论环境禁令的制度定位:从依附到独立*

廖文雄

(中国政法大学民商经济法学院,北京 100088)

协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护是我国法治建设的重中之重。最高人民法院审判委员会第1854次会议讨论通过了《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》(以下简称《禁令规定》)。《禁令规定》首次将禁令制度拓展至生态环境保护领域,具有开创性,也是对我国生态环境保护领域预防性救济措施缺失的回应。所谓禁令,源于英国的令状制度,是一种从衡平法上发展出来的救济方式,其含义是法院命令当事人(包括行政机关)为某种行为或禁止为某种行为[1]。我国的环境禁令虽名称与英美法系的禁令制度具有相似性,但对于环境禁令的制度定位却存在较大区别。英美法系将禁令制度视为一项独立的制度,具有专门的程序规则。而我国将环境禁令依附于行为保全制度,其制度搭建与规则展开均遵循行为保全的制度逻辑。概言之,前者可称为独立性制度定位,后者可称为依附性制度定位。

依附性制度定位的禁令制度所必然引发的思考是:将法系背景迥异且制度目的不同的环境禁令置于保全制度框架之下是否可行以及实效如何。本研究将以上述问题为引,从实证与规范两个维度对依附性制度定位的环境禁令进行检视,得出其所面临的司法困境,并对其成因进行分析,进而论证环境禁令从依附性制度定位到独立性制度定位的必要性以及具体路径。

1 环境禁令依附性制度定位的司法困境

以中国裁判文书公开网为数据库,以“关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定”为关键词进行检索,仅得到2份民事裁定书(检索日期:2023年1月15日),具体情况见表1。

表1 环境禁令相关案件Table 1 Environmental injunction related cases

通过对上述案例进行分析,可知环境禁令在司法实践中主要存在如下问题:第一,环境禁令的适用率较低。一方面,适用环境禁令的案件数量低,《禁令规定》已公布实施1年有余,全国仅2起相关案例,这与实践中多发频发的生态环境侵权案件存在巨大的数量鸿沟。另一方面,《禁令规定》核心法条适用率低,在所检索到的案例中,法官均依据《民事诉讼法》行为保全之相关规定作出裁定,而非《禁令规定》。第二,环境禁令的法律效力无法满足实践之需求。根据《禁令规定》,环境禁令的法律效力仅包括“责令被申请人立即停止一定行为”,但在生态环境侵权案件中,法官常有判被申请人为一定行为的必要,如案例一,若法官仅仅判处被申请人禁止在院内存放尾矿砂,则不足以实现保护环境之目的,因为如果不责令被申请人采取覆盖防尘措施,则院内已存放的尾矿砂极易发生扬尘,污染环境。

因研究样本较小,实证分析无法全面反映出环境禁令所存在的问题,仍须进行规范分析。首先,根据《禁令规定》第1条,当事人向人民法院申请环境禁令时须依据《民事诉讼法》有关保全制度之规定,因行为保全的审查对象与案件的审理对象高度重合,法官对行为保全的审查较为慎重,而这必然导致环境禁令申请的高阶化。申请高阶化一方面导致环境禁令的申请门槛较高,当事人利用难度增加,致使制度利用率降低;另一方面也与环境生态领域所强调的及时性相悖,限制环境禁令作用的发挥。其次,根据《禁令规定》第11条,在诉前环境禁令的情形下,当事人若未在法院作出禁令后30日内提起诉讼,则环境禁令的效力解除。可见环境禁令系临时性救济措施,以当事人提起诉讼为效力维系条件,使得当事人的权益无法通过环境禁令得到终局性救济,以噪声扰民为例,若被申请人在环境禁令效力期之后再度制造噪声,则当事人只能再度申请环境禁令或被迫提起诉讼。可见,有关环境禁令效力期的规定使其法律效力大打折扣,也面临强迫当事人诉讼以及司法资源浪费的诘问。最后,《禁令规定》关于环境禁令的规定与《民事诉讼法》对行为保全的规定高度重合,以致于法官在生态环境侵权案件中仍会以行为保全为第一选择,环境禁令制度的独立性价值无法体现,甚至会引发有关环境禁令之存在必要性的思考。

2 环境禁令依附性制度定位的成因分析

上文从实证以及规范两个维度对我国环境禁令进行检视,发现在司法实践中存在适用率不高、法律效力不强、申请高阶化、效力减损等问题。环境禁令司法困境的根本原因在于环境禁令的依附性制度定位,不合理的制度定位导致在进行环境禁令的具体规则设计时囿于行为保全之相关规定,从而导致上述问题的产生。特殊的制度沿革以及学界的偏差性认识则是环境禁令依附性制度定位的主要成因。

