庄规划、统筹乡村基础设施建设、促进城乡产业协同发展等，都与土地产权上一方面保障农民土地产权权益一方面推动经营方式转化直接相关，“三权分置”的产权功能就是要促进土地产权向规模化、组织化转化。农村一二三产业融合发展和产业化经营仍然以农村资源的规模化组织化经营为基础，透过建立新组织、新产业、新业态、新模式实现资源重组，资源重组是规模化经营、特色化经营、专业化经营的必要环节，是推动传统农林牧渔生产进入产业化经营的必经环节，是传统资源供给型升级为自主全产业链经营的关键变革。

一言以蔽之，三权分置的实质功能在于解放土地生产力，解放农村劳动者生产力，解放农业产业化生产力。由此，推动实现乡村产业振兴。

五、我国农村耕地与宅基地三权分置改革的法治保障

如何在国内外竞争中，从内生制度上为乡村振兴大局提供内生动力，这是中国法治建设的主要任务。从党和政府的政策，到法律制度上的转化，再到现实制度的运转，即“制度—功能—实效”三者之间的转换实现，并不是一个自然而然的过程。

基层自治组织和各级政府的诚信要依靠健全的法治解决。诚信问题是我国社会的一个仍未解决的基本问题。在耕地三权分置中，农村居民首先担心的是土地承包经营权能否得到保障？我国民法典物权编规定了一章即第十一章“土地承包经营权”，规定了土地承包经营权的客体与内容、期限。依据《农村土地承包法》第21条耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后再延长一个承包期。民法典第333条规定登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。这一章后面的条文规定承包期内发包人不得调整承包地。承包期内发包人不得收回承包地。承包地被征收的，土地承包经营权人有权依法获得相应补偿。根据最高人民法院民一庭的解释，承包期内，即使承包户家庭成员中有考入国家公务员或“农转非”的，发包方也不能收回承包地。①

其次是土地经营权的保护。土地经营权是在民法典中确认的重要产权制度。（1）土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。（2）土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。（3）流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。（4）通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。（5）在适用范围上，国家所有的土地实行承包经营的，也同样适用土地承包经营权与土地经营权制度。这些规定为土地经营权提供了制度框架。用足用好这个土地经营权的制度框架，发挥其流转产权、振兴经济的功能，是各地政府、土地所有者、承包户与土地经营者努力协作的結果。

至于宅基地使用权的取得、行使和转让，还需要明晰的法律法规保护。尽管2018年中央一号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，适度放活宅基地和农民房屋使用权，但是关于宅基地“三权分置”的具体实现形式，迄今尚未形成可复制、可推广的制度经验，对宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界等，各界人士的认识还不一致。②另一方面，在实践中，宅基地的使用权转让已经较为普遍。所以，建议容许各省自治区直辖市作出自己的立法探索，以结合地方特点补充上述相关法律的规定。

论证至此，我们已经清楚，仅有这些制度框架或者政策依据是不够的，必须制定更加详细可直接操作的法规。这种法规可以是国务院的行政法规，也可以是国务院部门规章，还可以是地方法规、地方政府规章。

第一，建议结合乡村振兴促进法制定法规规章，落实扶持措施，为产业发展夯实产权基础。像《民法典》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《乡村振兴促进法》这类国家立法，很难结合地方特点与需求。在耕地与宅基地的三权分置上，这些全国性立法或者前文的中央政策确立了基本的制度框架。但是制度的细则、操作和本土化是缺位的。因此，应该允许制定地方政府规章，细化、操作化和本土化这个三权分置的制度。实行“三权分置”的目的在于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。①农村中的四分之三人口已离开了乡村，如何让闲置下来的宅基地、耕地得到善加利用，这是一个关键问题。这一问题的关键是其产权的转让，随着城市户籍的逐步放开，乡村人口逐年下降，如何将分片承包的土地汇集到少数经营主体，走规模经营、专业经营、特色经营的高附加值道路？地方政府规章应助力于这个经营方式的形成。这就需要制定相应的补偿制度、补贴制度、农业规模经营、农业保险、农业金融、农业工人劳动保护制度等等。还需要将70岁以上的空巢老人集中到乡镇养老院养老，她们的养老费用由她们的土地承包经营权、宅基地资格权、房屋及其他设施作价支付。对于那些已经在外地落户的人家的承包地和宅基地房屋，在尊重其意愿的前提下，同样采取转让和补偿方式。这个制度实施下去，不出5年，农村中的大部分土地就会集中起来。

集中起来之后就要引进专门人才经营，为了引进专门人才，需要建立省级农协会，以实现农业全产业链发展，从全产业链各个环节保障农业从业人员利益，同时建立农田平整标准体系、农业基础设施体系、农业技术和机械支持体系、农村用水保障、农村养老体系、乡村就业市场等等，这些方面都需要地方立法保障。

