澳大利亚动物卫生管理概况及对我国的借鉴

季新成,左天荣,陈 俊,邬迎辉,王建昌

(1.海关总署国际检验检疫标准与技术法规研究中心,北京 100013;2.南宁海关,广西南宁 530011;3.宁波海关,浙江宁波 315000;4.杭州海关,浙江杭州 310012;5.石家庄海关,河北石家庄 050051)

先进的动物卫生管理制度是有效开展动物疫病防控、维护畜牧业健康发展、提高畜产品质量安全、提高国际竞争力的重要保障。进出境动物检疫是动物卫生管理体系的重要组成部分,动物及动物产品进出口贸易是推动畜牧业发展、提升畜产品价值的重要途径。作为农业大国,我国高度重视畜牧业发展。为了更好服务我国产业发展,改进种畜品种,满足产业对优质畜产品的需要,多年来,我国每年从澳大利亚等国家进口大批种牛、种羊、牛肉、羊毛等优质种畜和农产品。为了深入了解发达国家动物卫生管理制度和做法,以借鉴完善我国进出境动物检疫管理体系,本文对澳大利亚动物卫生管理体系进行了深入研究,并结合我国实际情况,提出了完善我国进出境动物检疫相关制度的建议和意见。

1 澳大利亚动物卫生状况

1.1 动物疫情概况

澳大利亚动物卫生状况良好,畜牧业发达,畜牧产业在国民经济中占据重要地位[1-2]。根据世界动物卫生组织(WOAH)认定,澳大利亚是疯牛病风险可忽略国家,口蹄疫、牛瘟、牛传染性胸膜肺炎、非洲马瘟、小反刍兽疫和古典猪瘟无疫国家。澳大利亚发布2021年度陆生动物疫病流行状况表明,目前该国口蹄疫、牛结节性皮肤病、狂犬病等75种疫病无疫,疯牛病风险可忽略,西尼罗热存在但未见病例报告,蓝舌病、副结核和Q热等44种疫病有流行,猪布鲁氏菌病、日本脑炎和马动脉炎3种疫病仅有血清学检测阳性报告,流行性出血热仅有病毒学检测阳性报告[3]。

1.2 澳大利亚动物卫生体系

1.2.1 政府机构 澳大利亚是联邦制国家,澳大利亚农业、渔业和林业部(Department of agriculture,fisheries and forestry,DAFF)负责全国动物卫生政策和生物安全、出口认证、贸易协调事务,负责向WOAH报告动物疫情。境内6个州及2个领地的地方政府负责其范围内的动物卫生管理,执行联邦《生物安全法2015》《出口管制法1982》和《进口食品管制法1992》[4],同时执行各州或领地的立法,如新南威尔士州的《动物法1977》、昆士兰州的《牲畜法1915》、南澳州的《动植物控制法1986》、塔斯马尼亚州的《动物卫生法1995》、维多利亚州的《家畜法1994》、西澳州的《兽医法1960》、首都领地的《动物疫病法2005》、北领地的《牲畜疫病法1954》等。联邦及各州和领地的首席兽医官分别作为澳大利亚联邦或地方兽医代表提出政策建议和对外联系协调。全国动物卫生事务协调主要通过澳大利亚动物卫生委员会(Australian animal health commission,AHC)等机构或组织来实现。同时,政府机构与畜牧业界在政策制定、动物疫情防控和疫情应急处置等方面保持合作,与人类健康机构合作开展人兽共患病防制和抗生素残留控制等。

1.2.2 咨询机构及相关组织 国家生物安全委员会依据由联邦、各州或领地政府共同签署的联邦政府间生物安全协议成立,协调全国相关事务以确保动物卫生体系的运行符合国家利益,并与动物福利工作组共同为农业高级委员会和农业部长论坛提供决策建议。国家生物安全委员会由国家生物安全应急准备专家组、国家生物安全社区参与网络和4个部门委员会(AHC、环境和入侵委员会、海洋有害生物委员会和植物健康委员会)组成。AHC又分为陆生动物卫生分委员会和水生动物卫生分委员会。除以上主要政府咨询机构之外,还成立了动物疫病应急委员会、国家项目管理工作组、澳大利亚动物健康协会、野生动物卫生协会和肉类安全协会等机构或组织,主要负责开展具体动物卫生协调事务。

1.2.3 兽医队伍 澳大利亚兽医队伍分为官方兽医和私人兽医。官方兽医主要为联邦政府或各州及领地政府的雇员。兽医通过兽医行业协会考核注册后可获得执业兽医资格。全国推行兽医认证计划对私人兽医进行认证管理。据2018年DAFF统计数据,全澳动物卫生从业人员共16 443人,包括执业兽医13 979人、辅助人员(牲畜检验员、肉品检验员等)2 464人,执业兽医中有政府雇员785人、在实验室和大学从业人员988人、私人兽医10 574人、其他兽医1 632人。

