事业单位预算管理存在的问题及对策

严烨

事业单位预算是依据国家有关法律法规根据公共事业发展计划和公共事务管理任务编制，逐级审核、汇总、核定、批复，经法定程序批准的涵盖各项收支的年度综合财务计划。国务院提出进一步深化预算管理制度改革的要求，给事业单位的预算管理工作带来了新的机遇与挑战，事业单位需不断加强完善预算管理，推动现代化预算体系的建设，保障国有资产不受损害。

一、事业单位预算管理现状

我国《预算法》在出台20年后，于2014年首次进行了修订并于2015年1月1日起执行，2018年再次进行了修订。为落实新《预算法》，国务院于2021年出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号），推动建立现代化预算制度，进一步要求事业单位规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。在国家不断深化预算管理制度改革的背景下，政府财政部门进行了一系列的预算体系改革，预算编制手段不断革新，作为预算主体的事业单位财务管理水平也随之不断提升。现阶段，预算管理一体化系统已全面上线运行，事业单位预算管理从预算支出管理、编制管理、预算执行和预算绩效管理等方面都有了显著改善，预算管理更加规范有效。

（一）预算支出管理现状

各级财政预算继续围绕重大战略、重要规划、重点任务、强化财力保障机制、提高财政资源配置效率、集中力量办大事等方面展开。公益事业单位根据财政要求运用零基预算理念，基本支出以定员定额为主的管理方式确定支出预算规模，打破支出固化僵化格局。各级预算坚持以“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出为重点，项目支出根据财力可能和轻重缓急统筹安排，合理保障单位正常运转和履职。同时，通过大力压减非重点、非刚性支出，从严控制一般性支出，不断优化支出结构。

（二）预算编制管理现状

预算编制实行“二上二下”的编制程序，深化预算管理制度改革以来，各级政府不断出台相关政策提高预算编制的准确度。江西省于2019年开始开展预算编制实行零基预算试点，到2021年全面深化省直部门零基预算改革，并力争到2025年将所有省直预算单位纳入零基预算改革范围，是进一步优化预算编制、合理财政资金分配、增强财政统筹保障能力的有力举措。

（三）预算执行管理现状

严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购。大力推进项目预算执行进度，并根据预算执行情况对以往年度项目预算进行审核。在进一步深化预算管理制度改革的背景下，预算执行情况总体向好发展。根据审计署发布的2020年度审计工作报告，共审计了43个中央部门及所属439家单位，抽查财政拨款2314.33亿元（占31.44%）。从审计情况看，预算执行情况总体较好。有关部门和单位积极压减非急需非刚性支出，财政拨款预算执行率89.08%，比2019年提高0.24个百分点。

（四）预算绩效管理现状

将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督全过程，推进预算和绩效管理一体化。逐步完善绩效指标体系建设，对项目库入库项目进行事前绩效评价，在预算执行过程中按规定进行绩效监控，项目完成后开展绩效自评，对全年预算支出情况进行整体绩效评价，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。同时，引入与第三方机构评价相结合的多元化评价工作机制，使预算绩效评价结果更加公正客观，绩效评价成果运用更加积极有效。

二、事业单位预算管理存在的问题

随着深化预算管理制度改革不断推进，现代财政制度标准、要求不断提高，事業单位预算管理在预算支出管理、编制管理、预算执行和预算绩效管理等方面存在的问题日渐凸显。

（一）预算支出未严格落实“过紧日子”政策要求

国务院在国发[2021]5号文中明确指出：不折不扣落实“过紧日子”、例行节约办一切事业、建立节约型财政保障机制，为新常态下事业单位预算管理改革提出要求。然而事业单位普遍习惯于片面追求预算盘子越大越好，在实行“过紧日子”的过程中，一是简单粗放地在往年支出规模上实行“一刀切”压减政策，或者采取一些临时措施和局部调整的节支措施机械应对，甚至超预算超范围列支，未能形成减低成本、提升效能的长效机制；二是公务用车改革仍不彻底，根据《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，相对于公务接待、公务出国已较规范的情况，公务用车管理还显薄弱，在2021年度审计的单位中，变相或超编制配备、超标准配置、违规占用民营企业车辆、未完成公车改革的现象依然存在。

（二）预算编制缺乏科学性和精准性

由于预算编制缺乏重视、支出标准体系建设不完善等因素，导致超预算或无预算支出、预算编制错误等情况的发生。《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中明确指出，部门预算不够完整准确，少（多）报预算、代编预算等问题仍然存在，具体体现在：一是未将单位收支纳入年初预算，未将投资收益、利息收入等纳入年初预算，同一项目多申领预算，代编预算等；二是项目支出标准体系建设推进慢，未按要求明确标准化管理项目、共性项目范围，或未达到基本覆盖所有部门核心职能活动的改革要求，项目支出标准尤其是专业类支出标准的数量不多，难以满足工作需要，预算编制缺乏基本依据。

在国家深化预算管理制度改革的进程中，要求将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。但部分事业单位缺乏有效的项目入库评审机制和管理机制，入库项目不能突出重点，项目储备未做实做细，对预算编制的精准性和科学性产生不利影响。

（三）预算支出不合理，执行力度不足

年初，部门预算一经批准，非法定程序不得调整，强调先有预算后有支出，强化预算指标对预算执行的追踪和控制。然而在实际预算执行的过程中，存在未按照预算规定的支出用途使用资金、支出进度安排不合理的情况：一是许多事业单位重管理、轻执行，预算调剂不规范，超预算或无预算开展政府采购，年底突击花钱的现象也有禁不止，抢在年底通过提前支付合同款等方式虚列预算支出，以提高预算执行进度，减少结余结转资金，规避结余结转资金的收回；二是财政存量资金盘活不充分，虽部分省级财政陆续出台相关结转结余资金管理办法或实有资金账户清理办法，完善对基本支出、项目支出、实有账户资金的结余结转资金的管理，以优化财政资源配置，提高资金使用效益。但结合目前实施情况发现，部分事业单位因采取零基预算制度基本支出结余较少；项目支出往往集中在下半年，有时受客观因素影响，项目实施周期已结束、项目目标完成但款项未支付，造成项目资金年底结存，需要按原用途结转至下一年度继续使用；实有账户资金存在残留，往来款项的不确定性给实有资金账户的彻底清理增加难度。

