农村社区公共卫生治理共同体的价值意蕴与实践路径

苏金爽

天津师范大学马克思主义学院,天津 300387

2000年,我国常住人口城镇化率仅为36.22%,2010年城镇化率不到50%,2020年城镇化率达到63.89%[1],社区已经成为我国人民主要居住空间和社会矛盾的重要聚集之地。农村社区是向城镇化、现代化过渡的关键一环,也是疫情防控常态化的重点难点区域,国家治理高度重视农村社区治理。

农村社区作为农民生产、生活的新型共同体,是农村社会未来发展的重要方向。作为城镇化发展过程的必经环节,农村社区的基础设施较为完备、安防智能化水平较高,但兼具人口聚集,流动频繁、乡土观念较强等传统村庄的特性,在疫情常态化背景下,农村社区的独特性和复杂性在一定程度上加大了农村社区公共卫生治理难度,农村社区公共卫生安全工作面临巨大挑战。农村社区既是疫情连片发生的易感源,又是能够持久助力疫情缓解直至消除的一道重要屏障。构建农村社区公共卫生治理共同体是疫情常态化背景下凝聚人民合力产生的重要理论成果,是有效防控疫情的一项关键举措。

1 农村社区公共卫生治理共同体的价值意蕴

乡村要振兴,保证广大村民的生命安全和身体健康是首要前提。农村社区公共卫生治理共同体既是保障人民生命安全和身体健康的重要防线,也是打赢疫情防控“阻击战”和“人民战”的最后一公里。构建农村社区公共卫生治理共同体是乡村振兴战略的一项重要内容,对于补齐农村社区公共卫生服务短板、夯实现代化治理根基至关重要。

1.1 建成韧性屏障,保障公共卫生安全的第一道防线

韧性治理是指当社区面对外部环境所带来的压力和冲击时,治理主体在目标、能力和过程等方面采取一系列措施或办法以应对各类风险事件[2]。韧性治理在农村社区公共卫生治理共同体中表现为公共卫生危机发生时,多元主体全过程参与其中,通过桥接型技术支持,治理主体之间产生耦合性联系以共同应对灾难的过程。农村社区地缘、血缘关系紧密,传统文化积淀较深、人口职业结构较为简单,同质性较强,亦具向心力的特性,便于团结群众,众志成城,防控危机,具备抗击公共卫生事件的韧性。面对农村地区的疫情防控,农村居民对于外来陌生人的出入更加容易辨别,可以及时进行制止。村民之间的信任感会更加强烈,利于集体行动的达成,最大限度地防止疫情在农村地区的交叉蔓延[3]。农村社区居民之间存在的紧密关联和基于信任的集体行动,为搭建农村社区公共卫生治理共同体的第一道韧性屏障打下了坚实群众基础。此外,以政府为主导的多元治理主体,基于多维度耦合互动、全方位全过程参与农村社区公共卫生治理共同体,筑牢了农村社区公共卫生治理共同体的安全防线。在公共卫生危机面前,党组织和政府牵头,公共卫生工作委员会、乡镇卫生院及相关部门合作救治,各街道实时监测,家庭及时反馈。通过搭建从家庭到街道防疫站再到乡镇卫生院与公共卫生工作委员会四级实时贯通防护网。街道防疫站在这里是指面向重点人群的社区街道临时性疫情防控健康检测综合服务点,不属于各个县级以上城市设置的半事业半行政的医疗执法单位。其中的协同机制主要基于科层组织体系间关系以及基层农村党、政、社之间引领、统合与嵌入的既有关系[4],以家庭为防护起点,社区为单位,进行阶段性筛查同定点医院救治中心和传染病医疗机构实时配合,实现预防、治疗和回访的有机结合。多元主体通过技术保障实时动态检测,信息同步,贯通以信任、合作与互惠为核心的多元防护体系和全民治理网络,为保障群众身体健康社区公共卫生安全搭建起一道韧性屏障,形成保障社区群众公共卫生安全的第一道防线。