1.2.4 动物疫病技术支撑机构 动物疫病检测实验室主要有澳大利亚疫病预防控制中心、11个联邦政府动物卫生实验室、6个州立实验室、5个地区实验室、1个私人实验室以及7个兽医院校设立的诊断实验室,均须通过澳大利亚国家实验室认可协会认可。澳大利亚疫病预防控制中心作为国家参考实验室接受AHC监督;州或领地政府实验室则由AHC负责定期审查;私人实验室主要从事商业动物卫生检测服务;兽医院校实验室根据政府指定作为检测参考实验室。

1.3 动物疫病监测及预警机制

1.3.1 疫病名录 澳大利亚实行全国统一的法定疫病名录,联邦法定报告疫病包括WOAH名录疫病和14种外来病/突发疫病(伪狂犬病、禽流感、蓝舌病、牛布鲁氏菌病、疯牛病、牛结核、古典猪瘟、传染性法氏囊病、日本脑炎、新城疫、猪繁殖与呼吸综合征、痒病、大陆螺旋蝇疽病和苏拉病)[5]。各州和领地除遵循联邦法定报告疫病之外,可自行增加本地区需要通报的疫病种类。

1.3.2 动物疫病监测 联邦动物疫病监测计划主要有国家虫媒病毒监测计划、螺旋锥蝇蛆监测和防备计划、疯牛病监测计划、国家绵羊健康监测项目和国家重大疾病调查计划等[3]。地方政府可根据需要推行地方性动物疫病监测计划和对可疑动物进行疫情被动监测。行业协会和企业的兽医在从业活动中发现动物疫病暴发或异常情况时,有义务主动报告政府部门并协助调查。

1.3.3 动物识别追溯系统 澳大利亚的动物和动物产品的追溯体系十分先进且完善,自2001年以来,澳大利亚就开始创建并实施国家牲畜跟踪体系和计划,可对牛、羊从出生到屠宰整个生命周期的全过程信息进行追溯管理,主要通过读取加施在牛、羊上的全国统一的只读式电子射频耳标实现。国家牲畜跟踪系统记录信息包括买主姓名、牧场地址、转卖日期,以及根据需要选择性录入年龄、体重、外形、繁殖时间和产奶量等。动物一旦移动,相关信息就会在该系统中体现,实现了动物和动物疫病的可追溯性,并在结核病和布病净化等动物疫病防控中发挥了重要作用[6-7]。

1.3.4 动物卫生信息报告系统 在国家动物卫生信息化项目下,建立国家动物卫生信息系统用于法定报告疫病的报告管理,信息主要源自各项疫病监控计划和州/行政区政府疫情季报等。国家动物卫生信息系统分析形成疫情分布图、表格和其他图表报告联邦政府,并随之转报WOAH、FAO等国际机构。

2 进出境动物检疫管理

2.1 进境动物检疫监管

DAFF根据《生物安全法2015》及其实施条例实施进境动物检疫管理,只有可接受风险的动物及其产品,在满足相应进口条件和检疫要求的情况下才能进口。

建国后，在中央戏曲改革指示精神的指引下，山东针对吕剧进行了整合、改革，成立了专业剧团，革新了《小姑贤》、《王定保借当》等传统经典剧目，编创了《李二嫂改嫁》等现代气息浓厚的吕剧新作，掀起了吕剧文化热潮。1957年，《李二嫂改嫁》被长春电影厂拍摄成戏曲片搬上荧幕，该影片被评为第一届电影百花奖最佳戏曲片。20世纪五六十年代，吕剧与越剧、黄梅戏、豫剧、评剧等剧种一起被称为全国八大地方剧种，达到吕剧发展首次鼎盛时期。

2.1.1 进口风险分析 DAFF下设的生物安全局制定发布《进口风险分析管理框架手册》,根据工作需要成立风险分析工作组独立开展进口风险分析,工作组由相关科学领域管理和技术专家组成。同时成立科学咨询小组,可对进口风险分析进行检查或评议。风险分析注重与利益相关方的风险交流,确保其科学性和透明性[8]。

