新西兰教师专业发展政策的理性审视

牛慧丹, 赵 彬

(1. 梅西大学 教育学院, 新西兰 北帕默斯顿 4410; 2.汕头大学 高等教育研究所, 广东 汕头 515063)

自20世纪90年代以来,新西兰政府通过引入教师专业标准和进一步完善教师绩效管理制度等途径积极推动教师专业发展并取得了一定成效。我国学者对新西兰教师专业发展的实践经验所开展的相关研究主要聚焦于两个方面,一是对新西兰不同时期教师专业资格或专业标准的产生背景、核心框架与内容、特征以及实施程序和成效进行撰述;[1-4]二是围绕新西兰教师职前教育改革,探讨相关的政策、项目以及培养过程中的课程等,[5-7]以从中寻求对我国教师专业发展的有益启示和借鉴。上述研究主要是从不同侧面介绍了新西兰教师专业发展的实践并对有效措施进行提炼,但鲜有对新西兰学术界关于教师专业发展研究成果的系统梳理和理论审视,关于新西兰教师专业发展政策历程及其如何影响实践的学术研究则更少。鉴于此,笔者通过考察三十多年来新西兰学界关于教师专业发展政策的研究成果,分析新西兰的政治因素影响教师发展政策的过程,以及新西兰学术界应用政策社会学理论研究政策和实践的框架和主要观点,帮助我们更为全面地理解新西兰教师专业发展政策与实践的发生机制,进一步丰富学理层面的思考,为完善我国教师专业发展政策提供更清晰的经验借鉴。

一、新西兰教师专业发展政策的演变

20世纪80年代前,新西兰的教师通常被定义为具有创造性的专业人员和反思性的实践工作者,专业自主性较强;之后,西方多国的教育政策抨击教师的趋势不断增强,致使教师专业自主的传统面临严峻挑战,新西兰也不例外。

在此背景下,20世纪80年代末以来,随着“明日学校”(Tomorrow’s Schools)教育改革的推进,新西兰的教师被定义为效率低下、影响力过大、缺乏责任感、违背了学习者最佳利益和国家利益的国家工作人员,[8]并且被视为导致新西兰教育质量下降的主要原因。为此,新西兰政府对教育系统进行了彻底重组,引入了教师绩效管理制度,旨在强化教师责任制,加强对教师的监管,以此重塑教师专业发展内涵。20世纪90年代末,新西兰政府重点推动完善学校绩效管理制度,通过强化问责制来落实教师责任制,促进教师专业发展,提升教师质量并期待以此来提高学校教育教学水平。这表明,新西兰在强调教育管理权力下放的同时,开始加强中央政府对学校教育和教师质量的外部监控,并逐步形成了教师专业化发展政策的国家、学校和社区三层严密监督机制。

国家层面的审查。1997年,新西兰政府发布了《学校绩效管理国家指南》(National Guidelines for Performance Management in Schools),强制要求学校必须建立绩效管理制度,用于识别和支持有效的教学和管理实践,评估教师绩效是否达标等。随后,新西兰政府于1998年和1999年相继颁布了中学教师和小学教师专业标准,明确了教师绩效评估的标准和维度,进一步强化了教师绩效管理制度在学校教育实践中的作用。教师绩效评估的结果主要用于中央政府教育部门监测学校教育和教师质量,确保学校教育质量达到国家标准,教师达到国家教师专业标准。教师绩效评估数据主要上报给教育审查办公室和教师委员会。教育审查办公室(Education Review Office,ERO)每三年对学校审查一次,主要审查学校教师绩效评估政策的实施情况,以确保学校采用规范和有效的程序来管理教师。教师委员会将绩效评估结果作为主要依据,运用如下:一是解聘那些没有达到最低专业标准的教师;二是更新教师执业证书(每三年一次),教师需要提供有关其最近教学经历的信息,并签署一份有关其教学能力的声明。

学校层面的管理。根据相关政策规定,每所学校均需结合各自实际情况制定学校的教师绩效评估程序。在进行教师绩效评估的过程中,校长和教师需要提交书面证据材料,如在教师评估初期,学校需要选择评估人员并制定一份书面绩效预期声明;在绩效预期适用期间,需要书面说明要实现的一个或多个发展目标;对于每个发展目标,需书面说明应提供的帮助或支持。上述有关学校教师绩效评估的书面材料均需上报政府相关部门审核。

社区层面的监督。新西兰教育管理系统改革的一大特色就是强调父母参与,要求每所学校成立董事会负责学校治理。学校董事会是教师的法定雇主,聘任校长管理学校。学校董事会主要由家长选举产生,代表家长建立与教师之间的管理与被管理关系,形成家长对教师近距离监督的一种方式。

