数字政府建设中政企合作的困境与出路

李 晴，郁俊莉，刘海军

（1.北京大学政府管理学院，北京 100871；2.北京大学中国新兴产业创新研究中心，北京 100871；3.中共中央党校（国家行政学院），北京 100091）

2023 年3 月，新一轮党和国家机构改革方案提出组建了国家数据局，负责统筹推进数字经济与数字社会发展，并解决各类与数据相关的问题，这意味着我国政府在数字经济开发与建设方面又向前迈进了一大步。2022 年6 月《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》特别提出“鼓励和规范政产学研用等多方力量参与数字政府建设”，对不同类型的企业参与数字政府建设指明了方向［1］。数字政府是以系统谋划、整体协同与技术应用为特征，以技术与制度融合双轮驱动为要素，通过数字技术赋能政府治理继而实现效能提升的过程［2］，各类型企业则是构成现代产业结构、建设高标准市场体系的重要力量，其中互联网、大数据、人工智能等信息技术应用创新型企业，则是推进产业链融通创新、实现政府治理现代化的动力源泉。在数字政府建设过程中，以互联网企业为主的各类型企业扮演着服务平台的搭建者、公共事务的治理者以及公共价值的增益者等三种角色，政府与企业之间围绕着数据流转路径展开合作［3］。在合作中，数据要素地位作用不断上升，给政府和企业带来诸多新挑战［4］。技术制度之隙、权力权利之合、安全开放之辩、数据确权之争等矛盾成了政企能否实现密切合作的新兴现实问题。这些问题看似微观具体，如果失之于宽将会引发技术、数据、管理和安全等一系列风险［5］。若要打造有为政府和有效市场相互嵌入、有机结合的数字政府，进一步激发数据要素对治理现代化的驱动作用，就离不开政府与各类企业的密切合作，通过不断深入市场化改革，持续打造良好营商环境，最终实现数字经济时代的有为政府［6］。

1 我国数字政府建设及政企合作模式

我国政府数字化转型历经了政府信息化和电子政务两大发展阶段，近年来正式步入数字政府建设阶段。在党和国家一系列利好政策引导下，各地纷纷结合实际发展情况探索适合自己的数字政府建设模式，涌现出不少具有推广复制价值的合作“模板”［7］。全国范围看，数字政府建设基本沿用了电子政务时期的传统“习惯”，出资靠政府、出力找企业，以建设应用系统和项目信息化管理的方式推动政府的数字化发展，其中的企业以信息技术型企业为主。从技术创新应用角度看，更多停留在依托于垂直应用场景进行的单点、碎片化的系统建设，整体性、平台化的数字化能力还较为欠缺。从政府职能转变角度看，我国省级单位在数字政府推进过程中，逐步形成了政府主导、协同治理与开放共享为主的政企合作典型模式。总体而言，各省份在持续推进数字政府建设和发展过程中，有不同的发展面向和侧重点，符合各自实际的政企合作机制都在逐步健全之中，不论哪种合作模式，都是政府数字化转型过程中阶段性的展现形式，建设的主力军依然是各类型企业，尤其是创新型民营企业。

1.1 政府主导模式

数字政府被认为是治理理论与信息技术深度融合的产物，党的十九届四中全会将数据与劳动、资本和土地等生产要素放在同等重要位置［8］，此后技术创新应用问题逐渐被数据如何治理之疑取代。当新的数据治理标准规范尚未“进场”之前，政府及其相关机构和具体负责部门将继续在数字治理体系中发挥主导作用，形成一种俯视全局的统揽之势。以广西壮族自治区为例，《广西壮族自治区人民政府关于加强数字政府建设的实施意见》将构建政府数字化履职能力体系落实到每一个具体责任部门，并对体系构建的具体目标限定了完成时限，在政府主导下依靠社会力量来实现数字化转型。此种模式中政府“一家独大”，可以有效整合不同部门、不同行业数据，通过制定配套的数据标准和共享协议，购买服务、与企业成立联合运营公司等形式，理顺相关运行机制，实现对源数据的分类分层管理、规范使用与共享开放。但也必须注意，由于应用系统的建设与运行维护服务往往是由不同类型的技术公司提供，容易出现数据格式不一致、端口不兼容等问题，反而造成了新的数据壁垒和“信息孤岛”。

