区域一体化进程中分权次序与作用逻辑

李 静，查雯佳

（安徽大学a.经济学院；b.创新发展战略研究院，安徽 合肥 230601）

在中国经济发展的新阶段、新形势和新变化的背景下，如何畅通国内大循环，发挥国内超大规模市场优势，不仅是政府治理关注的重要方向，也是构建新发展格局的题中应有之义。2022 年4 月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》予以发布，提出要提高地区间要素资源配置效率，推动国内市场实现由大到强的转变。中国作为一个大型经济体，市场的建立和调节需要通过向地方分权，调动地方政府的积极性来完成，而简政放权的过程实际上兼顾了建设统一大市场与调动地方发展经济积极性的一对矛盾。这是因为，分权改革一方面为地方政府和官员发展经济提供动力源泉，另一方面也为地方政府干预市场提供了动机和手段，在“GDP锦标赛”和“税收竞争”的双重枷锁下[1]，地方政府通过行政管制等手段“画地为牢”，导致了地方保护主义以及市场分割等附带品的衍生[2]。回顾中国多样化分权改革的历程，如何根据不同的发展阶段和侧重目标，厘清并协调这对主次矛盾，做到经济增长和市场整合“两手抓”，成了中国分权改革的重要考量。

国内地区间的市场分割问题已成为客观存在的共识[3]，地方政府的相互博弈和恶性竞争阻碍了国内市场的整合，国内市场碎片化问题仍然比较突出。那么，如何拆除地区间有形无形的栅栏和围墙，实现区域间市场整合？鉴于市场分割的影响因素是破解我国市场分割状况的研究起点，学者们纷纷就此进行了深入的探讨，关于此类的文献大多可分为制度因素、自然因素和技术因素以及其他因素三个方面。就制度性因素而言，既有研究多从财政分权[4-7]、政治晋升激励[8，9]、转移支付[10]、对外开放[3]、国有企业比重[11]等维度出发，考虑其对区域一体化的影响。就自然性与技术性因素而言，学者们的研究多集中于交通基础设施[12，13]等方面。除此之外，还有少数学者对市场分割的影响因素进行了不同视角的研究，主要包括方言多样性、文化融合程度、国际金融危机、市场潜能[14-17]等。随着相关研究的不断深入，学者们进一步探寻打破市场分割的有效途径：一是通过加强基础设施建设，强调“硬件”的重要性[12，13]；二是通过制度改革推动市场一体化进程[18]。诚然，交通基础设施的改善一定程度上缓解了地区间的市场分割，但是鉴于制度因素才是市场分割的深层原因，从制度因素的视角研究市场分割的破解方法才能“药到病除”。

分权改革作为政府治理中一项重要的政策工具，近年来已席卷全球。国内各省分权改革的浪潮始于21 世纪初，各省开始接连实施“扩权强县”“强县扩权”等形式的行政分权和以“财政省直管县”为形式的财政分权。分权改革不仅为政府治理提供了崭新的方向，也为学术界的研究提供了绝佳的样本。尽管已有研究成果已经非常丰硕，但学者们的研究重点多集中于单一类型分权的增长效应[19]，这些理论和文献似乎都忽略了一个客观事实：对于实施多种类型分权的地区而言，首先就需要对分权次序进行抉择[20]，不同的分权次序可能会对区域一体化造成不同的影响。基于此，文章在已有研究的基础上，致力于研究区域市场一体化进程中分权次序的作用与逻辑，为区域一体化相关问题的探索提供一定的理论依据与参考价值。

1 现实背景与理论假说

1.1 现实背景

自20 世纪80 年代以来，中央开始试行“市管县”体制，进行撤地设市行政区划改革，我国的五级政府层级结构至此得到确立。现有行政体制下，每级政府的行政和财政方面都归属上级政府直接管辖，“市管县”的制度为“市压县、市刮县、市卡县”提供了滋生的土壤[21]，县级政府的行政权力被压榨得少之甚少，也相继造成了“小马拉大车”和“重工抑农”等问题[22]。1994年分税制改革省以下财政分配关系的“财权上移、支出责任下放”进一步加剧了县级政府的财政压力，削弱了基层政府的财政自给能力[23]，县级政府发展经济可谓“心有余而力不足”。为了解除县级发展的桎梏，打破县级政府四面楚歌般困境，全国各地掀起了分权改革的浪潮。2003 年10 月，福建省在全省范围内下放经济社会管理权限。几乎在同时，湖北省、山东省和黑龙江省也相继出台文件将行政权力下放到县（市）一级，一时间“扩权强县”改革试点如雨后春笋般在全国范围内逐步扩散。与上述省份不同，部分省份则采取财政分权改革下放财权，通过提高县级财政税收分成来释放县域发展活力，改变市对县财政的盘剥和侵占。这一改革发轫于福建、安徽、吉林等省，随后全国其他省份相继效仿并出台相关文件。