我国环境禁令的发展史大致可以分为两个阶段,以2012年《民事诉讼法》为分界线,具体见表2。

表2 有关环境禁令的部分法律规范Table 2 Part of legal norms on environmental injunction

可见,我国的环境禁令制度经历了“海事禁令、知识产权禁令→环境禁令→行为保全→环境禁令”的过程,从该过程可以看出,我国的禁令实践要早于行为保全制度,且禁令最早就是被作为行为保全的“替代品”,如2000年实施的海事禁令、知识产权禁令就一直被视为专业诉讼领域的行为保全[2]。2012年《民事诉讼法》增设行为保全其实质上就是将专业诉讼领域的禁令制度推而广之,以行为保全的方式予以普遍适用。综上,环境禁令经历了由行为保全“替代品”到行为保全特殊规定的过程,可以说,在我国立法语境下禁令制度与行为保全并无实质区别,只是称谓不同。

除立法将环境禁令与行为保全不做区别外,理论研究时也往往将其混为一谈。学者对行为保全做比较法研究时,常把美国的预备禁令、英国的中间禁令等统称为英美法系的行为保全程序,把德日的假扣押、假处分统称为大陆法系的行为保全[3]。此举具有较大的迷惑性,极易使人感觉禁令就是行为保全,二者并无实质性区别。有学者更是直接认为禁令就是我国的行为保全,大陆法系国家中的假处分[4]。理论界的偏差性认识渗透至立法中,以至于海事禁令、知识产权禁令、环境禁令虽实质为行为保全,但均冠以禁令称谓。有学者曾指出“以大陆法系制度为蓝本的保全,与受英美法系影响的海事强制令、知识产权诉讼中的临时禁令之间参差错落,引发了概念使用、术语界定、基础理论等方面的混乱与矛盾”[5]。

3 环境禁令从依附性制度定位到独立性制度定位的必要性

3.1 推力:环境禁令与行为保全的实质差异

环境禁令与行为保全在制度外观上具有诸多相似之处,但由于环境禁令与行为保全根植于不同法系,其差异是与生俱来的,具体如下:

第一,制度目的不同。禁令的目的在于维持现状,保持民事权利现时状态,防止损害结果发生,如《美国联邦民事诉讼规则》第65条所规定的中间禁令,其目的在于保护原告在诉讼期间免受不可挽回的伤害。而行为保全其制度目的为保证将来生效裁判的执行。第二,范围内涵不同。英美法系的禁令制度既包括实体性规定,也包括程序性规定,既包括保全意义性规定,又包括独立的非保全意义性规定[6]。而行为保全仅是诉讼法上之规定,无实体性制度规定亦不包括非保全意义的制度规定。第三,程序依附不同。禁令与诉讼程序并不存在必然联系,禁令程序可与诉讼程序一同进行,也可独立存在。如《美国联邦民事诉讼规则》第65条规定,初步禁令以及临时限制令与主诉案件的审理是独立运行的[7]。而根据我国《民事诉讼法》,行为保全则始终依附于诉讼程序。第四,法律效力不同。禁令主要产生的是实体法上的效力,“法院一般援用藐视法院程序进行处理,即对被告不执行法院禁令的行为给予一定的罚金或监禁处罚,美国一般使用补偿性罚金作为补充性的强制执行方式”[8]。而行为保全主要产生程序法效力,法院一般对违法行为保全相关规定的当事人处以罚款、拘留等强制措施。

可见,环境禁令的本质特征是非诉讼性的,即可以与诉讼程序相并而行,也可脱离于诉讼程序而单独存在,而行为保全的本质特征是诉讼性的,其程序展开、制度设计、法律效力均与诉讼程序密切相关。本质特征的差异,致使行为保全的制度框架无法涵盖环境禁令,故将环境禁令置于行为保全其制度框架下是有违法理且不可行的。

3.2 拉力:环境司法的现实需求

“重赔偿损失、轻预防性环境侵权责任”是我国环境司法的显著特征。基于此,有学者主张在“司法实践中,应当充分注意适用预防性责任方式,发挥停止侵害、排除妨碍、消除危险责任方式的预防功能,防止环境损害的实际发生”[9]。诉前如何制止生态环境侵权人的侵权行为、避免损害结果的进一步扩大是当下环境司法研究的最重要课题之一。《环境侵权责任解释》第12条规定,在法定情形下,当事人或者利害关系人可申请保全,法官可裁定责令被申请人立即停止侵害行为或者采取防治措施。可见,在环境司法中,行为保全是诉前最为主要的预防性救济措施,但行为保全却无法有效回应环境司法的现实需求,理由如下:第一,适用门槛较高,保全申请审查与本案审理对象高度重合,加之法院审查的偏实质化,当事人利用行为保全的意愿不高且能力不足;第二,审查周期较长,保全申请审查通常情况下要求当事人进行言词辩论或召开听证程序;第三,无法单独适用,行为保全须依附于诉讼程序;第四,属于临时性救济措施,不能最终意义上确定当事人的权利义务归属;第五,无法有效保护公共利益,生态环境侵权案件既涉及私益也关乎公益,且后者为多数,而行为保全在生态环境侵权案件中显然未对公共利益的重要性及特殊性作出回应。从上述分析来看,单以行为保全作为环境司法的预防性救济措施是远远不够的,亟需构建多元多层次的预防性环境侵权责任体系,补足行为保全在生态环境侵权案件中的功能空缺[10]。环境禁令由依附性制度定位到独立性制度定位,不仅摆脱了行为保全在生态环境侵权案件中的弊端,而且还与行为保全形成了相互补充的良性关系,同时符合构建多元多层次的预防性环境侵权责任体系的潮流趋势,有利于回应环境司法的现实需求。

