推动侦查监督与协作配合办公室有效运行的实践与思考

李光奇 张登银 刘文慧

摘 要：在当前司法实践中，侦查监督与协作配合办公室在加强侦查监督、深化协作配合、强化类案指导等方面发挥了积极作用，但也存在着监督与协作职能难以全面同步实现、人员配置不尽如人意、办案信息共享渠道不畅通、配套机制不健全的问题。要加强监督与协作的深度融合，完善侦查监督与协作配合办公室履职的制度依据，因地制宜增加人员数量、提高人员素能，打通信息共享渠道、拓宽监督信息来源，持续健全完善配套机制，推动侦查监督与协作配合机制实质化、规范化、体系化运行。

关键词：侦查监督与协作配合办公室 信息共享 人员配置 配套机制

2021年10月，最高检、公安部联合发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》），对检察机关和公安机关共同健全完善侦查监督与协作配合机制作出总体部署，并对侦查监督与协作配合办公室（以下简称“侦协办”）建设提出明确要求。健全完善侦查监督与协作配合机制，形成检察机关与公安机关分工负责、互相配合、互相制约的工作机制，推动侦查监督与协作配合机制实质化、规范化、体系化运行，有利于构建以证据为核心的刑事指控体系，有利于构建规范高效的执法司法制约监督机制，有利于提升刑事案件办理质效。［1］S省P县人民检察院（以下简称“P县院”）和P县公安局于2021年12月联合成立侦协办，于2022年1月联合制定下发《侦协办工作规则（试行）》，并牵头制定了《侦协办双向列席检察院、公安局有关会议制度》《关于加强侦协办刑事拘留监督指导工作的意见》等制度规范，编制《开设赌场案件办案取证指引》《关于办理盗窃案件证据参考与执法指引》等一系列工作指引，开展危险驾驶、盗窃类案件侦查活动监督“回头看”、取保候审专项监督检查等专项活动，在个案办理和类案指导中稳步增强检察机关与公安机关侦查监督与协作配合的力度，真正成为紧密检警关系的“连接器”、提升监督质效的“加速器”、增强工作合力的“放大器”。P县侦协办成立于“王某甲等人开设赌场案”办理过程中，因此，该案可作为检验侦协办职能作用发挥情况的典型样本。本文通过检视、总结该案办理过程及效果，拟提出完善侦协办工作的思路，以期为推动侦协办有效运行提供参考。

一、侦协办履职实践

（一）基本案情

2014年，王某甲、王某乙、陈某某为获取非法利益，先后在S省P县某街道西影街、佳茗巷开设赌博场所。期间，三人均参与该赌博场所的经营管理，为参赌人员提供上下分和收付款服务。2021年4月14日，P县公安局民警在该赌博场所查获水果机、麻将机、泰山机等赌博机19台。另查明，先后有500余名参赌人员到该场所赌博，三人非法获利人民币共计28万余元。

2022年3月17日，P县院对王某甲、王某乙、陈某某以开设赌场罪向P县人民法院提起公诉。2022年5月25日，P县人民法院以开设赌场罪判处王某甲有期徒刑5年，并处罚金人民币1万元；判处王某乙有期徒刑4年，并處罚金人民币1万元；判处陈某某有期徒刑3年，缓刑4年，并处罚金人民币1万元。3名被告人当庭表示不上诉。

（二）本案中侦协办履职情况

1.统筹协调，发挥平台作用促侦查监督落地见效

本案中，公安机关最初仅以王某甲开设赌场罪移送审查起诉，但P县院案件承办人通过查阅侦查卷宗、询问参赌人员，发现被行政处罚的陈某某和为赌博场所提供收款二维码的王某乙属于共犯，随即报送侦协办，侦协办经研判属实，迅疾督促公安机关对2人进行立案侦查。针对公安机关办案单位未按退回补充侦查提纲要求对相关参赌人员进行询问的情况，侦协办及时制发《侦查取证督促函》，督促公安机关办案单位快速开展补证工作。最终，公安机关办案单位在规定时限内补充完善电子数据、证人证言、辨认笔录等证据材料30余份，避免了因补证不完善可能导致再次退回补充侦查等情况的出现。此外，侦协办还对公安机关取保候审程序不规范、制作辨认笔录不规范等问题通过书面纠正违法或口头纠正违法的方式予以监督。

在案件办理过程中，侦协办统筹协调检警双方精干办案力量共同做好案情研判、证据固定、程序纠偏等工作，做到力量整合、资源聚合。在侦查阶段，侦协办2次协调商请检察机关指派资深检察官听取案件办理进展通报、查看研判证据材料并对案件定性、后续侦查重点等提出建议。在案件办理过程中，侦协办3次组织检察机关与公安机关案件承办人召开专题磋商会，为双方互通办案信息、交流意见建议搭建平台。公安机关办案人员根据专题磋商会达成的共识，在后阶段的侦查工作中将参赌人员作为重要突破点，询问参赌人员10余名、统计电子数据2万余条，将原先认定的被告人开设赌场的时间由半年延伸到7年多，将原先确定的被告人违法所得由2万元增至28万余元。