值得注意的是,近年来新西兰政府逐渐意识到,过度强调问责、外部监管和评价等会导致对教师专业自主权的限制,形成一种不信任的文化,进而引发教师专业人员社会地位下降等问题。2018年以后,新西兰政府正式取消了对教师绩效评估的强制性要求,开始积极倡导对教师专业自主的信任和尊重以促进教师专业发展,如强调教师绩效管理制度的主要目标是促进教师专业发展,而非仅仅服务于学校和政府的管理需求等。

二、新西兰教师专业发展政策对教师专业化的挑战

随着教师问责制的建立,新西兰教师政策逐渐呈现出一种过度强调监督、管理以及技术管理主义倾向,对教师专业发展形成了严峻的挑战。

(一)绩效管理对教师专业自主权的威胁

新西兰教育研究者认为,政府通过推动教育标准化和引入教师绩效管理等来提升课程与评估的规范性,实际上进一步强化了其对教师职业的控制或行政监管。[9-11]尤其是强调通过教师绩效管理制度增强教师对教学和学生学习水平提升的责任的政策,意味着政府对教师职业群体的不信任。[12-13]新西兰教育研究者指出,在新西兰官方政策文本中,频繁出现诸如“质量”“标准”“结果”“对消费者负责”等管理主义话语,用于确保教师对学生的学习结果负责。[14]这表明新西兰教师职业正式开始进入一个监管文化高度席卷的时代,管理主义话语在新西兰教师发展政策中占据了主流地位。

相比于医生、律师和工程师等职业群体内部实施自我监管以维护其高度专业性的地位,新西兰教师职业群体内部的自我监管明显不足,教师问责制的推行使教师体验到外部的强制监管对其专业自主权的束缚。[15]事实上,新西兰教师专业发展政策过于强调教师问责制,给教师带来一种严密监视文化和环境压力:教师绩效管理、学校自我评估以及教育审查办公室视察等形成一种正式的官方监视;同时学校董事会、校长和学生家长又形成另一种非正式的近距离观察和评估方式。

政府强化对教师教育教学工作的控制使教师的专业自主权受到威胁,影响了教师对自身专业身份的认同。[16]新西兰教育研究者指出,教师在工作过程中只是遵守规章制度并达到相应标准,缺乏积极的行动参与和情感参与,[17]比如课程交由其他专业人员设计,教师专业身份由掌控自身课程与教学的反思性专业人员转变为课程实施的技术人员。更为重要的是,教师作为反思性专业人员需要提升自身的责任感和内驱力,而教师绩效管理强调教师的能力可以被外部力量进行测评和监控,抑制了教师内部的自我驱动力。[18]因此,新西兰教师绩效管理政策限制而非促进了教师成长为反思性专业人员。

(二)技术管理主义对专业内涵的重构

无疑,教师职业需要职业信仰、热情以及培育学生成长的使命感,造就教师的使命感则需要教师主体具备道德责任感、教育信念并关注人际关系的建立。如果教师专业发展政策有明显的技术管理主义倾向,市场化竞争逻辑与管理主义的交叠将在情感和道德维度对教师专业发展形成冲击。研究者指出,在新西兰的政策实践中,政府通常借助具体的绩效指标衡量教师的教学水平,这种教师绩效管理过于强调教师可供观察的外显行为,引发了一系列副作用后果,如忽视了教育教学的丰富性和复杂性,限制了教师的创造性,降低了教师的士气等。[19]特别是教师面临着因管理主义文化而导致的工作强度急剧增加的挑战,疲于应对教育改革的多重要求,以致于他们在一定程度上忽视了学生发展的真正需要。

同时,由于教师绩效管理强调市场化的竞争逻辑破坏了教师之间原有的合作文化。从根本上说,这种市场化竞争逻辑和管理主义与教学是反映社区生活本身的对话和人际关系的工作理念相对峙。[20]当技术评估和管理主义控制教师的工作时,教师专业发展政策便沦为了一种更为狭义和简化的工具主义手段,在执行过程中就会出现目标置换的问题,使得硬性的外部规范和标准化规定对柔性的教师专业精神内核造成直接损害。[21]因此,教师绩效管理制度在很大程度上导致了教师职业的去专业化现象。

