浙江省环境健康管理实践分析和建议*

丁 皓 吴小东 王晓峰 陈志健 徐沛维 张许文琦 季政权 李 涵 郦 颖#

(1.浙江省生态环境科学设计研究院,浙江 杭州 310007;2.浙江省环境污染控制技术研究重点实验室,浙江 杭州 310007;3.浙江省疾病预防控制中心,浙江 杭州 310051)

人们随着物质财富需求日益得到满足便开始转向追求更高层次的美好生活,因此保障人民健康成为了我国全面建设社会主义现代化国家进程中新的目标,在生态环境管理中的地位更加突出[1]。中国特色社会主义进入新时代以来,污染防治的措施之实、力度之大、成效之显著前所未有,生态环境明显改善[2]。但是我国在经济快速发展过程中积累下来的传统环境问题尚未完全解决,其对健康的影响不容忽视,而且科技进步又每年不断催生出数千种新的化学品,新污染物导致的环境健康风险还不得而知。党的二十大报告更是将保障公众健康融入到了生态环境保护全过程[3]。

近年,我国在环境健康管理政策制定、技术规范制定和制度试点等方面取得了一定成果。政策制定方面,2014年修订了《环境保护法》,提出建立健全环境健康风险评估制度;《“健康中国2030”规划纲要》《健康中国行动(2019—2030年)》《“十四五”环境健康工作规划》等一系列重要政策性文件均提出加强环境健康管理[4-5]。技术规范制定方面,生态环境部印发了《生态环境健康风险评估技术指南总纲》等十余项环境健康风险评估技术规范,国家卫生健康委员会发布了《大气污染人群健康风险评估技术规范》和《化学物质环境健康风险评估技术指南》[6]。制度试点方面,2018年生态环境部启动了“国家环境与健康风险管理试点”,现有浙江省丽水市云和县、山东省日照市五莲县、湖北省十堰市武当山特区、四川省成都市、江苏省连云港市、上海市等不同级别的试点;2019年国家卫生健康委员会在江苏省、山东省、河北省、安徽省、广东省、浙江省等的10个疾病预防控制中心启动了“环境健康风险评估试点”。然而,我国的环境健康管理水平与发达国家相比仍存在较大差距,环境健康法律制度体系和环境健康风险评估技术规范体系不完善、风险预防原则未能始终贯穿于管理实践、环境质量考核未优先考虑人体健康等问题较为突出。

浙江省早在2010年就开始在重点地区进行环境健康风险调查、开展国家环境健康管理试点、实施环境健康素养提升等一系列工作,当然也在实践中发现了顶层设计滞后、技术能力不足、管理手段不科学等问题,不过也在全国起到了创新引领作用。本研究首先总体分析了环境健康管理的特征,然后详细梳理了浙江省现行环境健康管理相关政策和主要工作成效,并借鉴国内环境健康管理先进经验有针对性地提出建议,以期为推进浙江省环境健康管理提供参考。

1 环境健康管理主要特征

以有效保障公众健康为原则,预防和控制与健康损害密切相关的环境因素,最大限度防止因环境污染导致健康损害问题的发生或为削弱其影响程度而开展的包括环境健康调查、风险评估和风险防控等在内的一系列前端环境管理活动称为环境健康管理[7]。目前,我国环境健康管理工作主要涉及生态环境部门和卫生健康部门,生态环境部门侧重于污染物的监测和控制,卫生健康部门侧重于人群健康损害的环境因素识别[8]。环境健康管理主要具有以下特征:

(1) 重要性。根据世界卫生组织统计,全球25%的过早死亡和重大疾病与环境污染有关,我国因环境污染导致的疾病负担居全球最严重行列[9]。2012—2019年全球 87种疾病负担的风险因素中,环境因素是暴露风险增加最多的因素之一[10]。由此可见,环境污染是影响我国乃至全世界公众健康的重要风险因素。

(2) 复杂性。环境健康是一个复杂的科学问题,因果关系确定难,因为环境健康危害往往比较隐蔽甚至未知,传统环境问题的健康影响还未完全掌控,未纳入管控的新污染物出现使得环境健康问题更加复杂,应对难度加大。同时,环境健康管理是一项跨部门、跨领域、跨学科的综合工作,需要建立强有力的统筹和协调机制,但行政层面涉及多个部门,协调工作往往十分复杂。