1.2 协同治理模式

政府治理体系和治理能力现代化，不仅是新一代信息技术与各级政府事务的有机结合，更是要利用这些新技术来加快推进各类治理主体的意见表达与参与互动［9］。数字政府建设既是技术进步使然，也来源于制度创新的推动，潜藏其后的路径依赖问题不容忽视，这就需要多元力量共同参与。由政府有关部门牵头，创新型企业助力，院校和科研院所、第三方专业机构共同参加，形成一种数字政府建设联合体。在共同建设过程中，仍然需要突出政府的主导地位，要由相关部门带领企业一起执行制度和政策，通过协同治理方式完成有关项目建设，推进政府治理能力稳步提升，广东、浙江和海南等省是该模式的典型案例［10］。如广东省在《“数字政府”建设总体规划（2018—2020 年）》的指导下系统性推进政府数字化转型工作。政府成立独立的数字管理部门进行管理，由民营互联网企业与国企电信运营商联合出资、共同组建数字广东网络建设有限公司，汇聚政务数据和公共数据，一并承担与数字政府建设有关的项目和系统运维，为经济社会发展提供集约高效的政务服务。依此模式成立的混合所有制企业在进行数据在传输和交互时，没有了公私之别，变得更加平等，更加便于各治理主体参与对公权力的监督和约束。然而具体实践中，政府的数字服务水平虽然在企业的助力下有所提升，但更多时候还是浮于技术赋能的表面，并没有形成与行政体制改革深层次融合的运行机制。

1.3 开放共享模式

数字政府建设就是在现有的行政组织框架上，综合利用数字技术对政府的治理理念、治理机制、治理手段和治理方式进行重新组合，通过转变政府职能促进政府治理效能提升，可简单理解为将现实中的行政机关“转移”到了数字化世界。当前，各地政府加快推进数字化转型，各级网络化的政务平台、监督平台和全国信用系统基本建成，通过技术创新应用提升数据采集、处理、分析、应用能力，进一步促进了政务数据的开放和共享。数字政府新形态逐步成为实现政务数字化转型，推动各地区经济高质量发展的重要引擎，数据治理模式在更多领域拓展延伸。开放共享的数据治理模式更加凸显了数据要素的地位与作用，更加强调了各级政府有关部门要及时公开和共享政务数据，在“云、网、数、用”一体化技术体系支撑下，建设资源集约、网络高效、数据共享的统一应用平台将企业的数据价值进行释放，为各治理主体提供丰富的应用服务。如上海市近年来不断加快建设跨部门、跨层级的在线服务平台，较好地实现了政务服务与公共服务等事项“一指可办”“一网通办”。但与此同时我们必须承认，现有的制度规范还难以实现监管全覆盖，相应的数据交易制度和交易规范没有及时跟上，未来还需要进一步明晰数据定价、隐私保护和行业监管等一系列具体规则，通过降低制度性交易成本，确保各类型企业可以获取有效数据，融入数据治理体系来推进政府治理现代化。

2 数字政府建设中政企合作的机遇与挑战

国家“十四五”规划明确了加快建设数字政府和数字社会的目标要求，对提升公共服务、社会治理的智能化水平作出部署。2022 年6 月的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》和12 月的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）两份重磅《指导意见》，进一步明确要加大政府数据共享、不断提升社会数据的潜在价值，同时要增强数据的资源整合能力与安全保护水平等。各类型企业在助力数字政府建设时，通常会出现多方合作的信息共享基础薄弱、责任边界区分困难、潜在数据滥用或误用和技术失控风险等现实困境［11］。在现代治理理念与新一代信息技术双轮驱动下，信息和数据的地位愈发举足轻重，成为政府与企业密切协作、交流互动的桥梁与纽带，对政企合作更快释放新活力、推动数字政府建设新发展提出了新要求。

