辽宁省商事仲裁与民事诉讼分流衔接机制研究

隋 军,王恩术

(东北大学 文法学院,辽宁 沈阳 110167)

商事仲裁和民事诉讼是我国民商事领域重要的纠纷解决方式,然而在现实生活中人民法院常常面临“诉讼爆炸”的情形,商事仲裁机构却“门可罗雀”,商事仲裁作为重要的非诉纠纷解决方式,未对诉讼分流起到应有助益。理顺民事诉讼和商事仲裁的关系,建立有效的商事仲裁与民事诉讼的分流衔接机制,有利于缓解人民法院的诉讼压力、助力多元解纷机制的构建、维护社会安定平和,进而促进我国法治社会的建设和社会主义市场经济的发展。

国内学者自21世纪初开始研究民事诉讼与商事仲裁的分流衔接机制,分为三个阶段。第一阶段为2001—2008年:学者大都集中研究简易程序案件和诉前调解案件的分流[1],探索民事案件繁简分流科学方法,规范民事案件繁简区分程序,完善民事诉讼审前制度[2]。第二阶段为2009—2013年:因“简易程序-普通程序”二元的审前分流程序难以促成纠纷的庭前解决,学者展开对ADR(非诉讼纠纷解决程序)的研究,主张构建民事诉讼审前分流机制以化解纠纷,并提出建立诉讼与非诉讼的衔接机制[3]。第三阶段是2014年至今:在ADR的实践中通常只有调解一种方式,因法院“案多人少”的问题愈加严重,商事仲裁也作为ADR受到重视[4],学界提出可以建立调裁对接机制,完善商事仲裁管辖,建立法院附设商事仲裁的纠纷分流模式[5]。

本研究主要采取问卷调查与访谈相结合的实证研究方法。总样本为辽宁省全部14家仲裁机构在编的管理人员、仲裁秘书和仲裁员,共计140余名。采用分层抽样和简单随机抽样相结合的方法从总样本中抽取子样本(受访者)。辽宁省商事仲裁机构数量较少,管理人员、仲裁秘书和仲裁员数量也有限,故本研究所抽取的每一个子样本及其提供的信息都有较强代表性。每个子样本均处于规定样本范围内,分布和数量均合理。在正式问卷调查前,发放了5份预调查问卷以检验问题的信度和效度,回收后对问卷内容进行调整,删除或更改信度和效度不佳的问题。采用线上方式精准对抽取的子样本发放问卷,发放49份问卷并全部收回,无无效问卷,问卷有效率为100%。

一、辽宁省商事仲裁与民事诉讼分流衔接的现状

1.人民法院“诉讼爆炸”现象显著

辽宁省各级人民法院民事诉讼压力巨大。从纵向来看,辽宁省商事纠纷当事人在纠纷解决方式的选择上对诉讼的依赖程度远超仲裁。表1反映了2019—2021年辽宁省各级人民法院与辽宁省全部商事仲裁机构受理的商事案件的数量、标的额的对比情况,可以发现,辽宁省各级人民法院审理判决的商事案件总数居高不下,虽然受新冠疫情暴发的影响,2020年案件数量有所减少,但总体上仍稳中有增,2021年案件标的额同比增长近一倍;而辽宁省全部商事仲裁机构的受案量占辽宁省商事纠纷案件总数的比重极低,仅为0.5%左右,标的额也仅占商事案件总标的额的2%左右。

表1 辽宁省各级人民法院与全部商事仲裁机构受理商事案件对比

数据来源:中华人民共和国司法部公共法律服务管理局、辽宁省高级人民法院

从横向来看,辽宁省的商事仲裁机构在处理商事纠纷方面发挥的效能不及我国大多数省级行政单位的商事仲裁机构。2021年,辽宁省的商事仲裁机构受理案件数量排名第22位①,受理案件标的额排名第24位②,在全国34个省级行政单位中排名均较为靠后。

由此可得出结论:辽宁省各级人民法院商事诉讼压力巨大,“诉讼爆炸”现象显著;商事仲裁作为一种重要的非诉解纷方式,在辽宁省远没有受到重视,没能起到对民事诉讼的分流作用;总之,辽宁省商事仲裁与民事诉讼的分流与衔接机制亟待重构和革新。