新的变化是,新西兰逐步出现了一种相对折衷的研究观点,即教师的专业观念会随着教育改革的推进而发生转变,[22]他们的专业思维会逐渐被教育改革政策中的专业发展话语侵染。这意味着,虽然教师意识到专业自主权受到规范性和标准化的限制,但是一旦外在的规范与专业标准有助于提升学生学习成绩这种可辨识的绩效指标时,教师就会倾向于认可这种规范与标准对促进其专业发展的积极意义。这是一种典型的基于理性考量、被政策话语同化的文化—认知结构。总而言之,新西兰引入教师问责制和对教师的监管文化,打破了原来的对教师专业性的界定,使得教师挣扎于传统专业性与新型专业性两种价值观的冲突、对抗和融合之中。

三、新西兰教师专业发展政策中的政治性影响

自“明日学校”教育改革以来,新西兰教育政策的政治性和教育领域的权力博弈愈加明显,深刻影响了新西兰教师的专业发展政策。新西兰教育研究者认为,来自政治因素的干预严重损害了教师政策的民主性,党派之间的竞争损害了教师政策的连续性,政府与教师工会的权力博弈也挤压了教师专业发展的话语空间。

(一)教师专业发展政策的民主性与连续性受损

“教育是政治抱负的坟墓”曾是新西兰国会广为流传的观念,但新西兰政府自20世纪80年代以来开始对教育事务实施明显的政治干预。[23]随着“明日学校”教育改革的推行,教育政策咨询或民主参与形同虚设,政府开始强力推动一系列自上而下的教育改革。2018年,新西兰一项针对校长与教师的全国性调研结果显示,目前存在很多强加给学校的教育政策,实际上这些政策的质量、制定过程和实施效果均受到质疑——政策制定缺乏证据支持,未经真正的政策咨询议程并缺乏教师作为最关键利益相关者的参与;政策实施也缺乏相应的资源和专业支持,导致政策实施中的混乱。[24]事实上,新西兰政府通过制定全国性学业和专业标准,设立专门的中央审查机构和资格认证机构,进一步加强了对学校和教师的外部监督与控制。在此背景下,教师不能民主参与到政策制定过程中而逐步丧失职业自主权,沦落为被动的教育政策执行者。

受政党更替的影响,新西兰教师专业发展政策较为多变,政策目标也缺乏延续性。三年一次的政府选举迫使教师专业发展政策关注短期和易于测量的目标;执政党为了彰显其执政的有效性,倾向于关注政策制定与实施的速度,忽视了政策对社会产生的持续影响以及对教师与学生长远利益的保障。政治优先性在一定程度上损害了教育的相对独立性。以教学委员会(1)根据《2001年教育标准法案》,新西兰于2002年设立教师委员会作为教师的专业组织。之后,相继更名为教育委员会和(现在的)教学委员会。教师委员会的前身是教师注册委员会,主要负责教师的资格管理。鉴于教师委员会的名称虽然经历了多次变化,但是其主要职能定位未变,因此,为行文方便,除特别指明外,在以下内容中均使用教学委员会,指代自2002成立的教师委员会,以及之后相继更名为的教育委员会和教学委员会。为例,其名称和组织结构自成立以来经历了多次变更,且都发生在执政党更替的关键时期(表1)。这在某种程度上也表明,教学委员会处于教育改革的核心位置,各执政党希望通过(部分)变革教学委员会来达到其提升政治影响力和民众支持度的作用。总之,执政党更替导致新西兰教师专业发展政策多变并强调服务于政党的政治意图,相对弱化或偏离了促进教师专业发展的真正目的。

表1 新西兰教学委员会名称变化

新西兰教师专业发展政策与工党和国家党在关于教师专业发展方面持有对立的价值观密切相关。如前首相约翰·基(国家党)强调标准化测评在保障和促进教师教学质量中的重要作用,认为外部测评的缺失无法保障教师履行其教育教学责任。[25]然而前任教育部长克里斯·希普金斯(现任首相)则认为正是对标准化测评的强调导致了教师工作负荷量出现不必要的激增,从而造成一种实际上的去专业化,因此工党主张促进教师专业发展应当强调对教师的信任与尊重,充分保障教师专业自主权。[26]