2.1 数据要素对政企合作带来冲击

2020 年3 月30 日发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出，要加快培育数据要素市场，数据成为公认的新型生产要素，并可被市场化配置。数据要素在数字政府建设和政府治理现代化中的重要作用进一步彰显，展现出得天独厚的后发优势。新古典分配理论认为，生产要素常常同时使用，一种要素供给变动会改变其他要素的均衡收入。因而，对于技术与数据两种新增稀缺资源而言，更容易对劳动和资本等其他要素产生影响，自然涉及政府和企业双方成本与收益等经济学问题。数据要素市场化，就是要通过市场“看不见的手”加强数据资源调配，打破利益格局和数据壁垒，以更加公平公正的方式进行数据交换和信息共享，更加有利于发挥市场调控力。数据要素市场化将使数据“石油”变成政府治理不可或缺的稀有资源，数据确权等有关制度的建立也有利于产生倍增效应，更好地促进不同治理主体之间实现公私数据共享交换与优势互补，形成新的技术红利和数据红利。从政府治理能力与群众接受能力两端入手，优化制度或设计规则，以群众满意为标准，就能加大治理效能验证，提高政府公信力和亲和力，更加有利于巩固政府主导力。而“用数据说话”可以打破不同治理主体之间的掣肘，更好地实现客观公正。在企业内部依托物联网、大数据、人工智能等技术，也能实现企业生产更加智能，工艺设计、流程控制、产品检验、生态评估等环节全面优化。在企业内部依托物联网、大数据、人工智能等技术，对工艺设计、流程控制、产品检验、生态评估等环节全面优化，也能实现企业生产更加智能。在企业外部，还能构建政企共享、供需互联的数据中心，形成数据运用、成果分享、管理同步的体制机制，用数据预测、以数据评判将成为常态，更加有利于激发政企的联动力。

2.2 数据共享推动整体型政府建设

从功能角度讲，数据是信息的基本传输单元，与政府工作、企业生产息息相关，被形象地称为贯穿信息化经脉的“血液”。随着我国网络强国战略和数字中国建设的稳步推进，网络化、数字化在电子政务、干部教育、辅助决策等方面发挥重要作用，各级党政机关及事业单位加快推进数字政府建设并取得积极成效。第51 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022 年12 月，我国网民规模达10.67 亿户，较2021 年12 月增长3 549 万户，互联网普及率高达75.6%。政务应用方面，互联网企业助力政府行政效率、服务水平及治理效能全面提升。各级政府部门新媒体整合、数字化转型成绩突出，既有赖于党和国家一系列利好政策推动，也依托于互联网和新技术企业有力支撑，这种“需求-供给”模式较好地解决了现阶段党政机关信息应用难题。但另一方面，政府数字化转型过程中，积累的大量数据、涌现的更多需求、扩张的业务范围、暴露的制度短板等，都对政府数据治理、信息分析等能力提出重大考验［12］。仅凭一己之力，政府有时难以抵挡来自经济、社会等各方面需求的夹击。因此，数据要素市场化在彰显数据这一新的“石油”巨大应用价值的同时，还意味着要借助市场手段优化资源配置、借力企业支撑化解矛盾冲突。

2.3 政企合作加快企业数字化转型

政府数字化转型背景下，对于互联网企业和中小企业等创新型企业而言，迎来了新的“弯道超车”时机，也为国产化设备替换与信创产业蓄势发展找到了有力抓手。但与此同时，政府积累的大量数据散落在各处，格式不统一、数据难共享、项目多重复等新问题却又层出不穷，严重阻碍了企业的技术优势与政府的制度优势有机融合，影响了企业与政府合作的良性融洽，亟需找到一条有效途径。数据要素市场化及其基础制度构建，意味着数据价值得到巨大释放，数据优势将成为企业新的核心竞争力，谁掌握了数据，谁就把握住了先机。从实际情况看，囿于权力制约和利益分配，加之安全保密相关要求，政府数据公开难、共享不充分现象长期存在，导致信息系统重复建设、孤立发展、无法兼容等问题十分棘手，许多应用系统开发之初信誓旦旦、一旦建成便束之高阁，个别政府网站长年“荒草丛生”久不更新。互联网企业间同样存在数据封闭、算法垄断、同质竞争等“割据”局面，甚至出现相互“封杀”、地下交易等恶意行为，既不利于维护行业良性发展，也极大阻碍了新技术的推广应用。实际上，市场在资源配置中的决定性作用与政府的宏观调控作用相辅相成，致使数据治理需要整合利用多方社会资源［13］。因此，企业内部管理问题也要加以重视，企业管理数字化改造升级极为必要，发挥数据要素禀赋，通过人机结合实现流程再造、提升效率应是企业治理现代化的努力方向。