“诉讼爆炸”的直接后果是法院难以承受巨大的工作压力从而导致审判质量下降。一方面,裁判结果精确度下降,直接损害当事人的合法权益,进而会影响当事人的正常生产经营活动[6];不公正的司法对待会降低民事主体从事商事活动的热情和动力,不利于经济社会健康的发展,尤其是在辽宁省这样一个营商环境亟待优化的省份。另一方面,如果作为国家公权力机关的人民法院不能够充分发挥“定纷止争”的功能,会降低当事人对司法公信力的认可,不利于我国法治社会的建设[7]。更为严重的是,如果裁判结果偏颇程度过大,当事人恰好法治意识欠缺、性格偏激,为追求自认为的“正义”,作出危害社会公共安全的不当行为的可能性大大增加[8]。总之,辽宁省“诉讼爆炸”现象不容轻视,亟待缓解。

2.仲诉分流衔接机制形同虚设

辽宁省商事仲裁与民事诉讼分流衔接机制虽已有雏形但未能起到应有作用。调研结果显示,22%的受访者认为所在地没有建立仲诉分流衔接机制,超过半数的受访者并不清楚所在地市是否已经建立了仲诉衔接机制,只有25%的受访者认为所在地已经建立仲诉衔接机制。对认为所在地已经构建了仲诉分流衔接机制的受访者进行进一步调查,其中只有12%的受访者表示该机制的效果较好,近半数受访者表示对于该机制发挥的效果不甚了解,10%的受访者直接表示该机制在缓解法院诉讼压力、增加商事仲裁机构受案量等方面没有发挥实际意义并达到预期效果。

以沈阳市为例,在沈阳市中级人民法院和沈阳仲裁委员会走访调研时了解到,2020年4月沈阳市中级人民法院立案一庭已经于办公地点设立仲诉对接工作窗口,沈阳仲裁委员会安排固定人员担任联络员,其工作职责是对当事人提交的立案材料进行分析和评估,如果认为案件符合《中华人民共和国仲裁法》规定的商事仲裁机构受理的标准,就劝说当事人选择商事仲裁来解决纠纷。但是在实际中,由于多方面原因,联络员的工作并未持续开展,预期的分流效果并未达成。

总之,结合问卷反馈情况以及实地调研情况可知,辽宁省并未建立完善且有效的商事仲裁与民事诉讼的分流衔接机制,即便一些地市已经做出了探索与尝试,但是由于多种原因该机制并未起到良好的仲诉分流衔接效果,更无从谈起该机制对缓解法院诉讼压力、构建多元解纷机制的助益。

二、辽宁省仲诉分流衔接机制现存问题的成因

1.从人民法院的角度分析

(1)人民法院缺乏主动分流的意愿

通过在辽宁省部分人民法院走访了解到,尽管法院面临着“诉讼爆炸”的压力,但是主观上也不太愿意将标的额或者影响力较大的案件分流至商事仲裁机构。部分基层人民法院的司法工作人员存在“重司法轻仲裁”的观念,自诩作为国家公权力的行使机关和国家工作人员,具有排他的法律权威和法律地位,将商事仲裁作为民事诉讼的对立面来看待[9],认为“商事仲裁机构是与法院争抢‘案源’的竞争对手”,故抵触与商事仲裁机构进行合作,更莫论主动向当事人推荐商事仲裁这种纠纷解决方式。认识对实践具有能动的反作用,拥有如此“门户之见”,必然会导致仲诉分流衔接机制难以发挥应有作用。