1.2 培育向心合力,凝聚家国一体防疫抗灾的精神纽带

中华民族之所以在五千年的历史进程中生生不息、发展壮大,历经挫折而不屈、屡遭坎坷而不馁,根植于民族文化血脉深处的“家国情怀”起到了至关重要的作用[5]。农村社区公共卫生治理共同体的显著优势在于面对突发重大灾难时,能够凝聚合力,共同应对灾难。这既有赖于中国人骨子里的深厚情感,也有助于厚植家国一体防疫抗灾的家国情怀。据2021年第七次全国人口普查统计结果显示:以2020年11月1日零时为标准时点,中国农村人口共50 979万人,占全国总人口的36.11%[1]。加之一部分历史渊源,大部分城镇人口出身于农村,中国人大部分骨子是具有乡土性的[6]。贯穿于中国人骨子里的家族情感和维系亲情的血缘纽带是连接农村社区公共卫生治理共同体的筋骨结构。乡村振兴中 “治理有效”目标的实现,一靠家族亲情,二靠邻里友情,三靠国家恩情,从而达到从 “家”到 “国”的情怀升华。家国一体,社会协同是农村社区公共卫生治理能够实现效率最大化的根源[7]。“家庭反馈”作为农村社区公共卫生治理共同体中最基础的一环,体现了每个家庭参与公共卫生治理的主体意识和对社会责任的自觉担当。“多方协作”是农村社区公共卫生治理共同体的显著特点。“实时监测”与“相互监督”是村民自发自觉参与集体行动的重要体现。针对基层政府对农村地区的疫情防控,在面对没有任何利益纠纷的群体性危机时,多数村民更容易产生集体荣誉感,反而更易于达成集体行动且相互监督[3]。农村社区公共卫生治理共同体中,每个个体、家庭和乡镇委员会及各级行政、医疗卫生组织热爱并维护着共同的家园,万众一心、家国同构的精神意志和情感认同汇聚成了抗击疫情的磅礴力量,在农村社区公共卫生治理公共体的构建过程中迅速转化为了高效治理能力。

1.3 助力乡村振兴,筑牢现代化目标的奠基磐石

农村现代化历来是中国现代化的关键,而农民的生活状况和健康状况,更是中国现代化进程和水平的重要标志之一[8]。安全是繁荣的前提,繁荣是安全的保障。农村社区公共卫生治理共同体融合了保障人民群众基本安全健康和促进基层经济社会正常持续运行的双重功能,为现代化强国目标的实现奠定了坚实基础。

时代问题催生社会变革,疫情暴发既是一场人类灾难,也是一次完善社会公共卫生治理、推进人类社会进步的契机。随着新冠肺炎疫情进入常态化控制阶段,夯实基层公共卫生安全的网底作用是当前公共卫生治理中棘手的社会问题。各级人民政府作为农村社区公共卫生治理共同体中的行政主体,在继续强化基层医疗机构对辖区内人口监控和管理工作的同时,破除乡镇卫生院一元对接格局,动员社会组织共同参与防疫预警和动态监察的机制,及时掌握情况、有效应对突如其来的公共卫生事件,加大农村社区公共卫生领域改革力度、尽可能地把对现代化建设进程造成的危害降到最低。农村社区公共卫生治理共同体高效有序运转,对保障人口安全基数、提高农村社区现代化治理能力至关重要。在农村社区,仅靠一家一户抵御重大传染病的承受能力很弱,很可能会阻断农村现代化的历史进程。有力的多元主体预防、保健措施,一定程度上可以避免部分农民因病致贫、返贫,更好地实现对公共卫生资源的公平配置,缩小城乡发展差距,在保障群众健康安全的同时,保证人民共享改革发展成果,促进全体人民迈向共同富裕,夯实乡村振兴战略成果。