2.4 数据集权化制约数字政府建设

从我国政府的行政活动看，由于权力壁垒和利益驱动长期存在，行政工作中“两头急”的“中梗阻”现象已在数字空间扩散。比如，数据与权力挂钩、共享与职责匹配、信息与身份等价，核心数据掌握在某些部门甚至个别人员手中，上述问题长期得不到改善将严重阻碍政府治理现代化进程。价值高的数据大多掌握在政府部门手中，间或存储于个别头部互联网企业的服务器里，天然的数据优势在制度优势的加持下，形成了隐形权力优势及“老爷”心态。集中反映在数字政府建设项目中，便是常年的政府有求必应、企业鞠躬尽瘁，需求方拍脑门决策、供给侧救火式改进。以政府部门常用的OA 办公自动化系统开发为例，曾经一度作为政府部门的标配推广使用，但一旦遭遇领导更换、部门调整，该系统便逃不过推倒重建的覆辙。一方面，不可避免存在政务流程更替、基础数据更新等因素，导致相应的系统设计亟须调整优化；另一方面，则是数字政府建设需求不明确、不聚焦，基础数据不统一、不公开所致。应用系统或公共服务平台开发等政企合作过程中，同样存在“门难进”“脸难看”“事难办”等数字版“中梗阻”，无形中提高了政务服务的门槛。依托数据分析和政务服务平台等措施改进治理手段，积极推进数字政府、责任政府建设，实现数据驱动下的公权力分配和监督，才能更好地实现各种社会关系的和谐共存。

3 数据要素驱动下政企合作的作用机理

各类型企业参与数字政府建设及其政企合作机制优化，就离不开数据要素价值及其驱动作用的影响。“数据二十条”出台为基于数据流转推进政府数字化转型提供了制度保障，也由此奠定了数据基础制度的“四梁八柱”，进一步激发了企业的创新活力，有效提升了政府治理效能，增强了政府与企业协调联动，同时促进了政企合作在治理主体、合作方式、运行机制和技术支撑等方面实现重大突破。数据要素驱动下政企合作的作用机理，如图1 所示。

图1 数据要素驱动下政企合作作用机理

3.1 治理主体由政府主导转为数据引导

政府与社会关系的变化，不断要求各级政府更加突出公共性特征，对政府治理的系统性和整体性提出更高要求，技术的介入使得治理主体更加多元化，结束了以往政府“单兵作战”的局面。各地数字政府建设的实践证明，将政府提供的政务数据与企业产生的自有数据之间实现互通，能够在一定程度上弥合政府与企业的数字鸿沟，从而使公共数据释放出更多能量。还能引导与数据相关的企业走数字产业化之路，逐步成长为社会治理、国家治理的重要力量。如果从协同治理的角度讲，数字政府建设的目的就是要加快推动社会治理的精准化，通过提升公共服务效率来增进社会与群众之间的相互信任。在围绕数据要素展开的互动中，由于网络的开放性特征和数据获取的低门槛，不同治理主体的身份界限被打破，企业参与、公众参政的渠道更加畅通，各类型企业助力国家治理都没有了绝对限制。原本在数据开放共享方面，政府与企业都不占有绝对优势，政企合作下便“1+1 大于2”获得双赢。随着智慧城市、市域社会治理等新型治理模式加快发展，对政企合作的需求也快速攀升。在共同管理项目、开发系统过程中，不同所有制企业积累的丰富经验及治理方略，也为提高政府治理现代化水平提供了重要参考。数据要素市场化将更多体现为信息公开、数据共享甚至数据交易等方式，并以社会需求和人民需要为导向，贯彻落实“以人民为中心”思想，着力解决企业和人民群众办事的难点、痛点和堵点，通过推行一体化便捷服务，打造“一站式”服务、“一张网办理”等政务服务平台，形成数据要素驱动下多方力量参与数字政府建设的共建格局［14］。