2.1.2 检疫准入 可通过生物安全进口条件系统查询进口产品的准入情况及进口要求,以及申请进口许可。DAFF根据申请及风险评估结果,确定是否签发进口许可证,并确定进口检疫要求。除宠物犬猫和少数动物品种外,一般不允许活动物进口;畜禽引种以引进精液、胚胎、种蛋等遗传物质为主。例如,允许从加拿大、匈牙利、新西兰、美国进口牛精液;允许从加拿大、英国、新西兰、美国进口绵羊胚胎;允许从美国、加拿大、英国、新西兰、德国、法国、荷兰和爱尔兰进口鸡、火鸡和鸭种蛋;允许从法国、德国、中国香港、爱尔兰、日本、新加坡、阿联酋、英国和美国等进口马;宠物犬猫(除新西兰、澳大利亚的Norfolk岛以外)凭许可进口;允许进口野生动物种类有树袋熊科、鸭嘴兽科和偶蹄目;不允许新西兰的其他脊椎动物(除兔和部分鸟类之外)作为宠物进口;禁止爬行动物(科研用途引进海龟、乌龟、蛇、蜥蜴等除外)作为宠物进口;禁止甲虫、蟑螂、蝴蝶、蟋蟀、竹节虫、蜘蛛、蝎子、蜗牛、蟹等独特宠物进口。

2.1.3 进口动物一般检疫要求

2.1.3.1 入境口岸的指定 澳大利亚根据进境动物种类和口岸设施条件,确定相应进口动物的入境指定口岸,主要有以下5个:新南威尔士州东Creek检疫站,生物安全度中级,只具备进口犬、猫、马的检疫设施,且是唯一的进口蜂检疫站;维多利亚州Spotwood检疫站,生物安全度中级,可以进口牛、活禽、马、犬和猫,但只有一套隔离检疫设施;西澳Byford检疫站主要用于进口犬和猫,同时拥有部分家畜检疫设施;南澳Torrens岛检疫站可进口受精卵,Offshore Cocos是唯一可用于高安全度生物制品进口的检疫站。

2.1.3.2 入境口岸查验 入境前,采取电子申报的方式向海关和检疫部门申报货物,并提供合同号、进口许可证号、航班号、舱单、预计到达时间、动物清单、运输工具类别等信息;入境时,对低风险货物,一般凭进口商或通关公司的申报放行;对动物、鸟类等高风险产品按许可证要求实施检疫。

2.1.3.3 防疫消毒及除害处理 由检疫部门认可的专业机构人员进行。入境航班须作防疫性消毒处理,船舶在入境第一港口实施检疫及防疫处理,装载货物的集装箱须作永久性防疫处理并注册登记,不合格的产品将退运或者销毁。

2.2 出境动物检疫监管

动物及动物产品在澳大利亚出口产品贸易中占有较大比例。出口活畜以牛和羊为主,其中约60%的屠宰牛出口至印度尼西亚,80%的奶牛出口至中国,28%的绵羊和山羊出口至中国。羊毛、牛肉和乳制品的出口量分别占单一产品总产量的98%、76%和41%。

2.2.1 出口产品分类管理 第一类是法检产品,包括乳制品、鸡蛋和蛋制品、鱼和鱼制品、新鲜水果和蔬菜、谷物和种子、干草和稻草、活动物、肉及肉制品、有机农产品、植物和植物产品,基本涵盖了进口国有检疫要求的商品。第二类是法律规定可免检的法检产品,如制造业或制药用鱼油、作为宠物食品的鱼粉等动植物副产品。第三类是非法检产品,传播动植物疫病风险极低,符合相关食品安全标准即可出口,如葡萄酒等深加工产品。

2.2.2 活动物出口一般程序

2.2.2.1 出口企业注册登记 包括对动物出口前隔离检疫、诊疗及疫病监测等有注册管理要求的场所的注册登记。

2.2.2.2 确定质量安全负责人 要求其守法、诚信、服从政府管理。

2.2.2.3 确定符合相关标准 一般要求满足进口国的检疫要求和澳大利亚活畜出口标准[9],通过DAFF官方网站,可以查询到各国进口动物的检疫要求;澳大利亚活畜出口标准则规定了活畜出口最基本的动物健康标准以及在整个供应链中必须满足的福利要求。

2.2.2.4 出口计划报批 出口前,企业须事先向DAFF提交单批次贸易产品的出口工作计划,要涵盖产品生产及物流环节,经批准后方可实施。出口架子牲畜和屠宰牲畜的出口商必须为出口动物建立牲畜出口商供应链保证体系[10],报经DAFF批准,满足对出口牲畜从农场到屠宰全过程动物福利状况的透明化要求和问责管理的目的。