1.4 强化价值认同,发挥党的领导和社会主义制度优势

人心所向是政权稳固、社会稳定的根基。政权和社会的稳定离不开执政党的威信,而执政党权威则来自人民的深刻认同。农村社区公共卫生治理共同体的理念内核与党“以人民为中心的发展思想”的人民立场高度契合。“共同体”的形成需要个体之间产生某种认同,这种认同由内而外依次是意识形态认同、制度认同和行为认同。内层是最稳定和最不易变的,而外层则是最易变的[9]。14 亿中国人有共同应对疫情的态度、情感和行为倾向。在农村社区构建公共卫生治理共同体就是在农村社区这片土地上把这种认同组织、凝聚起来。农村基层党组织作为农村社区公共卫生治理共同体中的领导核心,是连接上级政策落实和下层民众权益保障的核心纽带,担负领导农村经济社会发展的重要职责,在疫情防控中发挥着龙头指挥作用,党组织的坚强领导获得了群众的高度认同。农村社区公共卫生治理共同体提升了基层党组织的威信力、彰显了中国特色社会主义制度的优势、增强了民众的归属感和认同感。

农村社区构建公共卫生治理共同体,为人民提供了在党的坚强领导下,“全国一盘棋”战胜重大公共卫生灾难的组织保障,也使其切实体会到了社会主义制度“集中力量办大事”的显著优势。在农村社区与病毒对抗的第一线,社区群众在公共卫生治理共同体的构建和完善过程中,共同见证了中国共产党的领导力和中国特色社会主义的显著优势,强化了其对党的领导和社会主义制度的价值认同。

2 农村社区公共卫生治理共同体的现实困境

随着我国新型城镇化的推进,农村社区建设如火如荼,农村社区构建公共卫生共同体也取得显著成效,但也存在亟需解决的问题。这些问题制约了农村社区构建公共卫生治理共同体的质量和效果。

2.1 主体观念较弱,社区群众参与公共卫生治理意识待提高

社区群众是参与农村社区公共卫生治理的重要主体,社区群众的参与意识在很大程度上直接决定农村社区构建公共卫生治理共同体的效果。当前,社区群众危机意识和防控观念淡薄直接影响了社区公共卫生安全。

其一,危机认知不足。大部分农村社区基础设施已基本得到保障,但物质条件的变化并未完全改变社区群众固有的传统家族思想和落后的健康卫生知识。很多社区群众囿于思想认识、知识水平、公共卫生知识等影响,极易产生两种错误认知。一方面,部分社区群众缺乏危机意识。随着疫情防控进入到常态化阶段,社区群众对公共卫生危机认知的短板更加凸显,“出门不戴口罩”“阻碍消杀工作”等现象频频出现。另一方面,部分社区群众缺乏对防护措施的科学认知,面对突发情况盲目恐慌,导致社区谣言肆意传播,阻碍疫情防控工作的有效开展。

其二,防控意识淡薄。村民个体防护和农村社区整体防护是相辅相成,有机统一的。提高每位群众在应急管理中的主体意识和参与能力,对于防止疫情暴发和大范围扩散至关重要。社区群众能否发挥其主观能动性,积极主动地担起共建社区公共卫生安全防护网的职责,是农村社会公共卫生治理共同体能否建成的重要基础。此外,农村社区人口流动频繁,形成了由留守老人、妇女和儿童组成的“空心化”社区群众结构。农村社区治理人才短缺、治理主体抗“疫”能力弱化。为此,迫切需要增强社区群众的危机认知,提升社区群众在应急管理中的参与意识,发挥群众主体作用。抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,确保人民群众生命安全和身体健康。

2.2 应急处理复杂,规范化高效化法治化管理机制待完善

公共卫生事件的应急处置既需要未雨绸缪,做好充分准备,也要当机立断,有序高效应对突发状况;注意及时反思,总结经验,完善预警系统和防护机制。当前,农村社区公共卫生体系缺乏法治规范,应急处理复杂低效。