3.2 合作方式由人机结合转为人工智能

政府在数据要素的开发使用方面，与信息技术企业尤其是大型互联网企业相比存在一定劣势，需要与企业开展技术合作加以弥补，以此降低独自开发带来的成本高、风险大等问题。与之相对应，企业也要借助政府进一步拓展业务和生产，在与政府的合作过程中不断使自己变得更加强大，由此形成一种良性互动、优势互补的政企合作方式。数字技术会对政府业务流程、政府工具和管理对象等各方面产生影响，形成一种类似于“人机结合”的虚实一体的工作模式，打破政府与社会、政府与企业之间的技术隔阂。在具体的政府治理活动中，就是一种多元治理主体或不同类型机构之间的机械式联动。刘海军等［15］研究发现，加快数据要素在政策制定与实施过程中的运用，有助于缓解制度执行与政府层级无法完全对应的矛盾，实现一种理想化的制度执行和落实状态。运用大数据和互联网打通数据链，重构产业链、优化供应链，继而提升价值链，还可以实现新兴产业提质增效和传统企业优化升级。数字政府建设中的政企合作，实际上汇聚了政府与企业的共同优势，在区块链、人工智能等技术的支持下，智能决策、任务匹配、个性定制等新功能成为可能，进一步拓展了电子政务和网上办事的范围，数字政府建设也就不再局限于行政机关的单一范畴，而是有效推进协同治理过程中的业务汇总与服务融合［16］。实践证明，建立在政府统筹、制度保障以及市场化运作基础上的政企合作关系，能够促成竞争性市场与有限服务型政府二者的有机结合，在城市智能治理过程中建立起良性的政企协作关系，从而推动政府与企业双向完成数字化转型。

3.3 机制构建由问题导向转为结果导向

运行机制是推动各类制度执行，优化调整组织结构和政务工作程序的重要手段，是一种相对灵活机动的实施策略。技术嵌入政府治理会形成一种扁平化的网络治理模式，成为建设整体政府的有效举措。实际上，在数据要素驱动下，网络治理的一系列机制将会自动生成，数字技术也为数据跨部门、跨主体、跨区域和跨层级流动创造了条件。与其他国家相比，我国数字政府建设总体进度相对滞后，离中国式现代化的目标要求还有较大差距。主要原因在于，我国数字政府建设沿用了政府主导、企业参与的老路子，相应的思想观念没有完全跟上，技术治理与传统管理的融合机制还存在许多堵点。数字政府建设普遍重技术设计而轻运维管理，建设与运维缺乏统筹考虑。在具体的项目实施过程中，也存在资源分配头重脚轻等现象，比如把更多资源投入到平台系统的设计、优化、整合上，而运维资金往往不能及时到位。在数据要素驱动下，技术在不同主体的互动过程中就会生成一种纵横交织的网络结构，消除了传统意义上的时间和空间约束，不同类型技术或不同成熟度的技术兼容使用也将“一路畅通”，对应的各类型企业自然而然形成了竞合基础上的合力优势。比如，浙江省杭州市就是以项目为单位设立城市大脑工作专班，以组建合资企业（政府持股51%，某互联网巨头企业持股49%）的方式推进政府数字化转型，形成了诸多以结果为导向的工作机制，打造出“一图知家底”的智能城市建设模式［17］。

3.4 信任基础由技术领先转向安全可靠

理论上讲，优势互补只是建立合作关系的基础，优势更强一方往往容易获得更多信任，因而各地数字政府建设中大多倾向于由技术领先型企业来提供服务。整体上看，我国各地政府政企合作的良好局面还没有打开，制度创新还不能完全适应技术嵌入，技术与制度的合力优势短时间内也无法形成。从各地数字政府建设的实际情况看，政府部门懂信息化的人很少有机会参与业务工作，主持业务工作的核心人员大多数是文科出身，没有接受过信息化和数字化的专业培训，因而使用技术工具时“前怕狼后怕虎”直至不愿使用，背后隐藏的仍然是对技术的信任问题。2020 年国务院办公厅下发《关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》《国家政务信息化项目建设管理办法》等政策文件，引导数据标准化、规范化进程加快推进，极大地提高了对于技术本身的信任度，更加有利于释放数据的社会价值。实践证明，数据要素等关键资源在不同主体间的配置情况，以及优质资源的可替代性等因素，会直接影响政企合作效能释放。比如，政府部门可以结合所处地区的企业规模与市场环境等特点，以产业联盟等形式选择合作对象，还能通过企业竞合、共同竞标等方式吸收比较成熟的技术，进一步消除数据垄断、过分依赖单一市场主体、“数字利维坦”等不良倾向，增强政企合作的凝聚力和数字政府的公信力。当然，安全与发展是数字化的一体之两翼，必须把数据安全和隐私保护放在首位，这也是增加政府与企业相互信任、提升数字政府成熟度的前提条件。

