基于存量开发导向下工业用地现状及优化建议

2023-09-20陈宇洁

智能建筑与智慧城市 2023年9期

陈宇洁

（中铁第五勘察设计院集团有限公司）

1 存量工业用地现状分析

1.1 国内外工业用地占比情况分析

存量工业用地作为一种重要的存量用地类型，普遍具有土地闲置率高、开发强度不足、亩均税收低等问题。我国工业用地现存问题为开发模式较为粗放、注重规模而不重内容，在存量时代的宏观趋势下，与集约、重内涵的转型模式存在着严重矛盾，同时我国城市中现存的大量存量工业用地占城市建设用地比例过高，远超世界其他同等地位或同等规模城市的工业用地比例。

1.2 京津冀、长三角、珠三角城市群存量工业用地占比分析

根据《中国城市建设统计年鉴》中的相关数据统计显示，工业用地占比高于30%的城市多集中于我国北部和东部地区，以工业型城市为主，规模多为超大及特大城市，代表城市包括北京、天津、上海等城市[1]。分析得出我国在工业用地的开发与布局呈现出北部和东部明显高于中部和南部地区，京津冀地区存量工业用地占比也略高于珠三角地区和长三角地区。

京津冀地区是中国重化工业、装备制造业和高新技术产业基地，现有工业基础牢固，在计划经济时代，京津冀是国家首轮现代化体系比较齐全的工业基地代表，具有完备的现代工业基因，随着时代变迁存量工业用地也亟需更新改造。以唐山市为例，城市中心区的建设用地面积在远期2035 年扩张至约300km2，仍将有约50km2的存量工业用地需要更新为其他用地性质，同时既有的工业用地年税收仅在7500 元/hm2～30000 元/hm2（500 元/亩～2000 元/亩）之间[2]。

综述，工业用地无论是在存量面积还是每亩年税收上都呈现出巨大利用效率的提升空间，在国内大循环经济发展趋势下，存量工业用地的再开发和盘活利用对于不同层次的产业转型发展与升级都提供了良好的空间载体。

2 存量工业用地政策情况

2.1 国家层面

提升存量工业用地利用效率、挖掘存量工业用地潜力已成为当前一项重要的任务和要求。中央城镇化工作会议明确提出了城乡建设用地要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”的要求。自2014年实施建设用地总量控制及新增建设用地减量化战略以来，城市新增工业用地的审批越来越受到严格限制，城市发展模式也正式由增量时代转换进入存量时代。2016年，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确指出，盘活低效用地是新型城镇化建设的重要举措，要求建立盘活城乡低效用地的奖励机制，坚定和明确了盘活存量工业用地的方向。同年，原国土资源部发布《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》以及《城镇低效用地再开发工作推进方案（2017-2018 年）》等文件，对如何推进及盘活存量工业用地的工作提出了一系列激励政策和相关工作要求。2020 年3 月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出了要以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用，对于存量工业用地的盘活利用提出了新的思路与方向。

2.2 地方层面

国内部分城市已开始尝试通过出台各类地方性政策，为盘活存量工业用地提供重要支持。2011 年出台的《关于“三旧”改造实施工作有关事项的通知》聚焦于完善和解决“三旧”改造工作实施过程中的细节问题；2016年出台的《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》，进一步明确了连片改造、审批权限下放、公共用地保障、金融支持、新增建设用地指标奖励等重点政策[3]；2017 年广东、浙江、江苏等7省（市）共制定出台相关政策文件220份，涵盖了法规、政策、技术标准以及具体操作细则等多个层次，注重总结经验，明确具体操作流程和要求，已初步形成了较为完善的存量用地优化政策体系。2018年4 月出台的《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》，进一步深化了“三旧”改造的实施工作。2019年《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》中明确全面推进土地供给侧结构性改革，优化“三旧”改造市场化运作机制，加快推动“三旧”改造取得突破性进展，促进高质量发展。

2022年8月11日，河北省自然资源厅、省发展改革委等14个部门联合印发《关于加快推进新增工业用地“标准地”出让的指导意见》，提出在全省范围内推行工业用地“标准地”出让。指导意见提出，对拟采取“标准地”方式供应的工业用地，在完成相关区域评估的基础上，要明确投资强度、亩均税收、建筑容积率、单位能耗标准、单位排放标准等控制性指标，实施“标准地”出让，签订履约监管协议，并严格对照“标准”实施全生命周期监管[4]。各地政策体系在推动存量用地尤其是低效存量的工业用地发展方面，都在不断完善政策体系与制度创新。

3 存量工业用地优化建议

3.1 完善工业用地政策创新、加强存量工业用地认定

存量工业用地政策的创新是推动产业转型升级、提高工业用地节约集约利用水平、落实供给侧结构性改革的重要路径[5]。应根据地方发展情况，探索建立和完善符合地方发展情况、企业发展规律、产业生命周期和发展方向的存量工业用地制度政策。优先保障战略性新兴产业、先进制造业等重大项目用地，保障新产业、新技术、新业态、创新型用地等重大使用存量工业用地。

通过政府及相关认证机构的整体推进，编制存量工业用地的认定政策文件、同时通过搭建区域范围甚至是全国范围内的存量用地数据库，加大对于存量工业用地的认证和盘查，使工业存量用地得到再次开发与利用，建立起统筹协调的良好机制。

3.2 深化工业用地转型及发展路径

工业用地转型和发展的内涵非常广泛，并不仅局限于工改[6]。为鼓励市场主体参与改造，政府可给予适当的政策帮扶与政策激励，探索土地混合使用和建筑复合利用的新模式，如容积率奖励、闲置土地分割盘活以及存量工业用地转型开发为综合用地，集工业、仓储、研发、商办等功能于一体。在开发思路上应通过政府收储回购用地、整治倒逼、置换用地、股权收回、土地二级市场交易等多种方式实施存量工业用地的。通过有效激励提升产能，提高企业参与积极性（见表1）。

表1 工业用地转型路径方式

3.3 构建存量工业用地全生命周期管理体系

在工业用地管理过程中，相关部门对于土地的交易信息采集、收集、用地发展等方面不健全，工业用地数据库数据资料信息不全面、不完善。为保证土地生态效益，实现土地利用“提质增效”的优化，应对存量工业用地实施全生命周期管理，是指以提高土地利用质量和效益为目的，对存量工业用地实施全过程监管。通过建立产业准入，“亩产效益”评价、土地使用权退出等机制，将项目建设投入、产出、节能、环保等经济、社会、环境各要素纳入综合监管，实现工业用地管理的系统化、精准化、动态化[7]。通过将新增供应的工业用地纳入全生命周期管理，以土地出让合同为平台，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和实时监管。