鉴于各省自身发展情况和目标不同，中央政府并未给出一刀切的方案，省级政府结合自身情况“量身订造”出特定的分权改革方案，造就了中国各省分权改革“百花齐放、百家争鸣”般景象：省际间分权改革形式的差异化。通过整理各省的分权改革文件，可以看到各省在分权形式上采取的做法有异曲同工之妙，但同时也存在着分权次序的显著差异，参考李永友等研究[24]，将其归纳为三种方式：第一类：先行后财（即行政分权在先，财政分权在后），包括湖北、山东等省。第二类：先财后行（即财政分权在先，行政分权在后），包括安徽、江西等省。第三类：并行分权（即两种分权同时进行），包括河南、吉林等省。

然而，若将研究视角放到地级市层面，以河北省石家庄市为例，石家庄市所辖县中辛集市、平山县采取的先行后财分权次序，其余县、市（区）均属于只实施行政分权或财政分权改革以及未实施任何改革，因此石家庄市属于“先行后财”一类。

1.2 理论假说

中国作为一个大国，市场的建立和调节需要通过向地方分权，赋予地方政府事权和财权，调动地方政府的积极性来完成。简政放权的过程，本质上是对建设统一大市场与调动地方发展经济积极性的权衡，权力的下放一方面赋予了地方发展经济的手段和动机，另一方面也让地方干预市场秩序有机可乘，地方政府为了在政治锦标赛中一举击败对手，采取的保护本地产业和企业的分割政策，促进了封闭“小市场”、自我“小循环”的衍生，严重阻碍了统一大市场的建立。

不同的分权次序对地方区域一体化程度的影响不尽相同，其关键在于不同分权次序对于地方政府干预市场的动机的影响，而政府干预市场的动机主要源于财政收入中的税收激励。不同的分权次序影响着事权、财权以及支出责任在各级地方政府间的重新分配，而这些权力和责任的重新分配只会影响市场分割的程度高低，市场分割的体制性根本因素依然存在，其依然会激励地方政府设置有形无形的篱笆和围栏进行市场分割。对于推行先行后财的地区来说，这种分权次序意味着先进行经济管理权限的下放，地级市仍然享有县级政府的财政收入分享权和管理权，市政府依然可以中途对县级财政资金予以拦截[25]，改革实质上是事权和支出责任的转移或“分散”。基于地级市层面，税收激励不变，而事权和支出责任下移，县级政府挣脱事权的束缚，项目审批等程序得到简化，招商引资的投资环境得到优化，这一方面加剧了扩权县与其他地级市之间的竞争，加剧了市场分割，另一方面推动了县域的经济增长，促进了隶属地级市的经济增长[26]，税基增加进而提高了政府进行市场分割的激励，加剧了城市间的市场分割。对于推行先财后行的地区来说，该分权次序意味着先进行财政管理权和财政收入权的下放，县级财政直接与省对接，地级市再也无法充当“攫取之手”从中获得利益。基于地级市层面，财政收入来源减少，地方政府进行市场分割的激励减少，削弱了城市间的市场分割。据此，提出有待验证的研究假说：