4 构建数据要素驱动下的政企合作新模式

数字政府建设是政府主导下多元主体共同参与政府职能转变的过程，各类型企业无疑是推动政府数字化转型的中坚力量。从信息化到数字化再到智能化，数据要素的地位作用不断攀升，对于政府治理的驱动作用愈发明显。从政府数字化转型到数字政府建设，则是数据这一新型生产要素价值提升的具体体现，相应的数据要素基础制度构建也已及时跟上。2023 年3 月，新一轮《党和国家机构改革方案》正式公布，决定重组科学技术部，新组建国家数据局。国家数据局具备监管与经济双重意义，将会更加有利于统筹数字经济的发展与安全问题，推动数据要素在更多领域、更广范围释放活力。当然，技术的更新迭代必将引发政府治理和政企合作模式的不断创新，唯有在保证数据安全的前提下，加快实现政府数据开放与企业数据共享有机统一，推动政府与企业合作机制优化完善，才能更好地形成政企合力，继而为政府治理现代化提供可靠的动力支撑。

4.1 参与主体多元化：甲乙方博弈向互动式协作转变

数据要素市场化，就是要运用经济手段解决治理难题，因而将经济学内生增长理论引入社会治理领域将会发挥积极效应。鉴于政府效能集约化与企业利润最大化的双重考量，未来政企合作的重点将有所调整。过去常见的集中式政府采购、被动式企业服务应有所改善，各级政府要及时转变思维，数字化项目已经不再是简单的装修机房，买新的服务器，也不是建几个数据库、开发几套应用软件、增设备，而是一种多元力量参与的共治模式。政府有关部门可以借鉴区块链信任机制，以开源共建、智能共享、算法共识、安全共治等方式，加强与各类型企业的合作，构建业务部门牵头、技术部门支持、多家单位承建、围绕数据流转的集成化建设方式。具体到微观层面，就是以利旧整合、标准制定优先，向国产化、产品化转型聚焦。今后，多家企业同时支持一个“甲方”政府单位的情况极有可能，即使同一个合作开发项目，以联席会议、小组攻关、模块分包等形式实施将是有效尝试。比如，“一网通办”“一次审批”“一码通行”等简约政务服务，背后离不开数据分析公司、平台管理企业、网络安全机构的集智攻关。基于数据流转与共享的多方互动政企参与模式，既有利于正向促进多元治理现代化，也有利于反向推动数据要素市场化。企业数据快速传达至政府信息系统，政府有关部门就可以实时、直接监管企业。为此，应当加大数据要素基本制度的落实力度，配套建立相应的数据监督、平台监管等运行机制，完善相关法律法规等，实现政企合作市场化、多元化与柔性化。

4.2 协作方式智能化：保姆式看护向管家式帮扶转变

相对而言，互联网等创新型企业更加注重成本—效益分析。企业有时出于利润诉求，在优化产品的同时，不得不尝试以提高运维质量、提升响应速度、改进服务态度等方式增进与政府的关系。然而，有时过于“保姆式”的体贴关怀，反而忽略了对政企合作本来目标的关注，也养成了部分政府工作人员“命令式”项目引导，以及不懂装懂“外行式”专业指导的弊病。数据要素市场化，与区块链“去中心化”理念不谋而合。随着数据中心等新型基础设施的加快建设，数据获取、传输与交换将会更加公开透明，运用最新成熟技术、实时借鉴各方经验、发挥数据引领效应等将是政企合作的着力方向。提供技术培训、业务咨询、规划设计、标准制定等授人以鱼不如授人以渔的智力服务，也将是破解企业服务与政府需求供给侧矛盾的有力武器。党中央和国务院提出的数据等生产要素要由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，分配方式改变有利于政府职能转变，将更多政府不该管与管不好的事务交给市场，从而缩短政府与企业的权力落差，有力提升数字政府建设中政企合作的公平性与信任度。为此，可以鼓励各类型企业通过PPP 模式承接非涉密信息化项目的建设，涉密或有敏感数据的开发项目则必须在政府监管下，由合资经营的平台企业负责；还可以用特许经营、资质准入等办法吸收专业性强、成熟度高的优质企业参与数字政府建设。