2.编制指引，让类案办理有章可循

为规范开设赌场案件办理，培养既懂侦查又懂检察的办案能手，侦协办邀请法学专家和资深法官对公安民警、检察干警进行同堂培训，统一双方办案理念、执法尺度，推动形成打击合力。深化开设赌场类案分析，针对办案实践中存在的询问参赌人员不深入、收集电子证据不全面、计算违法所得和认定共同犯罪不准确等问题，编制《开设赌场案件办案取证指引》，对该类案件相关的证据收集进行细化规定，不仅为公安民警收集证据提供指引，也为检察干警审查案件提供参考。该指引实施后办理的开设赌场案件，在侦查环节均达到证据收集全面、规范、客观的要求，案件质量有效提高，实现了执法司法办案“三个效果”的统一。

二、侦协办在运行中存在的问题

侦协办建立后，尽管在统筹协调、检警平台搭建、类案办理方面取得了很多成效，但在实际运行中仍存在着一些问题和困难，制约了侦查监督与协作配合机制工作效能的发挥。

（一）监督与协作职能较难全面同步实现

对侦查监督与协作配合，检察机关和公安机关往往存在着认识上的误区：过于强调协作配合而忽视监督制约或片面强调侦查监督而轻视协作配合。前者可能使法律赋予检察机关的监督职能流于形式，后者可能造成侦查监督工作僵化、引起公安机关的抵触和对立。［2］在本案办理前期，侦协办为尽量减少检察机关和公安机关在惯有理念上的分歧，采取的是“协作配合率先切入、侦查监督后续跟上”的策略，在尽量消除公安机关办案人员抵触情绪的前提下推动侦查监督与协作配合目标的实现。但是该种策略无法保证《意见》所规定的侦协办应具有的组织协调、监督协作、督促落实、咨询指导等职能的同步实现，在办理一些疑难复杂、意见分歧很大的案件中，侦协办较难切实发挥作用。

（二）人员配置不尽如人意

以P县为例，该县侦协办设置在县公安机关集中办案区，检察机关和公安机关各指派2名工作人员到此集中办公，侦协办的机构、场所、人员等问题得到了基本保障。但从工作实质开展角度来看，侦协办的人员配置仍然存在三个问题：第一，人员数量不足。侦协办不仅要协调、监督、督促、指导具体案件的办理，还要承担一系列工作机制改革、类案指导、教育培训等日常性工作并牵头各类专项监督活动，事多人少的矛盾比较突出。第二，人员不够固定。由于检察机关、公安机关内设机构都存在人员偏少、工作压力大的情况，双方指派的工作人员都无法相对固定下来，导致侦协办人员流动性大，不利于保持工作节奏的稳定性和持续性。第三，工作人员的能力素质还需进一步提高。侦协办承担的监督、指导等职能决定了其工作人员应当具备丰富办案经验和较高办案水平，但从目前情况看，工作人员的素质素能还无法完全适应这一客观要求。人员配置上的缺陷，让侦协办在推动本案办理过程中出现了前期经验不足、节奏不太稳定、组织不够有序、工作方向及具体方案前后摇摆等问题，为检察机关、公安机关的执法办案带来负面影响。

（三）办案信息共享渠道不畅通

第一，检察机关与公安机关之间案件信息共享不足。检察机关与公安机关分别建有办案信息系统，但两家系统之间不能联网运行。P县侦协办在公安机关的办案系统里面建立专门账户供检察机关派驻的工作人员使用，在一定程度上缓解了双方信息交互的困难，但是，检察机关的办案系统尚未接入侦协办办公网络，对于未来双方的共享账户如何使用、如何监督、如何防止信息泄露等，尚未建立相应的制度机制。第二，侦协办获取相关案件信息的渠道比较狭窄。当前检察机关对案件开展监督的线索主要来源于公安机关的移送审查，群众举报、被害人控告等信息渠道仍然不够畅通［3］，检察机关的侦查监督难以做到全面和深入。在本案中，检察机关、公安机关以及后续组建的侦协办的信息沟通基本上都是通过传统的卷宗查阅、书面函件往来、专题研讨会、电话沟通等方式实现，信息化程度还有较大提升空间。