(3) 敏感性。原环境保护部《化学品环境风险防控“十二五”规划》就已经提到,我国有3 000余种化学物质对人体健康和生态环境危害严重,个别地区甚至出现“癌症村”等严重的健康和社会问题。可见,环境健康问题直接关系到老百姓切身利益,关系到社会和谐稳定,是关注度极高、敏感性极强的社会问题和政治问题,政府对于环境健康问题需要高度谨慎。

(4) 滞后性。传统环境污染带来健康危害往往在多年的累积后才逐渐显现,因此即便生态环境质量得到改善,环境污染对人群的健康影响仍将在较长时间内持续[11],低剂量污染物长期暴露带来的健康风险更是难以阐释清楚。

2 浙江省环境健康管理工作进展

2.1 环境健康管理与政策衔接

2020年以来,环境健康管理在浙江省相关政策文件中越来越受到重视(见表1),环境健康管理工作得到了政策保障。

表1 浙江省环境健康管理相关政策Table 1 Environmental health management policies of Zhejiang Province

由表1可以发现,浙江省将开展国家环境健康管理试点工作与省市各级规划结合,重点在风险调查、健康监测和生态环境保护等方面提出了一系列要求。环境健康是一项前瞻性的生态环境管理工作,政策要以保障公众健康为出发点和落脚点,在生态环境管理制度、环境健康管理体系和生态环境价值转化等方面进一步强化环境健康在生态环境管理中的创新和引领作用。

2.2 形成多项制度创新

云和县创新环境空气质量评价方法,开展了大气污染物健康影响研究,分析各项污染物导致的居民超额死亡风险,创新研制并官方发布了AQHI,丽水市还将环境健康标准纳入生态环境标准体系,研究制定《环境空气质量健康指数(AQHI)技术规定》,成为全国首个环境健康地方标准。丽水市构建了环境健康风险“筛、评、控”管理体系,开展了全市环境健康风险源识别与评估,形成了包括突发环境风险和慢性累积健康风险在内的指标体系和评价方法,建立了环境健康风险源清单,探索环境监管重点单位名录管理制度,实施分类分级管控,在重点行业建设项目环评中率先开展环境健康风险评估。环境健康与打造山区新型城镇化样板县域、全域“5A”景区等工作相结合,上线康养指数应用场景,打造“健康环境+产业”发展模式,推出了一批生态环境与健康产品。

2.3 地方环境健康管理能力逐步提升

浙江省生态环境厅每年组织全省环境健康管理培训,普及生态环境健康管理知识和理念。丽水市通过AQHI的实时预报,最大限度地为公众提供健康风险信息参考,直接将知情权、参与权交到老百姓手中,成为了生态环境管理公众参与工作中的一项创新举措。云和县通过设立“环境健康卫士”,将企业环保管理和职业人群健康管理有机融合,逐步完善了以政府为主导、企业为主体,贯彻以人为本理念的环境管理体系。2022年,丽水市和台州市启动编制环境健康专项规划,系统谋划2024—2030年环境健康管理工作,在风险防控、保障人群健康和促进经济高质量发展等多方面提出创新举措。

3 国内其他地区的环境健康管理对浙江省的启示

3.1 国内其他地区环境健康管理主要经验

上海市、四川省成都市、广东省深圳市、江苏省连云港市、山东省日照市五莲县等都因地制宜地形成了各具特色的环境健康管理模式(见表2)。例如上海市、四川省成都市推动了环境健康相关机构建设,广东省深圳市、四川省成都市将环境健康管理纳入了地方立法或“十四五”规划,四川省成都市、江苏省连云港市、山东省日照市五莲县完成了区域环境健康风险识别与评估、环境健康风险监测、重点行业企业环境健康风险防控等工作,这些经验对浙江省来说都具有一定的借鉴价值。

表2 国内其他地区环境健康管理主要经验Table 2 Domestic experiences in other areas on environmental health management