假说：先行后财的分权次序将加剧城市间市场分割，而先财后行的分权次序则将有利于推动区域一体化的进程。

2 实证策略与数据描述

2.1 研究样本

基于地级市层面，旨在研究纵向权力下放次序对横向城市间市场分割的影响。研究样本为中国各地级市（港澳台除外），为保证数据代表性和结果可靠性，对原始样本做如下处理：（1）剔除四个直辖市；（2）海南省自建省以来一直实施行政省直管县体制，具有特殊性，因此也进行剔除；（3）剔除五个民族自治区以及延边朝鲜族自治州等少数民族自治州（4）剔除济源市等省直辖市（区）；（5）剔除居民消费指数原始数据缺失较多的城市，如思茅市（今普洱市）等。经过上述筛选后，共235 个地级为研究的样本。样本考察期为2002-2009 年，原因有三。一是因为此考察区间是中国行政、财政分权改革的高峰期，这为研究分权次序对区域一体化的影响创造了良好的条件；二是因为各省份尝试更全面的行政分权（行政省直管县改革试点）最早出现在2011 年，为了避免该改革影响分权次序变量进而对研究造成影响；三是因为研究期间除了2008 年的金融危机，政府政策和国内环境基本稳定。

2.2 模型设定

选择双向固定效应模型进行回归分析，回归模型如下：

其中，i和t分别代表地区和年份，被解释变量yi,t为区域一体化指数，Zi,t是一组代表分权次序的解释变量的集合：（1）“先行后财”哑变量：基于地级市层面，参考李永友等研究[24]58，若所辖县（市）存在行政分权先行、财政分权后行，则该地级市从开始改革年份起，取值为1，否则为0；（2）“先财后行”哑变量：若所辖县（市）存在财政分权先行、行政分权后行，则从开始改革年份起，取值为1，否则为0；（3）“并行分权”哑变量：若所辖县（市）存在两种分权同时进行，则从开始改革年份起，取值为1，否则为0。Control it是一组控制变量的集合。β是文章关注的参数，反映的是分权次序对区域一体化程度的影响，μi代表地区固定效应，λt代表时间固定效应，εi,t代表随机误差项。

2.3 主要指标度量与数据说明

（1）区域一体化程度。以市场分割作为基础进行测度，采用价格法来测算2002-2009年中国地级市市场分割程度，并考虑整个国内市场。为了测算市场分割程度，构建了3维（t×m×k）的面板数据集，其中，t 为年份，m 为地区，k 为商品。为了保证数据的连贯性，选取了2002-2009 年286 个地级市的8类居民消费价格指数。参照毛其淋和盛斌[27]的做法，采用如下方法计算市场分割指数：

首先，鉴于获得的原始数据是环比指数，采用价格比的对数一阶差分的形式来度量相对价格:

其次，为避免地区位置摆放顺序不同造成相对价格方差符号相反，将相对价格进行取绝对值处理，得到：

然后，为排除商品自身特性造成的价格变动，采用Parsley 和Wei[28]提出的去均值法消除固定效应：假定| Δ|=αk+，其中，其中αk为第k类商品自身因素所造成的价格变动，而与i、j两地区的市场环境相关。给定年份t，给定某类商品k，对40755（286*285/2）对城市组合的相对价格求均值，再各自减去均值：

最后，计算每两个地区之间8类商品的相对价格波动方差var（），可以进一步得到40755对城市组合的相对价格变动方差，取组内均值得到中国各地级市的市场分割程度其中，n 为地区数目，N 为合并的城市组合数目，共得到2288（286×8）个观测值。

以市场分割指数的倒数的平方根来测算区域一体化程度，并进行缩小100 倍处理，市场分割指数越低则表示区域一体化程度越高。

（2）控制变量。基于既有文献，还囊括了其他可能影响区域一体化程度的控制变量，主要包括政府干预程度、财政分权、对外开放度和国有企业职工比例。

（3）数据说明。被解释变量区域一体化指标中居民消费价格指数数据均从各省统计年鉴或者各城市的国民经济和社会发展统计公报中搜集整理得到，解释变量分权次序数据根据各省发布的政策文件手动整理得到。控制变量的原始数据主要来源于《中国城市统计年鉴》CSMAR 数据库以及EPS全球经济数据库，少数缺失数据通过线性插值法得到。变量的描述性统计如表1所示。

表1 主要变量描述性统计

3 实证结果与分析

3.1 基准回归结果

表2 报告了回归方程（1）式的基准估计结果，奇数列为不加入控制变量的估计结果，偶数列为加入后的估计结果，可以看出，先行后财的分权次序对区域一体化的影响系数分别在10%和5%的水平上显著为负，即实行“先行后财”不利于该地区推进区域一体化进程。先财后行的估计系数为正，并且均在1%的水平上显著，即实行“先财后行”有利于促进城市区域一体化发展。两种分权并行的分权次序对区域一体化的影响系数在10%的水平上显著为负，加入控制变量之后估计系数为负，但不显著。