4.3 工作机制开源化：项目制管理向委托制代理转变

相对于经济建设和社会管理的其他领域，数字政府建设中各类型企业的参与仍处于起步阶段，工作方法也多由工程项目合作等传统行业借鉴而来，集中统一管理的项目制模式对于确保开发周期与产品质量大有裨益［18］。通常情况下，待项目验收合格之后，合作企业会向政府使用部门提供多年驻场维护服务，确保应用系统和平台运行顺畅，并及时巡检和修复问题。而实际情况是，驻场运维期满之后，政府部门要么继续支付高额维护费用续签协议，由系统开发厂商继续提供支撑；要么改为出现问题时再去寻求紧急救援，而此时的服务质量却难以保证，最恶劣的情形则是，相关技术人员更换或企业转型后，出现了“无人可用”和“三不管”等问题。源于企业管理领域的委托代理制，越来越多成为公共服务、社会治理的“第三条道路”，因其放宽资源使用的官方管制、授权代理机构自主性工作等特性，可以将执行活动交由企业代理，政府只需负责提出要求和检验效果，从而可以极大地提升政企合作效率，优化政府职能、节约公共资源。为此，可以采取政府与企业联合研发，政府决策、企业执行等方式开展数字政府项目建设，实现授权、放权、分权最大化，由第三方企业收集、整理、分发数据，政府部门制定管理办法、分配使用权限、落实监督职责，市场评判数据质量、系统效能和运行效果［19］。同时，将开源数据与关键代码分开存储，基本信息和核心数据分类管理，开发单位与运维单位单独招标，进一步明确权责关系，用制度手段防止数据“交叉感染”和权力权利相互博弈，形成数据治理的合力优势。

4.4 支撑保障可信化：隐私安全性向数据可靠性转变

以往政府数据难以向企业和社会公开共享的最大障碍，在于安全保密与隐私保护方面考虑。从法律层面讲，国家《数据安全法》和《个人信息保护法》颁布不久，还没有真正产生约束效应，数据使用与防范多依据此前的《网络安全法》有关条款及相关行业规定。数据安全始终是政企合作相互信任的“老大难”问题，基础数据不完整在很大程度上影响了既有合作项目的开发进度与推广使用。诚然，隐私保护不是数据公开的“拦路虎”，应该是信息共享的“安全阀”，以数据可靠性代替隐私安全性，则是解决瓶颈问题的有效尝试［20］。一方面，优化完善适用于数据要素的分类分级安全保护制度。重点做好政务公开数据、企业内部数据和个人隐私信息的保护，为发挥数据效能提供坚强的制度保障。另一方面，发挥技术对技术的自我保护功能。实践证明，诸多技术保密与防护措施已然成熟，以集大成者的区块链为例，分布式存储、超级账本等技术因保密而生。单个数据实际上没有什么太大价值，只有把大量数据关联起来才有研究分析的意义，目前许多数据加密手段和防御技术等，可以保证数据在开放共享过程中的安全稳定。数据在有价值时才会背负保密属性，如果只是使用数据的部分参数，就没有什么安全风险可言。为此，在数字政府建设过程中，可以采取多种手段降低数据公开的风险，用技术和制度等多重举措，提高数据管理的安全性和稳定性。比如，基于新一代可信区块链技术加密传输数据，将更多的信任科技嵌入数字化项目建设全过程等，就可以更好地筑牢政企合作的安全盾牌。总之，安全保护是数据整合的前提和基础，资源整合是安全保护的目的和结果，通过资源共享实现大数据安全，或采取安全措施解决数据整合的后顾之忧，将是确保数据安全可靠、政企有效联动的信任底座。