4 环境禁令独立性制度定位的具体路径

4.1 明确环境禁令的实体法依据

当下,环境禁令暂无实体法依据,而明确实体法依据是环境禁令制度独立的内在要求。禁令是实体权利延伸出的自我防卫权能,其实质是以排除妨害为目的的防御性请求权。禁令的请求权基础是实体法上的民事权利请求权,以《民法典》第997条所规定的人格权禁令为例,人格权禁令是民法规定的人格权固有的一种权能——人格权请求权的行使方式之一。若环境禁令无实体法上之依据,则不符合禁令的实体属性,更无所谓构建真正意义上的禁令制度。

环境禁令的实体法依据何以明确?有学者给出的解决思路是以《民法典》关于人格权的规定为环境禁令提供实体法依据,因为人格权不仅包括精神上的也包括物质上的生命权、健康权、身体权[11]80。该说法以规范解释的方式得出环境禁令的实体法依据,便捷高效,但有待商榷。虽通过法理阐述,人格权禁令可适用于预防生命权、身体权、健康权的损害,但根据《禁令规定》第1条之规定,环境禁令的申请主体包括自然人、法人、非法人组织以及国家规定的机关或者法律规定的组织,于自然人而言,自然具有生命权、身体权、健康权,但于法人、非法人组织而言,他们是否具有物质意义上的生命权、身体权、健康权?于法定的机关和组织而言,又是否具有上述权利?况且,侵权行为并未直接损害该机关和组织的上述权利,此时又能否依人格权之规定申请环境禁令呢?此外,人格权作为民事主体所拥有的权利,旨在保护民事主体的私益,而环境禁令则不仅维护私益,还保护公益,人格权能否扩大适用至公益也面临法理诘问。综上,本研究认为以《民法典》关于人格权的规定为环境禁令提供实体法依据的方式不可取。环境禁令的实体法依据应当以环境法典编纂为时机,纳入环境法典之规定范围。主要基于如下3点考量:第一,以环境法典的形式规定环境禁令的实体法依据,在立法上彰显了环境禁令的价值与意义;第二,在环境法典中直接规定环境禁令,清晰明确,可为环境禁令的适用扫清障碍;第三,环境法典中加入环境禁令的相关规定是保护优先、预防为主基本原则的内在要求,环境禁令的立法目的与该基本原则相契合,可以说环境禁令是保护优先、预防为主原则在生态环境保护领域的具体表现形式之一。

4.2 设立环境禁令程序

环境禁令独立性制度定位必然要求独立的环境禁令程序。设立独立的环境禁令程序在当下立法与理论上并无障碍:立法上,禁令程序的独立性已得到立法与司法解释的承认[12]。理论上,禁令不同于依附于民事诉讼的行为保全措施、独立于通常诉讼程序已成学界共识[11]80。环境禁令程序的独立性主要体现在以下两方面:一方面,环境禁令程序须独立于行为保全程序。环境禁令与行为保全存在实质性区别,若仍适用行为保全程序,则会致使程序适用的不匹配进而引发程序正义等问题,还会导致环境禁令的功效无法完全发挥。另一方面,环境禁令程序须独立于民事诉讼现有的程序类型。现有的程序类型主要可分为诉讼程序、非讼程序和执行程序3大类别。诉讼程序通常审理周期较长、程序较为繁琐,这与环境禁令所要求的迅速性相悖。非讼程序和执行程序则与环境禁令程序在目的上不匹配,非讼程序意在解决非民事争议的案件,而执行程序则旨在确保实现生效裁判中所确定的民事权利义务。因此,设立独立的环境禁令程序极具必要性与现实性。

环境禁令程序的设立应当以程序相称原理为中心。所谓程序相称原理是指诉讼程序应当与其所对应的纠纷性质相匹配,或者与被解决的纠纷规模相适应[13]。邱联恭[14]对此进行进一步阐述,针对事件类型之特性、需求,构建、选用该类型所适合之程序制度、程序法理,并循以修正民事诉讼法,使其能适应社会之需求。环境禁令所适用案件类型为生态环境侵权案件,目的在于保护权利的现实状态,而并非解决民事纠纷;禁令制度的运行须遵循实体权利的保护逻辑,此外,生态环境侵权案件还要求禁令程序更为简单高效。故本研究认为,略式程序与禁令程序具有高度的匹配性,应以略式程序来进行禁令程序的构建。略式程序其本质特征为无须对主诉案件进行实质审理,紧急情况下甚至可以不经过开庭审理,法官主要通过形式审查快速作出裁判。具体而言,可在《民事案件案由规定》的第11部分“特殊诉讼程序案件案由”下设二级“禁令程序”,环境禁令依此程序作出。