表2 分权次序与区域一体化

3.2 稳健性检验

首先，考虑到不同行政级别的城市在市场体系中处于不同的地位，各城市的市场分割程度计算依赖于全国其他地级市，若将特殊地级市与普通地级市一概而论，均等地计入全国的市场体系中，可能会对回归结果产生偏误，基于此，剔除了特殊行政级别城市进行回归，表3列（1）至列（3）报告了这一回归结果，与前文结果一致，说明研究结论是稳健的。其次，浙江省自1983 年起一直实施省直管县财政体制，与其他省份相比具有特殊性，因此将浙江省所辖市剔除再进行回归，结果列于表3 列（4）至列（6），可以看出，与前文结果并无显著差异，研究结论依然成立。

表3 剔除特殊样本

3.3 异质性分析

随着国家实施区域发展战略以来，城市群、都市圈正成为新的空间经济单元，与非城市群城市相比，城市群内部的城市无异于联系更加紧密，国家政策支持力度更大，这些特殊性一定程度上影响着城市群的区域一体化进程。为了捕捉区域发展战略下城市群的崛起所造成的异质性影响，将样本分为城市群城市与非城市群城市进行回归检验。由表4第（1）和（2）列可知，先行后财的分权次序对城市群城市的影响在5%的水平上显著为负，而对于非城市群城市回归的估计系数为负，却不显著。这可能是因为，城市群城市优惠政策更多，具有政策上的先发优势，非城市群城市先行后财带来的投资程序的简化，与城市群城市的政策优惠相比，吸引的投资有限，引发的市场分割也非常有限，因此，先行后财的分权次序对于非城市群城市的区域一体化而言并非主流影响因素。观察表4 第（3）和（4）列可知，先财后行哑变量的系数值均显著为正，城市群城市的估计系数（0.0476）大于非城市群城市（0.0302），并且对于先行后财哑变量也存在这种情况（0.0531＞0.0077），说明与非城市群城市相比，城市群城市对于分权次序的选择要更加敏感，这可能是由于城市群城市区域政策的倾斜和优惠，经济总量较高，因而税收对于地方政府实施市场分割的激励效应更大，相反财政收入能力降低对于地方政府实施市场分割动机的削弱作用也更大。综上，区域发展战略下的异质性分析整体上与基准回归结果相似，但也反映出属于区域性市场的城市群城市与地区性市场的非城市群两类样本之间存在异质性。

表4 城市群城市与非城市群城市

4 结论与启示

推动统一大市场建设既是一国走向现代化的必由之路，亦是构建新发展格局的重要诉求。立足于中国简政放权的背景下，从分权次序的崭新视角研究其对区域一体化的影响，得出以下结论：（1）不同的分权次序对地方区域一体化程度的影响不尽相同，先行后财将加剧横向城市间市场分割，而先财后行则将有利于推进区域一体化的进程。前者使区域一体化程度降低约1.92%，后者使区域一体化程度提高约3.07%。两种分权并行对区域一体化的影响不显著，且系数为负。（2）分权次序对区域一体化的影响存在异质性，与非城市群城市相比，城市群城市对于政府实行先行后财和先财后行的分权次序要更加敏感。

上述研究结论不仅为推动统一大市场建设提供了新的方向，对于中国在新时代深化分权体制改革，调整政府治理结构也具有良好的启示。根据上述研究结论，得出以下政策建议：第一，地方政府在分权改革的过程，应根据不同的发展阶段和侧重目标来选择分权次序，做到经济增长和市场整合“两手抓”。第二，不同的分权次序对区域一体化的影响存在异质性，各地区政府应结合地区特征，因地制宜、因时制宜地选择差异化的分权次序，进而更好地为新时代推进国内统一市场体系建设、深化分权体制改革提供后备力量。第三，深化分权改革，减少政府对市场的干预，推动现代化市场体系的建立。虽然中国已经迈入了新时代，但是深化简政放权仍然是经济高质量发展的必由之路。回顾中国分权改革的历程，政府对于市场的干预造成了各种贸易壁垒与边界，一定程度上限制了各种要素的自由流动，市场在资源配置中的作用微乎其微。因此，需要发挥市场自身的调节作用，建立有效运行的现代化市场体系。