对标DEPA营造良好数字生态

韩亚品

（商务部国际贸易经济合作研究院）

数字技术推动第四次工业革命的到来，以指数级速度改变着世界运行方式。数字时代世界百年未有之大变局下，各国争相布局数字生态积极参与全球数字治理和国际规则制定。理想的数字生态是完整多样、动态开放和创新引领的共生系统，是各领域实现数字化转型的必然结果[1]。“十四五”规划纲要提出“营造良好数字生态”，构建数字规则体系。美国、欧盟两大数字生态圈正在逐步形成，与发达经济体相比，我国数字生态尚需加快建设。

一、数字生态内涵及构成

（一）数字生态内涵

目前学界对数字生态的理解见仁见智，但明确给出数字生态定义的却较少。张平文将数字生态定义为数字时代下，政府、企业和个人等社会经济主体通过数字化、信息化和智能化等技术，进行连接、沟通、互动与交易等活动，形成围绕数据流动循环、相互作用的社会经济生态系统[2]。笔者认同这一观点。生态强调主体之间以及主体与环境之间平衡和协调的关系。第四次科技革命加速来临，各领域各行业数字化是必然趋势，数字生态将是未来的主要组织形态，其中错综复杂的连接构成多维空间复杂系统。数字政府、数字经济和数字社会均为数字生态的重要组成部分，人类生产方式、生活方式和治理方式随着数字化进程的推进将发生深刻变革。

（二）营造良好数字生态的重要条件

营造开放、健康和安全的数字生态，需以互操作性为重点，以数据流动为基础，以数字创新为动能，以数字共生为方向，以信任机制为保障，以数据安全为底线，构建高标准数字经济规则。

1.开放的数字生态

（1）重点：互操作性

建立电子支付、电子发票、无纸化贸易和数字身份之间的互操作性，有助于消除数字贸易环境的异质性，使数字贸易更加畅通，对数字生态至关重要。为了与其他成员国的电子支付系统、电子发票系统、无纸化贸易系统和数字身份系统相衔接，倒逼国内对电子支付、电子发票、数字身份等在数字贸易试验区内先行先试，并加快全国推广速度。

（2）基础：数据流动

数据是数字生态的基本构成要素。数据发挥作用的关键并不在于采集和储存，而在于流动[3]。跨境数据流动为构建多方位一体的经济社会体系提供了重要条件。数据流动既是生成数字生态的基本条件，又通过反馈和循环推动数字生态逐渐发展壮大，其活跃度决定了数字生态的运行效率。

2.健康的数字生态

（1）动能：数字创新规则

数字创新推动经济社会发展动力变革，成为数字生态产生的关键。数字产业化和产业数字化的过程本身就是打破传统思维、推陈出新的过程。不同领域的数字化转型特征不同，与行业特点密切相关。持续推动基础创新和原始创新，有利于构建自主可控的数字生态体系。人工智能、金融科技等领域成为新的赛场。

（2）方向指引：数字共生规则

数字共生指社会经济主体围绕数据流动形成的共生结构。数字共生使数字生态空间范围扩大、价值迅速提升、模式更加丰富。数字共生打破传统经济的地域限制，生产者和消费者空间上更加分散，更大范围内优化资源配置，推动形成区域间均衡协调的数字生态。此外，吸引更多用户加入共生系统。由于网络系统价值约等于系统用户数的平方，共生关系使生态价值呈平方数的增长。另外，生产者、消费者和分解者之间的共生关系不断发生变化，数字生态不断出现新的形态模式。如数字技术使组织结构更加扁平化，便于主体之间共建共治共享，生产消费者应运而生，闲置资源得以充分利用。

3.安全的数字生态

（1）保障：数字信任

数字信任是数字生态主体间建立连接的前提条件。保护数字经济参与者个人信息，有利于增强其对数字经济和贸易发展的信心。制定机制促进国家之间不同的个人信息保护体制之间的兼容性和交互操作性，通过信息交流保护个人信息。对在线商业活动中对消费者可能造成损害的欺诈、误导或欺骗性行为，国际合作建立消费者救济机制或替代性争端解决方案等，有利于在线消费者保护，增加消费者福利。

（2）底线：数字安全

数字安全是数字生态建立的底线条件。反对数字霸权，维护数字主权。既要充分挖掘数据价值，又要确保数据安全，在数字利用和数字安全之间建立平衡关系。国际合作有利于解决网络安全和保障问题，为数字经济提供安全可靠的网络环境支撑。国际网络安全合作，对识别和减少电子网络的恶意侵入或恶意代码传播以及劳动力资格认证互认起重要作用。

二、我国数字生态发展面临的挑战

（一）我国数字生态水平尚待提高

整体来看，中国的数字生态发展排在第七位，排名前六的国家分别是英国、美国、德国、法国、荷兰和瑞典[4]。虽然中国数字经济体量大，但与发达国家相比，数字生态差距明显。其中数字规制方面，在测算的41个国家中，我国居第33位。同时，目前还没有形成世界统一的数字贸易规则体系，一些规则在不同国家间产生很大分歧，我国需主动对标国际高标准经贸规则，更多地考虑发展中国家利益诉求。因此，借由对标DEPA规则之机，加强数字生态国际合作，有利于我国提升数字经济规则水平，凝聚全球数字经济发展共识，代表发展中国家缩小与发达国家间的数字鸿沟，以及建立兼容不同利益诉求、发展与安全之间动态平衡的数字生态。