(2)人民法院对商事仲裁机构的监督稍有过度

我国仲裁法规定,商事仲裁活动要遵循民事实体法和程序法的相关要求,因此仲裁员通过仲裁程序得出的裁决本应与审判人员通过诉讼程序得出的裁决大体一致,但在辽宁省的司法实践中却有一定差异。调研结果显示,高达76%的受访者认为人民法院和商事仲裁机构的裁判标准在一定程度上或者较大程度上不一致。我国仲裁法规定,法院如果认为商事仲裁机构的仲裁程序不符合规范,有权撤销仲裁裁决。但是较高的撤销率会降低民众选择商事仲裁化解纠纷的动力和信心[10],尽管近年来我国从立法和司法层面都在呼吁法院放松对商事仲裁的司法监督,以期提高商事仲裁机构的吸引力,辽宁省各级人民法院也作出一定的努力和引导,但这个问题尚未得到很好的解决,当事人对商事仲裁与民事诉讼之间的信任力相差悬殊[11]。此外,虽然我国仲裁法及相关司法解释规定,法院可以在判定仲裁程序不合法时,将案件发回商事仲裁机构要求重新仲裁,但辽宁省部分法院存在“为了省事,经常撤销了事”的情形。当事人凭商事仲裁机构出具的裁决书请求法院执行庭予以执行,如果法院频繁以裁决书的内容存在问题为由不予执行并且撤裁,当事人无疑会降低对商事仲裁机构的信任程度,当其再次陷入商事纠纷后,选择商事仲裁的意愿会大幅降低,更遑论向他人推荐商事仲裁这种解纷方式。

2.从商事仲裁机构的角度分析

商事仲裁机构具有一定的行政化色彩。辽宁省76%的商事仲裁机构的性质都是事业单位,8%的商事仲裁机构明确表示自身性质为行政机关。同时,部分受访者表示,即便自己所在的商事仲裁机构的性质名义上为公益性非盈利法人组织或者社会服务机构,但是自己的工资收入仍然由当地财政局统一划拨,“五险一金”等福利待遇也与其他事业单位并无二致,收入与工作量也几乎脱钩。此外,许多商事仲裁机构的管理层,即主任、副主任和委员多为公务员序列,以鞍山仲裁委员会为例,该商事仲裁机构共有15人,其中主任1人,副主任3人,委员11人,其中在政府部门拥有职务者共有8人,占半数以上,且多为某一部门的主要负责人。由此可知,辽宁省商事仲裁机构的行政化倾向较为明显,“旱涝保收”“铁饭碗”的观念存在于大部分商事仲裁机构工作人员的心中,市场化竞争机制的缺乏、受案量多少与收入高低不存在联系,商事仲裁机构及其工作人员自然无较大意愿主动参与仲诉分流衔接机制的构建。

3.从商事纠纷当事人的角度分析

商事纠纷当事人对商事仲裁缺乏了解。图1反映了当事人不选择商事仲裁以解决商事纠纷的原因,44名受访者认为“当事人对商事仲裁这一纠纷解决机制不太了解”是导致其不选择商事仲裁来解决纠纷的最主要原因。在对辽宁省14家商事仲裁机构进行调查后发现,仅有大连仲裁委员会(大连国际仲裁院)和沈阳仲裁委员会两家商事仲裁机构设有线上的官方网站;在工作时间内向各家商事仲裁机构多次拨打电话,有4家始终未能接听;在与接通的商事仲裁机构进行沟通时,问及“能否提供详细的仲裁员名录”时,8家机构都表示“这是保密事项”并拒绝提供。当事人自主选择仲裁员,是商事仲裁的核心要义即“意思自治”的最主要表现。当事人连如此最基本的信息都无法获取,深入了解并选择商事仲裁更无从谈起。许多当事人“只知诉讼,不知仲裁”,因此当陷入商事纠纷时,以民事诉讼方式予以解决是其首要选择,这势必导致法院诉讼压力过大,仲诉分流衔接机制难以发挥应有成效。

图1 受访者认为当事人不选择以商事仲裁解决纠纷的原因

三、辽宁省商事仲裁与民事诉讼分流衔接机制的重构与革新

1.完善人民法院的立案登记机制

完善人民法院立案登记机制是优化辽宁省仲诉分流衔接机制的关键。商事仲裁与民事诉讼的分流主要体现在立案环节,辽宁省可以采用以下两个方式对法院现有的立案登记制度予以完善。