3.2 浙江省环境健康管理存在的不足

虽然浙江省环境健康管理在国内起步较早,但通过与其他地区对照仍可发现存在着一些不足。

(1) 缺少顶层设计

浙江省目前仍缺少具有操作性的环境健康管理工作方案或规划,仍处于“摸石过河”的阶段,相较于广东省深圳市、四川省成都市,浙江省由于缺乏上位文件的明确要求,因此在重点工作、人员机构、经费保障等方面无法落实环境健康管理。

(2) 能力保障不足

开展制度创新、建立健全环境健康制度体系很大程度上依赖于技术突破,而当前浙江省的相关基础研究积累仍显不足,环境污染暴露、环境健康影响、高健康风险行业企业筛查、新污染物环境健康风险评估等方面的环境健康技术方法体系尚未完全建立,从事环境健康管理和科研的专业队伍也不完善,因此自主开展相关工作的能力亟需增强。

(3) 生态环境部门与卫生健康部门存在壁垒

生态环境部门和卫生健康部门是环境健康管理工作最直接的两大主管部门,但双方在政策制定、科学研究等多个层面均未开展合作,生态环境部门关注常规污染物排放控制和环境质量提升,缺少对高健康风险环境因素的监测管理以及对污染暴露健康影响方面的研究,卫生健康部门重心放在损害人群健康的环境污染因素识别上,缺少对引发健康问题的环境因素的相应管理机制。

(4) 认识水平有待提高

尽管建设健康环境、强化环境健康管理已纳入多项浙江省的省级政策之中,但由于基础薄弱,省内部分地区对环境健康工作的重要性和必要性仍缺乏足够认识,存在犹豫观望、浅尝辄止的现象,尚未将环境健康管理纳入生态文明建设大局。

3.3 推动浙江省环境健康管理工作的建议

(1) 加强顶层设计,启动环境健康管理创新区建设

顶层设计是环境健康管理顺利开展的重要保障。总体上,我国环境健康管理均处于起步阶段,建议浙江省启动环境健康管理创新区建设,推动构建环境健康制度体系纳入浙江省未来五年经济社会发展的重大改革研究课题,适时编制印发《浙江省环境健康工作行动计划》《浙江省环境健康管理创新区工作办法》等政策文件,指导浙江省内有条件的地方优先开展创新区建设,最终将环境健康管理纳入生态环境管理制度。

(2) 打牢基础,以科技创新促制度突破

环境健康管理工作需要强大的技术和团队支撑。因此,建议进一步重视科研支撑,开展环境健康领域科技攻关,针对化学品环境毒理与健康风险、环境化学与污染暴露、健康干预与污染控制技术等重点领域开展立项攻关,加强科技成果转化,适时筹建浙江省环境健康研究中心。同时,开展环境健康风险源识别,建立高环境健康风险源清单并实施动态管理,分区管控生态环境,优化各生态环境管控单元的环境准入条件。建立环境健康风险评估机制,完善生态环境监测网络,重视与人群暴露直接相关的环境要素中的有毒有害污染物。探索建立环境健康风险分级管控机制,以环境健康风险为约束条件完善排污许可制度。加强环境健康科技和管理人才引进与培养。

(3) 完善机制,推动生态环境部门与卫生健康部门高效合作

生态环境部门和卫生健康部门都已开展了一些环境健康管理工作,建议两大部门在环境健康管理领域的职责进行分工与协调,将健康收益作为环境管理的重要评价指标。充分发挥美丽浙江建设领导小组办公室和健康浙江建设领导小组办公室行政协调作用,在制度建设、工作机制和科技创新多方面开展合作。建立环境健康问题发现和控制机制,通过专班、专家委员会等形式,对浙江省环境健康问题进行形势分析,统筹解决部门间联合调查、资源共享等重大问题。

(4) 扩大试点范围,加强绩效管理

建议将环境健康纳入全民普惠、健康共富等更高层级的工作中,进一步提高地方对环境健康管理工作的认识。鼓励地方开展环境健康管理创新与实践,积极争取国家试点,推动浙江省环境健康管理实现多层次、多样化和特色化发展。建立绩效管理机制,对于在防范环境健康风险、保障人民健康和促进经济提质增效等方面取得明显成效的试点地区予以表扬激励,从而推动浙江省环境健康管理实现多层次、多样化和特色化发展。对于AQHI等应用较为成熟、可复制推广的典型做法在省内先行推广示范,逐步向全国推广。