检察机关提起食品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度若干问题研究

李胤 陈昕

摘 要：目前以消费者为主体创设的惩罚性赔偿规则难以彰显检察公益诉讼的特殊性，导致各地检察机关提起食品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿办案实践差异明显，影响法律统一正确实施。为促使检察机关提起食品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿请求权兼具形式和实质正当，检察机关适用正当性仍有待法律明确授权，适用条件相较于消费者提起的惩罚性赔偿应更加严格，从兼顾损害填补与制裁惩戒双重功能角度出发，应区分与私益诉讼不同衔接情形，优先确保特定受损害消费者的合法权益得到全面维护。

关键词：检察公益诉讼 正当性 责任构成要件 诉讼竞合

食品安全关系民生福祉，是检察公益诉讼传统法定四大领域之一。2019年中共中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”［1］。随后，各地检察机关积极实践，以司法职能服务国家“食品安全战略”作用逐步凸显。但目前由于缺乏法律明确授权及程序性规定，各地检察机关具体办案中仍存在不少困惑。本文拟从司法案例出发，对检察机关提起食品安全公益诉讼适用惩罚性赔偿的正当性、责任构成要件，与私益诉讼衔接等问题进行分析和研究。

一、食品安全检察民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的理论与实践基础

（一）基本案情

2019年3月，A市B区检察院针对罗某某等生产、销售有毒、有害食品，侵害众多消费者合法权益的行为，依法向法院提起公益诉讼，诉请被告承担十倍惩罚性赔偿。一审法院认为，A市B区检察院在履行诉前程序后提起公益诉讼，符合法律规定，但其并非消费者，不具有主张十倍惩罚性赔偿金的主体资格，因而一审法院没有支持A市B区检察院惩罚性赔偿的诉讼请求。2019年11月，A市B区检察院不服一审法院判决，提起上诉，二审法院同样认为《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）中关于惩罚性赔偿的规定“权利主体是消费者，权利的性质均属于消费者的私人利益，而非消费领域的公共利益，且法律尚无消费民事公益诉讼中被告需承担公益性损害赔偿、惩罚性赔偿的明确规定”［2］，因此判决驳回上诉，维持原判。

（二）食品安全检察民事公益诉讼能否适用惩罚性赔偿

惩罚性赔偿，顾名思义即要求加害人承担超出被害人实际损失以外的超额责任，作为损害赔偿基本原则——填平原则的例外与延伸，各国法律实践均对其适用范圍作出严格界定，仅得适用于法律明确规定的特定领域。我国民法典第179条第2款明确惩罚性赔偿是承担民事责任的例外情形。本案例中法院不予支持检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿请求的主要理由也是缺乏法律明确授权。

目前，食品安全领域惩罚性赔偿制度由《食品安全法》第148条具体规定，授权消费者对生产不符合食品安全标准的食品的生产者，或者经营明知是不符合食品安全标准的食品的经营者，可以提起惩罚性赔偿。但该条款实施过程中，因消费者对“食品安全标准”等专业技术标准存在举证困难，严重阻却其依法提起食品安全惩罚性赔偿的积极性。据统计，因对国家强制性标准等事实认定不清，消费者食品安全惩罚性赔偿二审数量远高于民事案件平均值［3］。

针对该情况，检察公益诉讼制度全面推开之初，最高检即下发《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》，明确“对于食药领域的民事公益诉讼案件，可以探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求，增加违法行为人的违法成本。”［4］这是因为，惩罚性赔偿具有制裁遏制侵权主体持续获利并损害不特定消费者的公益性。现代社会食品产业链条中某一单个侵害行为往往能够对不特定多数人产生辐射效应，呈现出“分散性损害”和“普遍性侵权”的特征［5］，受侵害消费者因缺乏识别能力、受损数额较低、诉讼成本过高等原因极易放弃追诉。“单个受害者遭受的损失十分微小，甚至达不到最低损害的标准，但所有个体的损害却达到了可观的数额。”［6］当前，随着检察公益诉讼办案实践不断丰富、公益保护效果日益突出，检察机关在食品安全民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度逐渐获得共识。2021年，最高检、最高法、农业农村部等联合印发《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》（以下简称《会议纪要》），对检察机关食品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度予以明确。但目前理论界对于检察机关适用惩罚性赔偿请求权的性质仍存在争议，从长远而言，还需要加强理论研究，为检察机关适用惩罚性赔偿请求权提供理论依据，推动从立法层面解决检察机关惩罚性赔偿请求权适用的正当性问题，正式授予其惩罚性赔偿请求权。