(二)教师专业话语空间受到挤压

新西兰教师专业发展政策的政治性还表现为政府与教师工会(2)在义务教育阶段,新西兰两大教师工会组织是新西兰教育组织(New Zealand Educational Institute)(成立于1883年)和新西兰中学教师协会(New Zealand Post-Primary Teachers′ Association)(成立于1952年)。前者为小学教师的工会组织,后者为中学教师的工会组织。两个教师工会都声称自己是教师的专业性和工会性质组织。在教育领域争夺话语权。有研究指出,新西兰政府与教师职业群体(以教师工会为代表)在教育改革中的对立成为教育发展的主要障碍。[27]20世纪80年代以前,教师工会(主要指中学教师工会)是主要的教师专业组织,但随后新西兰政府与教师职业群体(主要指教师工会)的对立与冲突不断升级。尽管教师工会仍坚持声称自身为教师专业组织,强调兼具专业性和工会性质的双重特性,然而新西兰政府认为教师工会作为特殊利益集团不具备建立教师专业组织的能力,所以更多地将教师工会定位为工会性而非专业性组织,并于2002年建立了教学委员会,将其作为教师专业组织。教师工会极力反对这一做法,认为教学委员会仅仅是一个服从政令的政府机构。由于遭到教师工会的否认和反对,教学委员会面临着公信力危机。事实上,无论是政府建立的教学委员会还是自称为教师专业组织的教师工会,都缺乏社会的普遍承认。[28-29]从某种程度上看,正是新西兰政府与教师工会的抗衡损害了彼此建立或自称为专业组织的合法性,导致新西兰缺乏具有权威性的教师专业组织并成为制约教师专业发展的重要因素。[30]

不仅如此,政府与教师工会博弈时采取的手段之一,是以提高教师工资待遇来“引诱”或迫使教师工会接受国家制定的教育专业标准。同样,教师工会也通过发挥其影响力以达到提升或保障教师工资待遇的目的,如教师工会支持政府引入教育成就国家资格证书,但要求政府将提升教师工资待遇作为交换条件。客观来说,物质保障等硬性条件主导了关于教师问题的讨论,涉及教师专业发展的核心问题却被边缘化甚至束之高阁,[31]教师问题的讨论更多集中在教师工作时长、工作量以及合同协商等方面,教师专业标准的所有权、教师的道德伦理标准、如何为教育实践提供驱动力、如何在不同的部门与团体之间建立真正的对话关系、如何提升教师对其工作的“物主身份”和责任性等真正的教师专业发展问题却并未引发广泛关注。整体而言,政府与教师工会的权力博弈极大地挤压了教师专业发展的话语空间。

四、分析与讨论:基于政策社会学的视角

三十多年来,新西兰教育研究者们关于教师专业发展政策的主要议题是抨击政府推行教师绩效管理和加强对教育领域的行政干预。这表明新西兰教师专业发展政策研究深受后结构主义或政策社会学的影响。这一理论通过揭示和剖析不同教师专业发展政策话语之间的对抗和冲突,分析政策对教师专业发展实践的影响。基于这一理论的分析框架,新西兰教育研究学者达成的基本结论和共识是,新西兰教师专业发展政策并未有效发挥促进教师专业发展的作用,反而使教师职业陷入去专业化的陷阱。为应对管理主义逻辑在教育政策中占据主流地位的现实困境,他们强调,应当保存传统的教师专业自主、信任和合作文化,积极建构教师专业发展的另一重话语空间与实践向度。此种倡导和构想不仅在一定程度上实现了牵制主流教师专业发展话语的目标,同时也尝试推动建立在监督与信任、内部自治与外部监管之间的平衡。

(一)职业自身的社会结构

特伦斯·约翰逊依据不同主体对特定职业的控制方式和程度将控制分为三类,即学院式控制、赞助式控制以及调节式控制,分别由职业权威、市场中需求者的诉求以及国家作为产生控制力量的主体。[32]放眼全球,教师作为一项职业,其专业性一方面体现为缺少专业知识和技能训练的人无法获得从事这一工作的资格,另一方面体现为难以遵循市场逻辑抑或科层制运行的方式对工作进行标准化、理性化、商业化管理。因此,应当秉持独立于市场逻辑和科层制的第三条道路理解教师职业及其专业性。从已有成果来看,新西兰教师专业发展政策研究遵循了第三条道路的分析框架,从教师职业角色或教师职业群体的内部视角理解教师的职业自主性与专业发展,以对抗或牵制新西兰教师发展政策中对管理主义和市场化逻辑的推崇,但目前新西兰教师职业群体自身并没有显示出对其职业的较强控制力。安德鲁·阿伯特在研究职业问题时提出了管辖权的概念:“一个职业要求社会承认其认知结构,赋予其排他性的权力;管辖权不仅是一种文化,也是一种社会结构”[33],管辖权要求取决于不同要素,其中职业自身的社会组织能够为管辖权的获得提供文化合法性支撑。新西兰教师职业的代表是教师工会,然而教师工会在与政府权力博弈的过程中,把关注点转向教师的工资待遇,相对弱化了其在教师专业发展方面的话语权。这不仅反映出作为职业社会组织的教师工会在教师专业发展方面的建构程度较低,间接地把职业管辖权让渡给了政府,也反映了教师职业群体自身在建构和控制职业方面的能力不足。这能够部分解释新西兰政府强制介入教师专业发展领域的原因。

