提升海口市耕地占补平衡管理水平的对策建议

王 宇

（海口市土地储备整理中心，海南 海口 570312）

耕地占补平衡工作是保障农业高质量发展的基础性工作，严格落实耕地占补平衡政策就是保护耕地和粮食安全。我国最早于1997 年首次提出实行占用耕地与土地开发、复垦挂钩的耕地占补平衡政策，在2017 年1 月再次以中央文件的形式下发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，明确要求坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，并进一步提出了加强耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护，促进形成一个保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。2018 年，中央提出建立城乡建设用地增减挂钩节余、指标跨省域调剂机制。2018 年3 月，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，标志着我国耕地指标的跨省交易迈入实践环节，在确保耕地数量不减少、质量不降低的基础上将指标调剂收入用于乡村振兴。2019 年12 月，自然资源部办公厅发布《关于改进耕地占补平衡动态监管系统有关事项的通知》，为确保占补平衡数据真实可靠，确定耕地占补平衡动态监管系统作为保障耕地占补平衡落实落地的信息化监管平台；并于2020 年4 月对其进行了升级改造，具体到补充耕地的名称、验收时间、面积、位置坐标及补充地块前后影像等方面，更为客观科学。2021 年，中央要求完善耕地占补平衡管理，为全面推进耕地占补平衡制度落实落地提出了方向指引。由此可见，我国在耕地占补平衡的落实过程中，实践也助推耕地占补平衡政策不断发展完善，由早期的“先占后补”“边占边补”发展为当前的“先补后占、占优补优、占水田补水田”，更加重视新增耕地数量和质量并重[1-2]。

在落实耕地保护和耕地占补平衡的时代背景下，研究分析耕地占补平衡政策具有重要的理论意义和实践意义。在理论意义上，耕地占补平衡政策实施以来，学术界从多个角度出发对其开展了研究，并取得了一定的研究成果，不过大多数都是集中在耕地占补平衡的数量质量评价、考核机制等方面[3]，对于当前耕地占补指标的来源和落实途径研究较少，特别是对省内实施的易地补充耕地指标交易的研究较少。本文探讨的耕地后备资源、易地补充耕地指标交易和引入社会资本投资等新增耕地指标途径具有较为贴近当前实践的研究价值。在实践意义上，研究增加补充新增耕地指标的途径，提升补充耕地能力，对于耕地占补平衡政策的落实具有较强的指导性和启发性，有助于提升政府部门的管理水平。

1 海口市耕地占补平衡政策落实现状

海口市严格落实耕地占补平衡政策，在“占”上严格审核农用地转建设用地报批材料、严控建设用地总量，尽可能不占或少占耕地；在“补”上建立了以市区两级政府为主导的工作流程，完善的补充耕地项目报批流程和引入社会资本投资主体等实施意见，保障了耕地占补平衡工作落实。随着海口市大力推进江东新区建设，建设占用耕地规模日益提升。2016—2020 年，海口市建设占用耕地约958 hm2，其中占用水田约452 hm2。根据历年备案的补充耕地项目和旱改水项目数据，2016—2020 年海口市实施补充耕地数量约105 hm2，其中补充水田面积约72 hm2。海口的建设占用耕地规模远超补充耕地的规模，但通过调剂省内其他市县相应的耕地占补平衡指标，基本满足了“十三五”期间的耕地占补平衡。“十四五”以来，海口市进一步完善监管机制，严格落实耕地占补平衡。

1.1 压实耕地占补平衡责任

采取“严占严补”的监管措施，一方面是严格抓好建设占用耕地的农用地转用审批；另一方面是加强补充耕地力度，严格审核补充耕地质量。拓宽补充耕地项目责任主体，在原先只有市级机构负责实施补充耕地项目的基础上，明确了区政府可以作为补充耕地项目业主单位，并将区政府实施的补充耕地项目获得的新增耕地指标优先保障项目所在区的占补平衡需求，有助于当地新增建设占用耕地项目的落地，激发了区镇政府的属地管理优势和实施补充耕地的积极性。

1.2 完善占补平衡责任目标履行及整改制度

落实占补平衡目标考核，将耕地占补自主平衡、耕地“非粮化”“非农化”、耕地“进出平衡”等情况纳入年度占补平衡目标考核内容，健全市、区、镇三级政府的考核评价体系，重点对占补平衡的审批和耕地占补指标数量、新增耕地管护进行考核。对于耕地占补平衡目标考核存在的问题，通过严格控制建设项目占用耕地、严格管控耕地“非粮化”、实施耕地“进出平衡”、加大撂荒地复垦复种等整改措施予以限时解决。