二、食品安全检察民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的责任构成要件问题

（一）基本案情

2020年6月至8月，汤某某先后两次从海鲜市场购买沼虾，用于自己销售及转手他人销售，累计销售金额9480元，后该两批沼虾被行政机关抽检均显示呋喃西林代谢物超标，不符合食品质量标准。2021年9月，A市检察院针对汤某某违法销售不符合食品安全标准的食品，侵害不特定多数消费者合法权益的行为，向法院提起消费者权益保护民事公益诉讼，诉请法院判令汤某某支付销售金额十倍惩罚性赔偿，一审法院予以支持。汤某某不服提起上诉。二审中检察机关与上诉人围绕如下问题展开法庭辩论：（1）汤某某未履行进货查验义务是否应认定为“明知”产品不合格而销售；（2）沼虾检测出的超标成分，没有证据表明为人工添加，水产生物自身体内也可产生；（3）惩罚性赔偿是否应限于有直接证据证明销售给消费者的部分，消费者身份是否需要确切固定；（4）违法行为人主观恶意不大、违法行为次数较少、获利数额不高，已接受行政处罚，是否还需提起惩罚性赔偿。最终，二审法院驳回汤某某上诉请求，维持一审判决。［7］

（二）食品安全检察民事公益诉讼何种情况下可以适用惩罚性赔偿

本案例的争议焦点即检察机关提起食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿时，因检察机关优势地位、公益范围不特定性、违法行为与损害后果因果关系认定特殊性等，能否直接适用现有惩罚性赔偿责任构成要件。通常而言，对食品安全问题进行规制有两种选择：一种为行政机关依靠行政权直接实施行政规制；另一种为通过私人诉讼制裁惩戒违法行为人间接达到规制效果。上世纪90年代起，为弥补现有市场化条件下监管能力不足，我国消费者保护领域引入惩罚性赔偿制度。现有食品安全领域惩罚性赔偿条款，出于倾斜性保护消费者的目的，责任构成要件较为简单。以《食品安全法》第148条第2款为例：首先，生产者责任不考虑主观因素，不要求以“明知”为前提；其次，经营者虽然要求“明知”，但可依据法定注意义务等推定“明知”；再次，食品是否安全仅依据行政专业技术标准；最后，不要求实际损害。［8］

不难发现，现有食品安全领域惩罚性赔偿构成要件与行政处罚责任构成要件具有相似性。行政处罚基于行政权行使的单方性、强制性、优益性具有如下特点：首先，行政处罚不考虑行为人主观因素，行政机关制定出大量具有普遍约束力的行政规则，一旦行为人违反便直接认定；其次，食品安全标准等行政规则标准由行政机关根据法律授权设立；最后，行政处罚不要求实际损害。如果检察机关在办案中直接适用消费者提起惩罚性赔偿构成要件，客观上将与行政处罚构成要件相同，可能导致违法经营者等市场主体受到行政机关与检察机关的双重追责，也使得检察机关与行政机关职能重叠。

为规范检察权行使边界，检察公益诉讼中惩罚性赔偿应不同于现有消费者食品安全惩罚性赔偿责任构成要件，与行政处罚相互区分、衔接互补。此种倾向在《会议纪要》中已经得到体现。具体而言，检察机关提起惩罚性赔偿的责任构成要件应包括：

1.主观因素：故意或过失。要求违法行为人因直接或间接故意、重大过失，生产或经营有毒有害食品、不符合安全标准食品。本案例中汤某某未履行进货查验义务，导致代谢物超标的沼虾被出售给消费者，显然具有重大过失。需要注意的是，对于基于长期历史存续原因，在某一地区特定食品中添加不符合标准的微量添加剂、违法所得数额较少等情形，则不应适用惩罚性赔偿。同時，违法生产销售链中各责任主体是否适用惩罚性赔偿、责任大小、责任承担方式亦应结合其主观因素。

2.加害行为：已销售至或即将销售至消费者。检察机关在适用时应强调加害行为对于消费者侵害的直接性、必然性和紧迫性，原则上检察机关提起惩罚性赔偿的加害行为应限定于存在实际消费者的情形。本案例中，汤某某分批多次将沼虾出售给其他经营者，并知道其他经营者购买沼虾系向众多不特定消费者销售，加害行为较为明确。办案中，强调实际加害行为亦能解决不同情形销售链中各经营者是否适用惩罚性赔偿、支付价款基数计算等问题。

3.损害后果：已造成危害或存在重大风险。消费者适用惩罚性赔偿并不要求特定损害后果已经明显发生，这是因为消费者为满足个人需要购买商品，购买行为达成后，其合法权益即处于高度侵害风险中。而检察机关提起惩罚性赔偿则应着重强调损害后果已经发生或者存在重大风险，否则应由行政机关及时介入处理。本案例中，被售出的沼虾被用于食用，可以认定消费者合法权益已存在极大被侵害风险。