2.2.2.5 出口检疫及缴纳费用 DAFF依据进口国要求对动物实施出口前检疫,企业依据DAFF公布的收费标准缴纳相关费用。

2.2.2.6 获取出口证书 出口活动物兽医卫生证书由联邦官方兽医签发,证书内容在出口动物跟踪认证系统内生成。DAFF利用该系统管理从澳大利亚出口活动物的申请和批准过程。

3 对我国进出境动物检疫工作的启示及借鉴意义

3.1 拓宽进境优质种牛来源市场

澳大利亚因其良好的动物卫生状况和优良的动物品种,动物和动物产品贸易在国际上占有重要的地位,也是我国进口种牛、种羊的重要来源地。据海关数据统计,我国每年从澳大利亚进口种牛数量占进口总量的一半以上。大力引进和繁育良种奶牛,已成为我国改良奶牛种群、推动产业高质量发展的重要手段[11]。目前我国进口种牛来源国家仅限于澳大利亚、新西兰、乌拉圭和智利四个国家,近年来,进口种牛价格不断升高,进口企业成本也在不断增大,供应市场来源不足问题明显[12]。新西兰将于明年4月份限制海运出口活动物,导致牛源市场进一步紧缺。加之国际政治等其不确定因素的叠加影响,极易形成进口种畜“卡脖子”问题。为了在保障安全的前提下进一步开拓优质种牛来源市场,有效服务我国产业发展,建议进一步扩大种牛市场来源,加大运用区域化管理措施进行境外疫情管理,在保障安全的前提下扩大更多来源市场。另一方面,我国也应加快提升优质种质资源的自育自繁能力,将种质“芯片”牢牢把握在自己手中。

3.2 加强信息化系统建设

澳大利亚通过国家牲畜跟踪系统对牛羊等主要牲畜实现全生命周期信息追溯及移动管理;通过生物安全进口条件系统和各国进口动物的检疫要求系统进行进境和出境检疫管理;通过出口商供应链保证体系实施牲畜出口供应链保证。自2007 年起,我国已开始建立动物标识及疫病可追溯体系,但目前仍存在很多薄弱环节,如我国进境动物在海关“进境动物检疫管理系统”进行信息登记和管理,隔离检疫放行后由农业农村部门管理。由于农业农村部门和海关系统之间未对动物信息进行连接,造成动物生命周期信息链条不全,不利于动物全链条系统管理。另一方面,大数据因其能够预测发展趋势,已潜在性地作为一种国家性战略资源。通过分析传染病的发生和发展规律,大数据平台可通过各种模型或算法进行预测,进而对传染病的流行趋势及影响范围提前预警[13]。目前,我国已初步构建了数据分析平台,但仍存在动物疫病和检疫等信息上报滞后的问题,尚不能提供准确及时的疫病预警[14]。建议借鉴澳大利亚等国家的先进经验,加快做好进境动物追溯管理信息对接,做好大数据平台的建设和信息共享,提高疫情防控成效。

3.3 改进风险分析模式

澳大利亚高度重视风险分析工作,生物安全进口风险评估为澳大利亚整个生物安全系统提供了有效的支持[15]。进境动物及动物产品由生物安全局负责独立开展风险分析和风险交流工作,注重与利益相关方的风险交流,确保风险分析的科学性和透明性。国际上欧盟、美国、日本、加拿大等国家都建立了比较先进的动物疫病风险分析运行模式,具体风险分析工作由独立的第三方机构实施,确保风险分析工作的客观公正[16-18]。我国进境动物和动物产品检疫风险分析由主要业务主管部门组织实施,在一定程度上具有“裁判员”和“运动员”的双重角色,难免造成风险分析客观性不足、风险交流不充分等问题。建议借鉴澳大利亚等国家做法,设立第三方风险分析机构,并组建由不同领域专家构成的风险分析专家组,独立开展风险分析工作,并加强与相关政府部门、行业协会和企业之间的风险交流,提高风险分析成效。

3.4 统筹规划指定口岸建设

澳大利亚由于进口动物较少,进口动物限定在少数几个口岸,指定口岸检疫设施完善。我国目前对进境水生动物和来自疫区的宠物犬猫实行指定口岸管理,但对大量进口的种牛、种猪、种禽和马匹等并未限定口岸入境,一定程度出现了进境隔离检疫场无序建设、口岸海关检疫资源保障不足等问题。建议充分考虑到我国畜禽遗传改良规划布局,根据猪、牛、羊、禽等南北养殖分布特点,结合部分省市开展无规定动物疫病区建设和行业龙头企业开展动物疫病净化等情况,统筹做好进境活动物指定口岸规划,完善家畜家禽进境指定口岸的软硬件设施,集中优势资源保障我国产业急需优良种质资源安全顺畅进口。