1.3 确保耕地占补平衡数量和质量

一方面是统筹划定耕地后备资源区，在新一轮国土空间规划编制工作中足额统筹划定耕地后备资源区，确保拟实施的耕地垦造项目落地；另一方面是建立补充耕地项目库，有序开展耕地垦造项目和全域土地综合整治试点项目，形成“加快实施一批、有效验收一批、提前储备一批”的良性循环，有序保障“十四五”期间项目建设用地指标需求。此外，制定补充耕地项目后期管护实施方案，明确补充耕地项目实施主体、乡（镇）、村及土地承包经营者的管护责任，进一步细化管护职责、措施、标准、资金来源等。对于已经移交村级耕地垦造项目，与农业农村部门共同协作，纳入“田长制”常态监管，杜绝出现新增耕地“非农化”“非粮化”问题。

海口市通过制度上的严格监管，调动各部门联动监管，避免了非法占用耕地的现象，落实了非农建设项目的严格审批和耕地占补平衡，将经济发展和耕地保护协调推进。

2 海口市耕地占补平衡存在的问题

随着海口市经济发展和社会进步，特别是海南自由贸易港建设深入推进，海南自由贸易港试验区重点区域——海口江东新区的划定和建设也对海口市耕地占补平衡工作提出了更高要求。建设项目不可避免地占用耕地，而海口市耕地后备资源潜力有限，实现耕地占补平衡的难度越来越大，特别是水田占补平衡压力越来越大，影响耕地占补平衡的问题亟须解决。

2.1 建设项目占用耕地规模加大

“十四五”期间，海口市占用耕地的建设项目主要集中在“一区七园”，分别是江东新区、美安（自贸港高新技术产业示范园）、复兴城西海岸（现代服务业国际创新园）、药谷（自贸港传统医药产业集聚园）、狮子岭（高新技术产业与现代服务业融合园）、海马（现代服务业转型升级园）、观澜湖（自贸港旅游业改革试验园）、云龙（高新技术产业临港经济联动园）。江东新区和7 个园区总用地面积约38300 hm2，占用耕地约889 hm2。根据海口市发展和改革部门提供的政府投资项目清单，经统计，“十四五”期间海口市耕地占补指标需求为耕地数量1658 hm2，水田规模1036 hm2（表1）。

表1 海口市“十四五”期间耕地占补指标需求计划表

2.2 耕地后备资源潜力不足

2019 年12 月，海南省自然资源和规划厅印发了《海南省新增耕地调查认定技术规范（试行）》，对新增耕地来源与区域选择做出了明确的要求。由于新增水田的认定标准提升较高，海口市主要河流南渡江两岸灌溉水源充沛的区域已列为高标准农田，剩余的河流灌溉能力有限，经技术单位对耕地后备资源进行调查，补充耕地潜力为1078.85 hm2，其中可补充水田的面积为112.32 hm2，耕地后备资源不足。

2.2.1 具备潜力但尚未实施的地块情况

据调查，海口市具备潜力但尚未实施的地块为1078.85 hm2（表2）。

表2 海口市各区补充耕地潜力调查情况表

2.2.2 废弃矿坑适宜开垦为耕地潜力核查情况

海口市闭坑、关闭和停产的矿坑及周边有17处符合补充耕地潜力要求，新增耕地潜力面积为277.67 hm2；旱地改水田潜力面积为152.28 hm2。经规划审查后，符合条件的补充耕地水田面积为122.51 hm2，其中旱改水面积为34.18 hm2（表3）。

表3 海口市废弃矿坑适宜开垦为耕地潜力核查情况表

海口市耕地后备资源极度匮乏，除了加大耕地开垦力度，还需要实施国土空间生态修复对废弃矿坑进行复垦，通过全域土地综合整治优化土地利用情况，通过土地整理增加部分新增耕地指标。