(1)科学评估案件以选择最恰当的解纷方式

在这一点上,大连市中级人民法院与大连仲裁委员会(大连国际仲裁院)的经验值得借鉴,大连市中级人民法院与大连仲裁委员会(大连国际仲裁院)联合颁布的《关于推进诉讼与仲裁相衔接的民商事纠纷调解机制建设的意见(试行)》明确指出:人民法院在立案登记前应该对案件风险进行评估,并且告知和引导当事人选择合适的解纷方式;在立案登记后,当事人也可以选择商事仲裁。辽宁省各级人民法院可以丰富立案庭的人员构成,吸纳商事仲裁机构尤其是其受理部的工作人员,与法院立案庭的工作人员一道,研判纠纷适用的解决途径。人民法院在立案前,立案庭工作人员应当与当事人进行沟通,发放格式化案件信息表格,收集案由、案件标的额、当事人数量等参考要素;将参考要素系数化,设置权重比例进行打分[12];根据实际情况制定分数标准,将当事人的得分与标准进行比较,进而建议当事人采取恰当的纠纷解决方式。如果适宜仲裁,则将案件移送至商事仲裁机构;如果不适宜,且案件情况符合法院受理的标准,则法院受理案件。随着人工智能技术的深入发展,法院立案庭可利用电子设备,采取“智能分流+人工辅助”的方式[13],无纸化地对案件进行评估与分流。

需要注意的是,人民法院应当尊重当事人的意思自治。当事人有自主选择纠纷解决方式的权利,立案庭工作人员将基于分流标准而作出的分流结果告知当事人后,如果当事人对立案庭给出的解纷方式持有异议,立案庭应当听取当事人的意见,进一步了解案件情况后再次作出判断,并向当事人详细阐述作出该判断的理由和依据,强调采取该解纷方式的优势。如果当事人选择商事仲裁,立案庭工作人员应对仲裁协议的订立提供指导[14]。如果当事人仍然坚持其固有意见,立案庭工作人员应予以尊重。

(2)建立“解纷机制选择”咨询窗口

我国民众法律意识参差不齐,且商事仲裁的知名度、普及度远不及民事诉讼,所以当事人难免会对商事仲裁采取排斥态度。此时应该充分发挥律师、仲裁员、法学专业在读学生、法学专业教师等具备较强法律素养人士的作用[15]。在法院立案庭设立配备上述人员的“解纷机制选择”咨询窗口,即增设一个能够客观提供分流建议的独立第三方。当事人对工作人员推荐的解决纠纷的方式产生疑虑时,可以直接向该窗口获取免费的专业建议。辽宁省的各级司法行政机关应当承担对窗口服务人员的培训工作,并对其适当给付报酬,或者根据其需求出具相应的志愿服务或社会实践证明。此种方式有利于提升民事诉讼和商事仲裁的分流效率及成功率,推进“诉源治理”。

2.推动商事仲裁机构“去行政化”改革

推动商事仲裁机构“去行政化”改革是优化辽宁省仲诉分流衔接机制的必然要求。在国家大力倡导构建多元解纷机制的背景下,推动商事仲裁机构“去行政化”改革,提升其公信力以分流案件,缓解法院诉讼压力,日益得到了法学理论界和法律实务界的重视[16]。近年来,我国颁布了一系列有关商事仲裁机构改制以提升其公信力的法律文件,具体情况如表2所示。

表2 我国关于(商事)仲裁制度的有关法律文件

商事仲裁机构的性质经历了从“留白”到“事业单位”再到“非营利法人”的变迁[17],“事业单位”是目前辽宁省商事仲裁机构的主流性质,但因为事业单位的人员往往同行政机关联系紧密,从而使得商事仲裁机构具有行政化色彩,而且商事仲裁机构作为事业单位也缺少法律支撑[18],故进行“去行政化”改革十分必要。将商事仲裁机构的性质转变为社会服务机构,其功能变动最小,也符合去行政化的趋势。结合相关法律文件(表2),推动辽宁省商事仲裁机构改革可以从以下三个方面入手。

(1)引入工作人员强制退出机制

辽宁省商事仲裁机构可以取消以往的固定人员编制,引入合同聘用机制,打破工作人员一成不变的状态。在有灵活的人事机制的基础上,结合所在地的实际情况,制定合理的绩效考核标准,达不到留任标准的勒令其退出,实现商事仲裁机构工作人员的优胜劣汰[19],这不仅符合《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》的要求,而且还利于激发商事仲裁机构的活力。