其一,乡土秩序与应急管理冲突,在农村社区,人员往来和处理问题的内在机制仍是“熟人社会”的运行模式。血缘、地缘关系羁绊较深,阻碍公共卫生治理的有序展开。通过石家庄市藁城区的感染情况可知,藁城区病例的城乡比为1∶15.53,病例平均例数位居前2位的场所是教堂(82.67例/场所)和婚宴/满月宴举办场所(28.29例/场所)[10]。乡土社会秩序严重削弱了疫情管制效力,加之各农村社区间联系密切,一旦某地出现应急预警不健全、应急处置不规范的问题,极易导致病毒迅速蔓延和大范围扩散,危及人民生命安全。

其二,基层管理监督实效较弱,官本位思想根深蒂固,措施重管制轻法治。究其缘由,基层干部往往由具备权威性的“家族长老”或对社区发展建设贡献较大的“乡贤”担任。一旦出现两种错误倾向,就会对公共卫生治理造成严重危害。一方面,基层干部消极不作为。村干部不重视疫情防控或带头违规,给予群众错误引领,社区群众往往会盲目跟从。如预警系统不维护,信息不更新,敷衍应付形式主义作风等。另一方面,基层干部盲目乱作为。管控激进,则往往导致应急处理复杂化。此外,人们过度依赖权力,甚至惧怕权力,导致群众瞒而不报,长时间持续危害公共卫生事件的应急处理。

2.3 资源保障不足,全方位一体化资源保障体系待健全

当前,在疫情防控常态化下,农村社区公共卫生资源保障短板日益凸显,农村社区公共卫生资源保障体系面临严峻考验,医疗设施储配备和人才资源缺乏有效衔接,农村社区公共卫生医疗保障系统亟待优化。

在公共卫生物质资源保障方面,政府在农村社区公共卫生治理领域投入较少,乡镇卫生院软硬件落后、缺乏信息技术支持与维护、单独设立的卫生防疫站数量不足;预警系统维护和应急救援物资配备多依靠上级政府提供,社会支持较少,一旦应急资源配置滞后无法及时供应、应急物资向下延伸时出现层层递减和人力物力资源浪费等情况,社区群众的公共卫生安全将无法得到有效保障。

在公共卫生人才资源保障方面,部分农村社区基本医疗设施要完全投入公共卫生治理领域,发挥其持续、高效保障人民生命安全和身体健康的作用,还需要科技和人才的双重保障。科技和人才是推进城乡一体化和乡村振兴的两股强劲助推力。参与公共卫生治理的各个部门尚未实现覆盖全省市的信息联网,各地公共卫生信息数据畅通,是实现信息共享、实时检测和同步救治的基础条件。信息技术、行政管理和专业医护人才供应不足,基层人员门槛较低且待遇较低、晋升受限的情况导致虽然国家政策支持使人才暂时“下得来”,却无法使人才最终“留得下”。

2.4 政策较难触底, 政策落实的组织保障待加强

政策的生命在于执行。基层党组织是党在社会工作中的战斗堡垒,是农村社区公共卫生治理共同体坚强的组织保障。构建公共卫生治理共同体不仅是宏观蓝图,更是具体举措。当前,基层党组织的政策执行主动性和创造力不强,严重削弱了政策的生命力和实效性。农村基层党组织包括乡镇党组织和村党组织,村党组织基本上以接受命令为主,缺乏主动性。在武汉疫情暴发初期,大多数乡镇党组织已经对武汉疫情有了部分了解,但并没有主动采取职权范围内的相关措施,只是在被动等待上级关于疫情防控的指示,致使防控工作处于一定程度的被动局面[11]。基层党组织作为保障政策落实的关键一环,亦是扎根一线的第一信号源。农村社区是信息传递的最底层,政策更新慢,如果基层党组织不能及时反馈、主动作为会严重影响政策制定的科学性合理性,阻碍防疫措施有序开展。

政策部署的具体落实和执行的关键在基层,基层党组织和广大党员干部承担着切实做好各项防控工作的重要职责,他们能否结合农村社区具体实际,精准施策关系到整个危机应对的总体效果。当前,农村社区公共卫生危机发生时,乡镇党组织第一时间委派驻村干部,协助村“两委”处理应急事件。但由于驻村的暂时性,驻村干部在原本工作的基础上“加码”式下乡,工作繁重且重心仍在原岗位,一旦对工作消极怠慢,很可能阻碍各项政策贯彻落实,削弱基层党组织的政策执行力和公信力。