2.3 易地补充耕地指标交易数量有限

2018 年，海南省印发了《海南省补充耕地指标交易管理办法》，并推出了补充耕地指标网上交易系统，用于规范省内的补充耕地指标交易行为，每一宗补充耕地指标均在省自然资源和规划厅协调下签订协议并完成交易。易地补充耕地的优势在于购买补充耕地指标审批容易，与自行落实占补平衡相比可避免实施项目的不可控因素[4]。劣势在于易地购买的补充耕地指标仅用于新增建设项目的耕地占补平衡，不得冲抵省下达各市县的耕地保有量和基本农田保护面积任务量。即便如此，省内的补充耕地指标交易情况也呈现“供不应求”态势。根据交易平台公布的成交信息统计，海南省2018 年至2021 年12 月，共成交补充耕地指标30 宗，共交易新增耕地指标574.9 hm2，新增水田指标442.7 hm2；海口市共成功竞得11 宗，共获得新增耕地指标222.1 hm2，新增水田指标102.1 hm2（表4）。

表4 海南省补充耕地指标网上交易系统成交情况统计表（截至2021 年12 月）

海南经济发展较快的东部沿海市县，例如，海口、三亚、琼海、陵水等均有易地补充耕地的需求，而海南省域内新增耕地指标的挂网交易数量有限，因此海口市通过易地交易获得补充耕地指标也存在一定困难，且受其他市县新开垦的耕地指标情况影响。

综上可知，当前海口市耕地占补平衡仍面临严峻难题，耕地后备资源不足，且不宜开发或难以开发数量占了大多数，未来耕地垦造成本急剧增大；补充耕地指标交易数量有限，依靠易地补充耕地可谓“远水不解近渴”。

3 提升海口市耕地占补平衡管理水平的对策建议

3.1 创新耕地占补平衡后备资源储备机制

运用海口市国土空间总体规划和“多规合一”调整机制，提前做好调查摸底，将具有耕地后备资源的区域划为新增耕地储备区，保持规划期内市域范围耕地保有量动态平衡，并在新增耕地储备区内实施耕地垦造项目，形成规划促进垦造的良性机制。拓宽补充耕地来源，在严格生态保护前提下，科学划定耕地后备资源范围，坡度25°以下、未纳入林地控制线且未按耕地管理、种植短期作物的园地及牧草地，符合实施土地整治条件的，可纳入耕地后备资源实施耕地垦造。

3.2 改革补充耕地指标保障机制

压实区镇政府耕地垦造主体责任，积极探索土地流转、节约集约用地方式，实施集中连片造大田，规划先行保障补充耕地来源合规，健全补充耕地项目快审快批机制，提高项目立项、设计、验收效率。逐步建立“市级统筹、区级保障”的市区两级耕地占补指标分级保障机制，搭建市域耕地指标交易平台，完善耕地垦造考核奖惩机制和财政资金保障制度。

3.3 实施国土空间生态修复，助力碳达峰碳中和

海口的发展离不开优良的生态环境，要求统筹做好节能减排、固碳增汇等生态性、系统性工作，这也为耕地占补平衡工作提供了前所未有的发展机遇。应统筹“三区三线”的管控范围，按照系统治理要求，结合国土空间总体规划的总要求，优化调整耕地、园地、林地、水域等生态用地布局，对适宜整治区域着力实施全域土地综合整治与生态修复工程，可补充部分新增耕地指标。

3.4 突出全域土地综合整治，统筹开展土地整理

除了实施推动相对独立、分散的耕地垦造项目，还要依据国土空间总体规划，谋划布局全域土地综合整治项目[5]，通过对部分乡镇进行整体节约集约用地布局实施综合整治，进一步提升系统性、整体性、综合性，通过项目的实施统筹开展农用地、建设用地整理和污染退化土地修复，优化乡镇空间用地规划、优化耕地布局、降低耕地细碎化程度，从而提升全域土地综合整治效率，提升农村环境、增加耕地面积、提高耕地质量。

3.5 引入社会资本，完善补充耕地指标开垦及购买机制

为吸引社会资本参与，带动银行、政府和企业的业务合作与发展，应进一步完善耕地垦造项目、全域土地综合整治项目与社会资本合作模式，以政府部门作为牵头单位，明确责任、利益关系，以及资金投入和收益分配，制定和签订规范的合同。充分发挥占补平衡项目实施周期较短、投资规模适中、符合新型城镇发展对社会资本的吸引力优势，完善社会资本投资形成的补充耕地指标回购机制，拓宽新增补充耕地指标途径。创新企业激励机制，社会投资项目验收后，投资人可按合同约定获得相应的收益回报、耕地的优先承租权等。