（四）配套机制不健全

第一，检察机关与公安机关内部分歧解决机制不健全。在办案实务中，侦协办工作人员与案件承办人的意见有可能出现不一致的情况，而这将对侦协办工作人员的工作积极性产生负面影响。比如，检察机关派驻的侦协办工作人员对案件的某一个问题发表了专业意见，但检察机关的案件承办人对该问题提出了完全不同的意见，在当前的制度安排下，公安机关的承办人往往会倾向于接受检察机关承办人的意见。在这种情况下，侦协办工作人员的积极性将会受到影响。第二，考评考核机制尚未全面建立。由于检察机关与公安机关尚未统一建立全面有力的考评考核机制，侦协办缺乏有效手段制止检察机关、公安机关内设机构、下属单位和工作人员的敷衍推诿等消极行为。

三、推动侦协办有效运行的思路

侦协办是健全完善侦查监督与协作配合机制的重要抓手，推动侦协办有效运行对建立健全具有中国特色的新型检警关系、提升办案质效具有积极意义。在当前环境下，推动侦协办有效運行，要重点做到“五个一”。

（一）同树一个理念：努力实现监督与协作的深度融合

要通过同堂培训、制发文件、召开专题研讨会等形式，不断统一检察机关与公安机关的思想认识，在执法办案工作中努力实现监督与协作的深度融合。具体而言，检察机关与公安机关都要充分认识到侦查监督和协作配合都共同服务于刑事案件办理质效的提升，共同保障每一个司法案件的公平正义，缺一不可、不可偏废。对检察机关来讲，应当改变原有的“监督是监督、协作是协作”的简单、机械思维，努力构建“在协作中监督、在监督中协作”的侦监协作新模式。［4］只有引导办案人员正确认识和处理监督制约与协作配合的关系，才能推动实现双赢多赢共赢，得到良好的监督效果。［5］

（二）制定一批规章制度：完善侦协办履职依据

侦协办并非检察机关、公安机关的内设机构，而是检察机关与公安机关为深化监督协作共同设立的办案办事协调机构。这就意味着，侦协办的职能职责和工作程序不能由两家各自的内部规章制度来确定，而必须由两家联合制发制度文件来为侦协办履职提供依据。经过一年多的实践探索，P县侦协办形成了一条比较有效的工作经验：侦协办的工作规则、办案各领域条线的规程等重要文件，均由检察机关和公安机关以红头文件形式联合制发；而具体案件中的组织协调、意见交换以及开展专项活动的方案、材料（信息）的收集等日常事务，可直接以侦协办名义下发通知。前者可保证重大事项、规则的严肃性与权威性，后者可保证侦协办在日常履职中保持应有的灵活性、高效性。

（三）培育一支队伍：因地制宜增加人员数量、提高人员素能

第一，因地制宜探索符合当地实际的人员派驻模式。比如，人员编制数较多的地区可采取人员常驻模式，而人员编制数较少的地区则可探索采取“轮值常驻”或“定期值班”等更灵活的模式。第二，侦协办人员数量的确定要与其工作量相匹配，逐步打破“小马拉大车”的不平衡状态。第三，要选派办案经验丰富、业务能力突出、沟通协调能力较强的工作人员派驻侦协办，着力解决侦协办工作人员能力不足、经验不够等问题。第四，要重视对侦协办工作人员素质素能的培养，综合采取办案竞赛、随案学习、案件专题分析研判、短期集训等形式强化理论与实务的培训，确保侦协办工作人员能力与职责相匹配。

（四）打造一个平台：打通信息共享渠道、拓宽监督信息来源

第一，要推进检察机关与公安机关信息的双向互通共享。要确保侦协办同时接入检察机关和公安机关的办案内网，为工作人员配备专门账号并确保能够同时查阅检察机关和公安机关的办案进度、案件卷宗等信息。为防止案件信息泄露，办案人员使用账号应有严格的用途限制并留存查阅记录、明确泄密责任。第二，要广开言路、扩大监督信息来源。侦协办可对外公布信访、监督、举报渠道，让社会公众能够通过电话、短信、书信、邮件等形式反映问题、提出举报控告。

（五）完善一套配套机制：消除制约侦协办履职的负面因素

在司法实务中，要随时注意发现制约侦协办履职的负面因素，并通过配套机制建设将其有效消除。目前来看，我们亟需健全如下两个配套机制：第一，健全检察机关、公安机关内部分歧解决机制。比如，检察机关、公安机关可分别建立案件承办人与派驻侦协办工作人员的会商机制，在检察机关、公安机关内部达成对案件的统一认识，避免引起检察机关、公安机关在信息交流、意见交换中的混乱。第二，健全考评考核机制。要建立针对侦协办工作人员的科学考核体系，准确评判侦协办工作人员的工作效能，有效调动工作人员的积极性。要严格考核检察机关、公安机关内设机构、下属单位对侦协办工作的配合度，特别是要注重“负向指标”的运用，授权侦协办对拒不执行、敷衍推诿的部门和个人采取通报批评、扣减考核得分等措施，增强考核刚性。