3 农村社区公共卫生治理共同体的实践路径

针对农村社区构建公共卫生治理共同体的现实困境,党和政府加强顶层设计,不断完善相关制度。遵循农村社区公共卫生治理共同体构建思路,不断完善农村社区公共卫生治理体系,实现健康乡村的可持续性治理愿景,确保乡村振兴战略有序进行。

3.1 转变思想观念,增强社区群众公共卫生应急管理意识

思想是行动的先导,指引着行动的方向。要提高社区群众对健全公共卫生治理共同体重要性的思想认识,增强社区群众的公共卫生治理参与意识和相关知识储备、坚持社区群众在构建农村社区公共卫生治理共同体的主体地位,以保证农村社区公共卫生治理共同体的显著成效充分发挥。

增强群众管理意识,首先要提高社区群众的思想认识,发挥社区群众的主动性、积极性和创造性,鼓励社区群众积极建言献策,贡献智慧。习近平总书记强调,要增强忧患意识,既要高度警惕和防范自己所负责领域内的重大风险,也要密切关注全局性重大风险[12]。要综合利用线上线下、大事小事,开展疫情防控宣传,提高社区群众的危机意识。随着科技飞速发展,农村社区居民在接受网络潜移默化的感染,要善于运用各类互联网平台提高民众对公共卫生安全的科学认知。

农村社区是社区群众共有的家园,农村社区公共卫生治理共同体需要全体社区群众共同营造。社区群众要严格遵守政府部门和专业机构的公共卫生治理要求和具体的工作指导,增强公共卫生治理共同体意识,科学积极应对公共卫生应急事件,同时也要养成科学、文明、健康的生活方式,在做好自身防护,提高自身免疫力的基础上,维护社区公共卫生安全。社区群众要有计划地参加应对公共卫生事件的训练演练,面对公共卫生事件时能够坦然处之、井然有序;建立社区群众公共卫生治理主体意识常态化提升机制,久久为功,常抓不懈,为构建满足社区群众健康生活需要的公共卫生治理共同体提供力量支撑。

3.2 夯实法治基础,强化自治法治德治相结合的体系保证

加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[13],构建农村社区公共卫生治理共同体是农村的基础性工作。要发挥好自治、法治、德治三者相结合的作用。农村社区相对城市社区和村庄来说,是一种新的社会生活形态。构建农村社区公共卫生治理共同体,需要发挥农村社区的自治功能。社区群众可以通过社区居民会议、线上建言献策等形式,参与公共卫生治理的决策和管理;及时完善和修改村规民约和社区自治章程,增加公共卫生治理的相关内容,推动社区群众由“要我建设”变为“我要建设”,形成农村社区公共卫生治理共同体人人有责,人人尽责,人人享有的良好氛围,建设农村社区治理共同体。

依法治国是国家长治久安的重要保障,国家要加强法治建设,尽快构建起科学完备有效的公共卫生法律体系,为农村社区公共卫生治理共同体提供强大的法律支撑。农村社区坚持依法科学有序的原则,将健全公共卫生治理共同体纳入法治化轨道。同时,通过多种手段引导社区群众遵守公共卫生治理领域的法律法规,增强社区群众的法律意识,在农村社区形成知法守法的良好氛围。

德治是一种道德规范手段,可以感召社区群众,规范社区群众的行为。农村社区以中华民族传统美德为德治基础,在农村社区形成以诚待人、推己及人、相互尊重的人际关系,建立起社区群众健全农村社区公共卫生治理共同体的行为准则。树立参与农村社区公共卫生治理的道德模范和新乡贤,以榜样的力量凝聚公共卫生治理共同体的思想共识,并转化为社区群众的情感认同和行为习惯;积极开展农村社区精神文明创建活动,积极弘扬中华民族传统美德,弘扬和践行社会主义核心价值观,营造文明友善的社区氛围,为健全农村社区公共卫生治理共同体提供良好的环境。