第二，建议对土地的权属证书和登记制度作出更详细和多元化的规定，将其做成产权交易的信用机制，支持乡村产业发展。农村的发展来自于农村土地的灵活交易。建议在健全土地的权属证书和登记制度的基础上，进一步将农村的公用土地、建设用地、可垦荒地、山林、滩涂、湿地、山岭、草原、岛屿、湖泊等全部纳入产权登记范围，同时纳入产权交易范围。既有的公共生态资源与公共建设用地不得纳入交易范围。

建立农村产权交易所。所有土地资源都可以委托其交易。公开交易，公开移转登记，建立信用机制。土地的所有权不变，参加交易的农民通过交易获得权益实现；没有参加交易的农民也会感受规模经营、专业经营、设施农业、智能农业的压力，也会想方设法提高生产率；对规模经营、综合性经营、全产业链经营等有能力的人通过交易所，拿到想要的土地，同时获得政府、银行的补贴和贷款，可以尽快开展经营。如果哪一年，这样的农场主不想经营了，他再通过交易所转让其土地经营权。

第三，保护交易安全和促进共同富裕应该成为制度设计和各级政府履职的主要目标。在我们这样一个人口大国，在我们这样一个世界人口已突破80亿的时代，农业种养、加工和销售是永不退色的第一产业，比尔·盖茨就购买了26.9万英亩②土地，说明他看到了农业的这一优势。在社会主义中国，我们通过保护交易安全，同时促进共同富裕，促进乡村振兴，加快农业现代化，“加快建设农业强国”③，全面建设社会主义现代化国家。

保护交易安全是政府监管的第一责任。这是现代国家的应有之义，也是实现国家富强、民主、文明、和谐的最基本条件。立法制度设计和各级政府履职的主要目标首先要缔造一个交易安全的社会，交易越多，财富越多。在两位经济学大师看来，政府的三个职能是效率、平等与稳定。④保护交易安全就是实现三种职能的基础条件。没有交易，不会有效率；交易不安全，效率得不到保障；只有安全的交易，才能支撑起一个有效率且内部平等的经济体。我国的政府体系努力地通过法治建设提高交易安全保障水平，另一方面社会中的交易安全必须有相关机制保障。农村市场交易还有一些陷阱、欺诈和垄断的现象，一方面，需要加强诚信教育和事先防范机制。另一方面需要纠纷解决机制，特别是仲裁、调解机制。同时，从基层群众自治组织、乡村社区，到各级政府、政府部门都需要加强诚信，这方面的工作正在加强，但是还需要从干部素质上下大力气，特别是如何选用正气、诚信和有能力的干部，建立换届前后一体信用体制机制。

共同富裕是社会主义的生产目的。在乡村振兴背景下，共同富裕的实现应该是多种途径的。农村发展需要规模经营、专业经营等，农民可以为农业、工业、商业经营者打工，一天工资可能是50元到300元不等，加上自身土地转让的收益，还有集体收益分配等等，这样下来，他们的收入比个人经营自己的承包地所得要高。同时，农业工人也要逐渐享有五险一金和劳动保护。这样的话，随着农村劳动力价格的逐渐提高，通过这些组合方式，农民的平均收入可能超过城市产业工人，这在日本、美国、荷兰等国早已实现。农场经营者或者其他农业产业经营者，依托规模经营与专业经营，通过农业保险与农业补贴等制度的保障，带动农村居民实现富裕。毕竟我国是农产品消费最大国家，随着人们生活质量的提高，市场需求高质量的多元化的绿色农产品。可以说，农业与农业经营的基本现代化是未来十几年内必须完成的基本任务。只有农业全面现代化，才能满足市场需求，实现共同富裕。

On the Industrial Revitalization Function and Its Legal Guarantee of the Three Rights of Rural Land

QIN Li-li

（Faculty of Law，Liaocheng University，Liaocheng 252059，China）

Abstract：With the continuous reduction of the rural population and the aging of the 1960s generation of farmers， the management of rural land must move towards scale management and characteristic management. The separation of three rights of cultivated land and the separation of three rights of homestead provided by the current laws and policies are the institutional supplies that contribute to this trend. The legal standpoint of the separation of three rights is to change the land property rights from “privileges”to“common rights”， and from closed membership rights to open property rights for free trade. The virtual function of the three rights is to liberate land productivity， rural laborersproductivity and agricultural industrialization productivity. Therefore， in order to realize the revitalization of rural industries， it is necessary to provide legal protection for the transaction and use of such land property rights， so as to achieve transaction security and operational stability. It is suggested to lay a solid land property foundation for the large-scale and characteristic management of land through local legislation and the full implementation of the land property right registration and ownership certificate system.

Key words：separation of three rights; privilege；common right；industrial revitalization；legal guarantee

[責任编辑  治平]