(2)实现商事仲裁机构的自收自支

辽宁省商事仲裁机构在完成性质由公到私转变之后,收支两条线的资金运转模式也应该转变为自收自支,凭借向当事人收取服务费用实行自主经营、自负盈亏,这是商事仲裁机构民间性的应有之义[20]。考虑到辽宁省各商事仲裁机构的历史背景和当地的实际情况,不少商事仲裁机构在失去政府资助后会面临无法生存的困境,这里可以做进退两种解释。进取的一面是,商事仲裁机构其本应该作为一种民间服务的提供者参与市场竞争,如果无法达到收支平衡,就表明其所提供的服务没有市场,其要么提升服务质量,要么退出市场并将有限的资源即案源让由他人竞争[21],这样可以解决辽宁省早期商事仲裁机构设立无序、不切实际的问题,从而将辽宁省内有限的商事仲裁案源由市场调节至几个业务能力较强的商事仲裁机构,以提升辽宁省商事仲裁机构的总体水平。退避的一面是,如前所述,商事仲裁机构改制后性质为社会服务机构,其仍可以接受政府的捐助,以保证自己的存续,同事业单位收支两条线的资金运转方式不同的是,社会服务机构对资金的使用拥有更大的自主权,从而可以更好地跟进市场的变化[22]。

(3)完善对商事仲裁机构的监督机制

如图1所示,受访者们表示当事人不选择商事仲裁以解决纠纷的原因除一裁终局系商事仲裁根本特点、执行困难同法院有关外,都可以归结为对商事仲裁机构的不信任,不信任的原因主要在于缺乏对仲裁机构缺少监督机制。辽宁省应当从内部和外部两方面构建相应的监督机制。内部监督方面,辽宁省商事仲裁机构应当设置独立的监督部门,赋予其较大监督权,其除可以对案件的仲裁过程进行监督外,还可以对机构的业务、人事、财政等多方面事项进行监督[23]。外部监督方面,发挥辽宁省仲裁协会的作用,其章程中明确规定,“协会有权对商事仲裁机构工作人员、仲裁员的违法或违规行为予以惩戒”,这表明其有权对辽宁省商事仲裁机构进行监督,然而在实践中,辽宁省仲裁协会并未发挥应有的监督效能,未来辽宁省仲裁协会应当在省司法厅的指导下,积极发挥监督职能,通过行业自治推动辽宁省商事仲裁行业的健康发展。

3.提升公众对商事仲裁的知情度

提升公众对商事仲裁的知情度是优化辽宁省仲诉分流衔接机制的重点。辽宁省各级人民法院可以采用以下两个手段扩大商事仲裁的知名度。

(1)大力宣传商事仲裁的独特优越性

保密性、自治性以及相较于诉讼的快速性是商事仲裁的主要优势,保密性是指在商事仲裁过程中,机构严格遵守保密协定,不会向当事人以外的任何人透漏案件信息和裁决结果[24];自治性是指纠纷双方在首席仲裁员由商事仲裁机构指定的情况下,可以在商事仲裁机构提供的仲裁员名册中各自选择一名仲裁员,由这三名仲裁员构成仲裁庭对案件进行审理并出具裁决书;快速性是指商事仲裁“一裁终局”,不存在再次裁决的可能性,且由于裁决程序相较于诉讼程序简洁,用时相对较少。辽宁省各级人民法院、司法行政机关和各商事仲裁机构应通过各种形式广泛宣传商事仲裁的优势以及仲诉分流衔接机制的成效,积极引导市场主体在签订民商事合同时订立仲裁条款[25],陷入纠纷时优先选择商事仲裁作为解决方式。

(2)利用媒介宣传平台提升商事仲裁机构的知名度

辽宁省各商事仲裁机构应当顺应互联网发展的浪潮,设立专门负责宣传工作的部门,着手建立或完善官方网站、微信公众号等多样化的媒介宣传平台,作为公众了解商事仲裁以及机构运作情况的窗口[26];在平台上定期发布诸如典型商事仲裁案件分析、与商事仲裁相关的法律常识等信息;公布仲裁员名录,列出仲裁员的照片、职业、背景,专业方向等,以便当事人自行了解、自由选择[27]。总之,商事仲裁机构要积极发挥主观能动性,广泛利用时下新兴的宣传渠道,多途径提高自身的社会影响力和知名度,吸引公众兴趣,增强当事人选择商事仲裁的意愿。

注释

①数据来源于中华人民共和国司法部公共法律服务管理局,各省级行政区高级人民法院等。

②数据来源于中华人民共和国司法部公共法律服务管理局,各省级行政区高级人民法院等。