4.因果关系。检察机关应当对加害行为与损害后果间存在因果关系承担举证责任。如本案例中，检察机关通过提供沼虾不符合食品安全标准、汤某某未履行进货查验义务、汤某某销售获利行为等证据，对侵权行为与损害后果之间存在法律上的因果关系进行了举证。

三、食品安全检察民事公益诉讼适用惩罚性赔偿与私益诉讼竞合问题

（一）基本案情

2019年11月，A市B区人民检察院针对陈某某等人违法出售没有《动物检疫合格证明》的“猪脑花”损害社会公共利益的行为，依法向法院提起侵害消费者权益公益诉讼，诉请被告承担销售金额十倍的惩罚性赔偿。法院在判决时认为“由于惩罚性赔偿金需上缴国库，案涉的民事惩罚性赔偿金发生转化，事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断，即各被告被判处的罚金在民事惩罚性赔偿金中抵扣”［9］，最终判决在违法销售的金额内扣除需缴纳的罚金后，再处以十倍惩罚性赔偿，并最终上缴国库。

目前，理论及实务界对民事惩罚性赔偿金类比行政罚款与刑事罚金进行抵扣，是否影响到后续受侵害消费者私益诉讼，受损权益能够得到全面有效保障，存在不同认识。

（二）食品安全检察民事公益诉讼适用惩罚性赔偿与私益诉讼如何衔接

本案例中食品安全检察民事公益诉讼惩罚性赔偿与私益诉讼无法有效衔接的关键，即惩罚性赔偿金赔付和管理问题。一般情况下，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第286条规定可有效化解公益诉讼与私益诉讼的竞合问题。但对于惩罚性赔偿而言，因其不仅具有弥补消费者短期内未直接显现的人体危害的损害填补功能，而且具有借助私益诉讼遏制食品市场违法行为的惩罚吓阻功能，故不同于一般司法救济领域公私权益的利益位阶，即公民的私益较之公益享有优先受偿权。目前对于检察机关提起食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金的功能定位认识偏差，导致司法实践中过度强调惩罚性赔偿金惩罚吓阻功能，客观造成与私益诉讼惩罚性赔偿的冲突。本案例中将惩罚性赔偿金类比行政罚款与刑事罚金相抵，实质上忽视了惩罚性赔偿的损害填补功能，而直接判决上缴国库，则意味着检察机关和法院单方面宣布消费者惩罚性赔偿请求权归于消灭，客观上侵害公民法定请求权。

在我国授予消费者惩罚性赔偿请求权的立法初衷是为制裁和遏制市场不规范现象。之所以着重强调消费者领域惩罚性赔偿的制裁功能，忽视填补功能，部分原因在于一般情况下消费者未因违规产品遭受严重损害时，十倍惩罚性赔偿已基本能够填补消费者所受损失，而遭受严重损害时可依据民法典相关条款提起侵权诉讼。检察机关在食品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿时，如果片面强调惩罚性赔偿的制裁功能将赔偿金直接转化为行政罚金并上缴国库，则使得实际受侵害消费者的损失无法补偿，因为未显现实际损害后果并不等同未受侵害，未有消费者提起惩罚性赔偿诉讼，不代表未有消费者主张维护权益。同时，依照《食品安全法》第148条第2款规定，检察机关作为公益诉讼起诉人参与诉讼，惩罚性赔偿金仍属于受害消费者所有，将惩罚性赔偿金折抵或上缴国库显然违反法律规定。

检察机关公益诉讼目的在于更好地维护国家利益和人民利益，消费者权益保护领域由不特定多数人享有的公共利益主体仍然是公民个人，因此检察机关食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿应坚持损害填补与制裁惩戒双重功能。具体办案实践中，检察机关提起惩罚性赔偿与私益诉讼的衔接应采取不同的处理方法。

首先，特定消费者与检察机关就同一生产者或经营者，同一时段的单个（全部）生产或销售行为、要求承担惩罚性赔偿。经过诉前程序后检察机关先于特定消费者在公益诉讼中提起惩罚性赔偿，对特定消费者的惩罚性赔偿请求权造成限制。应通过设立惩罚性赔偿基金等方式，使受损害消费者通过申领方式获得惩罚性赔偿金。

其次，针对同一生产者或经营者，不同时段的单个（全部）生产或销售行为，检察机关和特定消费者可各自提起惩罚性赔偿。

最后，针对同一生产者或经营者，同一时段的单个（全部）生产或销售行为，特定消费者提起惩罚性赔偿的，检察机关以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼，去掉特定消费者提出的惩罚性赔偿后，仍可就该行为所侵害公共利益提起惩罚性赔偿。