3.3 加大支持力度,弥补农村社区公共卫生治理共同体短板

党的十八大以来,农村社区公共卫生事业改革成就显著,社区群众健康水平明显提升,公共卫生治理的投入也不断增加。随着乡村振兴战略深入推进,农村社区公共卫生治理共同体不断完善。但农村社区目前的公共卫生体系与社区群众对健康生活的美好需求来说,仍然有短板,仍然是弱项。

习近平总书记强调,“要健全公共卫生服务体系,优化医疗卫生资源投入结构,加强农村、社区等基层防控能力建设,织密织牢第一道防线。”[14]农村社区是构建公共卫生治理共同体的前沿阵地。这次新型冠状病毒肺炎疫情的教训,告诉我们要高度重视农村社区构建公共卫生治理共同体,推动医疗卫生工作重心和医疗卫生资源向农村社区转移,优化配置农村社区公共卫生治理资源;要从保护社区群众生命安全和身体健康、保障国家安全和长治久安以及中华民族永续发展的高度,加大对农村社区公共卫生应急管理的资金投入;坚持“预防为主,防治结合”的方针,做好农村社区重大疾病和传染病防控;加快补上农村社区公共卫生基础设施和卫生服务体系的短板,改造提升农村社区医务室;加强农村社区医生队伍建设,提升农村社区医生卫生服务能力;健全农村社区的重大疾病医疗保险和救助制度,确保社区群众不会因病致贫、因病返贫;健全突发公共卫生事件应急管理机制,完善公共卫生应急事件的报告、预警以及资源储备与供应机制,提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。

3.4 加强党的领导,为农村社区公共卫生体系提供强大保障

做好“三农”工作,关键在党。健全农村社区公共卫生治理共同体,同样需要加强和改进党的领导,基层党组织为农村社区公共卫生治理共同体提供强大保障。中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出:“必须把党的农村基层组织建设摆在更加突出的位置来抓,充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,为农村改革发展稳定提供坚强政治和组织保证。”[15]健全农村社区公共卫生治理共同体是农村改革发展的重要内容,需要发挥好社区党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,让党旗高高飘扬在农村社区公共卫生治理共同体的第一线。农村社区党组织要把农村社区公共卫生治理作为重大民心工程,在各项工作中始终把人民群众身体健康和生命安全放在第一位;要发挥好战略堡垒作用,加强对农村社区公共卫生治理的宏观指导和统筹协调,加强农村社区公共卫生事件的防控宣传,完善应急处理机制,不断满足社区群众对日益增长的健康生活需要;吸取城市社区公共卫生治理的经验,统筹城乡公共卫生治理的协调发展。从而在遇到突出公共卫生事件时,能够及时、高效加强整体统筹部署,发挥政治优势和组织优势,筑牢应对公共卫生应急事件的坚强堡垒。同时,要发挥农村社区党员先锋模范作用,发扬密切联系群众的优良作风,形成党员走访社区群众的常态化机制,了解社区群众对公共卫生和生命健康需求,积极为村民排忧解难;勇于站在健全农村社区公共卫生治理共同体的第一线,积极为农村社区公共卫生治理共同体贡献力量,构筑保障农村社区公共卫生安全的严密防线。

总之,农村社区公共卫生治理共同体是保障社区群众健康生活,使其有更多获得感、幸福感和安全感的基础性工程。时代是化解难题的催化剂,无论处在疫情防控常态化时期,还是进入后疫情时代,通过构建农村社区公共卫生治理共同体,能够筑牢抗击公共卫生突发事件的基层堡垒,充分发挥党的领导和社会主义制度的显著优势,为乡村振兴和社会主义现代化强国目标打下坚实基础。未来,通过完善发展农村社区公共卫生治理共同体,逐步攻克农村社区公共卫生领域诸多亟待解决的现实难题,有助于筑牢基层安全防护网,夺取疫情防控的最后胜利。

利益冲突无