整体来说,新西兰教师专业发展政策的学术研究形成了其独有特点,具有重要的价值和意义。但需要注意的是,新西兰教师专业发展政策研究也面临其独特的困境——由于主要强调保存传统的教师专业文化,对教师专业发展政策主流话语过度抨击,从而导致其提出的对策和建议相对缺乏建设性、实操性,对变革的支持力度不足,这是目前新西兰教师专业发展研究中的主要弱点。正如新西兰著名教育政策学研究专家约翰·奥尼尔教授指出的那样,新西兰教师专业发展政策研究普遍存在过度强调二元对立的倾向,事实上应该将教育政策发展的延续性以及不同教师专业发展理念的融合性作为关注的重点。[34]换言之,教师专业发展政策研究不仅应当从教师职业群体内部的视角审视政策的合理性和有效性,也需要从外部关系的角度理解政策可能造成的影响与控制手段。

(二)如何实现批判性干预

如前文所言,新西兰教师专业发展政策研究深受教育政策社会学发展的影响,而实现批判性干预是教育政策社会学研究取向的目的和价值,[35]我们应当对这一研究路径的内在源流加以探究。曾荣光指出,批判视域中,教育政策社会学的批判性体现在如下五个方面,即理解政策的社会嵌入性、批判反省研究者自身角色、揭示被湮没的政策话语、揭露政策背后隐含的宰治关系以及审视教育政策与人的发展之间的关系。[36]

首先,需要理解政策的社会嵌入性,即关注教育政策的历史性和社会性,对所处的政治、经济、文化等情境脉络加以梳理,这是对教育政策形成全面认知的前提和基础。尽管政策社会学研究并未形成统一范式,但秉持嵌入性的分析方式是其共性所在。卡尔·波兰尼在《大转型:我们时代的政治与经济起源》一书中提出了嵌入的概念,并将其视为实然存有的社会事实,他指出市场并不存在自主性,经济的运作无法摆脱其隶属的政治、宗教与社会关系。[37]事实上,不论教育问题抑或教育政策同样存在嵌入性特质,新西兰教师专业发展政策研究将教师绩效管理政策和政府对教育领域的过多干预作为主要批判议题,必然与其特定的社会情境紧密相关。虽然批判性教育政策研究以批判性干预为价值指向,为教育政策变革提供可能的多元视角,但我们在理解和审视新西兰教师专业发展政策的研究成果时应当保持理性和批判精神,谨慎明辨其借鉴价值。

其次,需要对研究者角色与知识生产和建构的动力加以审视。虽然马克斯·韦伯提出了社会科学研究应当秉持价值中立的原则,但研究者并非身处真空世界,其对周遭环境的理解和意义建构会极大影响对政策本身的价值解读,因此需要进行彻底的质疑,并且需要注重实践所需解决的问题而非抱持唯智主义偏见。与此同时,教育政策社会学研究内在建构知识的动力需要经受审视,追求宏观层面解放的政治和微观层面生活的政治应是社会科学研究达致的理想形态,然而知识通常与权力、控制相互交织。因此,对于新西兰教师专业发展研究,可以从如下两个维度深入思考,在科学研究争论场域中,知识究竟为谁而生产?新西兰教师专业发展政策研究者所做的努力究竟是服务于各自的职业动机的学术研究还是真正变革现实的学术研究;[38]另一方面,研究者与所从事的研究之间存在张力,即使研究者并非秉持特定的价值理念,但为了维持学术共同体的发展,其生产的知识也会带有极大的价值导向,影响着学术共同体内业已形成的共享观念与普遍接受的研究范式。[39]

最后,需要揭示被湮没的政策话语、政策背后的宰治关系及其与“人”之间的关系。正如新西兰教师专业发展政策研究指出,技术管理主义的政策话语盛行于对教师职业高度监管的文化中,教师专业的精神内核被扼杀于政策中所谓教师专业发展话语景观中。不仅如此,批判教育政策社会学研究的目的还在于通过科学研究揭露现实生活中看似理所应当的宰治关系,进而审视教育政策的发展走向是对宰治关系的拔除抑或加剧。更为重要的是,还应当探讨教育政策与“人”之间的关系,指向一般问题和根本问题的批判性与理性审视,思考社会何以运行等更为深刻的现实命题。