（四）预算绩效管理体系不健全

预算绩效管理体系的建立是国家深化预算管理制度改革的重要举措之一。从2019年开始，各级财政出台预算绩效管理相关规定，逐步全面实施绩效管理，构建全方位预算绩效管理格局，实现预算和绩效管理一体化。但是在具体实施过程中还存在一些问题：一是绩效指标设置不合理，事业单位财务与业务交流沟通不足，特别是预算项目绩效评价需要财务人员与实际业务人员共同完成，但财务人员存在业务知识的短板，业务人员对财务认识不深，导致绩效目标设置不合理，绩效指标设置无法有效量化，或和实际工作任务关联不够，导致绩效评价结果不真实；二是绩效评价结果缺乏有效应用，仅通过对当年项目预算执行进度和预算绩效指标完成情况进行主观评分，没有明确考核标准，项目实施过程的绩效监控体系粗糙，整改措施也仅体现在调整绩效指标设置或加快预算执行进度，未能将绩效评价应用到预算管理中，绩效评价成果得不到推广应用。

三、事业单位预算管理的优化对策

事业单位作为国家设置的带有一定公益性质的机构，国家财政安排的行政事业经费约占财政经常性支出的二分之一以上。因此，开展高质量事业单位预算管理从宏观层面是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。

（一）规范预算支出管理，建立节约型财政保障机制

坚持量入为出原则，合理确定支出预算规模。一是坚持“三保”支出在财政支出的优先顺序，坚决兜牢“三保”底线，不留硬缺口，进一步明确界定、科学测算基层“三保”范围，既加大转移支付精准弥补缺口，又防止随意扩大支出范围或脱离实际过度保障。二是严格控制“三公”经费开支，严格执行公务用车配备及使用管理规定，严控公车总量和配置，原则上不再新增购置一般公务用车预算，公务用车运维经费只减不增。同时大力整合精简地点相同、对象重叠、内容相近的会议、培训、调研等公务活动，优先保障重点、刚需、紧急项目支出，努力降低运行成本，大力提质增效，把政府过紧日子作为常态化纪律要求，开展节约型单位创建活动，建立节约型财政保障机制。

（二）严格预算编制管理，推进支出标准体系建设

全部收入和支出都应当依法依规纳入预算，执行统一的预算管理制度，增强预算编制的完整性、主动性。一是应当严格按照提前下达数目如实编制预算，既不得虚列收支、增加规模，也不得少列收支、脱离监管，依法依规管理预算代编事项，除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算；二是推进项目支出标准化，发挥好财政支出标准的基础引导作用，结合实际公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素，因地制宜制定通用类及专用类支出定额标准，建立健全不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系并据实动态调整，逐步实现所有支出都有标准可依，将支出标准作为预算编制的基本依据，同时将定额标准应用到部门预算管理全过程，实现标准应用常态化、制度化，提升预算管理科学化和规范化水平。

同时，加强项目库的建设，省级部门年度预算和三年滚动规划的项目支出都要纳入项目库管理，细化部门项目库申报、审核、管理要求。入库项目应当以重大部署和方针政策为依据，综合考虑事业发展迫切需要和切实可行的项目；对项目库进行动态管理、动态申报，财政部门对项目的可行性和预期绩效目标进行评估论证、审核，严把立项关。

（三）强化预算执行管理，盘活财政存量资金

在预算执行期间，事业单位要加大管理力度，为预算工作的顺利执行提供支持与保障。一是规范预算调整制度。结合实际情况，对已支出预算进行科学合理分析，对申请调整预算的项目进行系统化论证，经分析论证后，对不符合实际需求的预算按要求、按流程进行妥善处理及调整，并适当控制预算调整次数和调整幅度，尽可能减少预算执行期间的阻碍，合理规划预算执行进度，提高预算执行效率；二是完善结余结转资金收回使用机制，从严管理财政结余结转资金，年度预算执行终了时，对未执行完成的剩余资金收回财政统筹使用，建立健全财政存量资金与预算安排统筹结合机制，对各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排，并完善激励约束机制，促进各地各部门进一步加大存量资金盘活力度，提高财政资金使用绩效。

（四）完善预算绩效管理体系，加强绩效评价结果应用

构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理格局，强化责任约束，压实主体责任，做到花钱要问效、无效必问责。一是将收支预算全面纳入绩效管理，根据实事求是、科学合理的原则，围绕单位职责、发展规范，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，制定和完善指标考核体系，对项目开展进行事前绩效评估，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。在监控过程中，及时纠正发现问题，确保绩效目标如期保质保量实现，同时对项目实施效果开展绩效自评，必要时引入第三方机構参与绩效评价。二是强化绩效结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，形成反馈、整改、提升的良性循环，实现评价结果与预算安排、完善管理、预决算信息公开的“三结合”。

事业单位要积极转变思想，充分认识预算管理的重要性，规范预算支出管理、严格预算编制管理、强化预算执行管理、完善预算绩效管理体系，构建提质增效、高效透明、公平公正的预算管理模式，促进各项事业健康、可持续发展。

（作者单位：江西省国土空间调查规划研究院、自然资源部大湖流域国土空间生态保护修复工程技术创新中心）