（二）数字生态建设面临多方面挑战

1.开放方面

（1）电子支付、电子发票、数字身份和无纸化贸易等顶层设计

关于构建数字生态的顶层设计，有关部门和各省市区积极出台专项和地方“十四五”规划，对营造数字生态做出总体规划。同时应看到，顶层设计需要考虑和兼顾的内容较广泛。横向来看，数字经济涉及领域较多，纵向来看数字生态演化过程呈现出多种形态。另外，构建数字经济生态处于探索阶段，摸着石头过河，没有现成的经验可以借鉴，将会面临大量前所未有的问题，如机器替代人工的趋势愈发明显。从经济目标来看，随着数字经济的快速发展，共同富裕的目标如何实现。从演变过程来看，顶层设计应考虑到如何提高效率演化至系统最优值。数字化转型投入周期长，系统的战略规划设计显得尤为重要。

（2）数据和数字产品市场开放

我国跨境数据流动治理被提升至国家战略的高度[5]。政府通过加快转变职能、出台相关政策等举措，为数据流动循环夯实基础。然而，数据确权是数据市场有效运行的前提，2023年地方数据产权试点将继续探索符合我国实际的数据知识产权保护有效路径[6]，这一工作尚处于起步探索阶段。同时，对数字产品的非歧视性待遇和永久性免征电子传输关税，不仅不利于我国相关数字产业的培育和成长，也会造成一定的路径依赖和税收损失。

2.健康方面

（1）新兴趋势和技术、数据创新相关规则

核心技术空心化是中国企业发展的痛点与难点，如何实现核心技术的突破是急需解决的重要问题[7]。我国芯片制造技术起步较晚，仍处于全球芯片产业链中低附加值位置，高端产品核心技术与发达国家相比仍存在较大差距，如PC、服务器芯片和光刻技术等[8]。工业软件是工业制造的“大脑和神经”，也是我国需要下大力气攻克的短板之处。

（2）数字共生规则

国际上看，地缘政治特别是盟国政治造成数字地貌的分裂，使得全球市场发生扭曲[9]。国内来看，结合现实发展需要，数字经济与实体经济的融合需进一步加深与优化。目前我国数字生态国际化水平较低，谷歌、脸书、亚马逊等数字高科技公司国际市场占有率较高，而我国的百度、腾讯、淘宝等数字企业国际市场占有率较低[10]。

3.安全方面

（1）数字信任规则

目前我国平台经济基础制度仍不完善，其细化规范的缺失，导致平台在消费者权益保护方面仍存在不足，消费者在维权中仍然面临不少困境[11]。《中国消费者权益保护状况年度报告（2022）》调查结果显示，消费者权益保护法的部分条款已相对滞后于经济发展方式转变的客观要求和消费升级的现实背景，无法满足数字经济时代消费者权益保护在某些领域的现实需要[12]。《2022年个人信息保护领域消费者权益保护报告》也认为，我国仍存在侵犯消费者个人信息的现象，建议修订《消费者权益保护法》，完善消费者个人信息保护法律制度[13]。

（2）数字安全规则

我国着力维护市场公平竞争秩序，加强反垄断和反不正当竞争，规范线上经济竞争秩序，完成反垄断法修订草案，大力实施公平竞争审查制度。数字经济领域反垄断监管特别注意强化经营者集中控制和禁止恶意排他行为[14]。然而，随着新业态新模式不断涌现，数字治理也面临新的挑战。垄断行为监管不易，隐藏系统性风险。数字生态具有网络效应和规模效应，网络信息和经济行为不易控制，如以不透明算法“暗箱操作”误导消费者。网络黑客和网络安全是构建数字生态面临的重大挑战。因此数字生态网络安全的支撑需要进一步增强。

三、对标DEPA营造良好数字生态

（一）对标DEPA规则有利于营造良好数字生态

《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)作为全球数字贸易领域的第一个专项协定，不仅数字贸易规则条款水准高于RCEP，而且包含数字贸易便利化、数字产品相关规则、新兴趋势和技术如人工智能和金融科技、数字信任和数字包容等RCEP不涉及的内容。该协定功能在于便利化端对端无缝衔接的数字贸易、使可信性数据顺畅流动和建立数字系统的信任等，与建立数字生态目标一致。而且发起方并不是很多，约束性规则较少，规则接受难度不大，总体来看谈判难度并不大。因此对标DEPA有助于完善数字贸易治理框架和参与国际数字经济合作，提升话语权和规则制定权，进而形成良好的国际国内数字生态。

（二）具体来看尚需多方面发力

DEPA与RCEP的差异恰恰成为中国对标DEPA所面临的关键挑战，结合DEPA与RCEP条款对比[15]，对DEPA中RCEP扩展条款（RCEP-extra）和RCEP深化条款（RCEP-plus）展开分析。这些条款可分为开放、健康和安全三个维度，开放包括互操作性和数据流动两个方面，健康主要涉及创新性和共生性规则，安全包括信任机制和数据安全规则（见表1）。

表1 对标DEPA营造良好数字生态

1.提升数字贸易便利化水平和互操作性

DEPA中数字贸易便利化条款包括电子支付、电子发票、数字身份和无纸化贸易等，协调各国异质的数字经济环境。其中RCEP规则不包括电子支付、电子发票、数字身份等，高于RCEP的规则主要无纸化贸易方面。这些商业和贸易便利化条款涉及国内的推广应用和国际上的互操作性两个层面，尽快与国际标准系统接轨，提高数字经济的互联互通性和数字贸易效率。

2.推动数据和数字产品自由流动

全方位、全地域、全过程营造良好数字生态。对标DEPA应立足优化我国数字生态，以保障国家安全为底线的前提下，尽可能互相开放市场。处理好数字经济安全与数字经济发展之间的关系，这是一个重要的政策问题。数字税、数据流动、数据本地化等应兼顾发展和安全、自由和稳定之间的平衡。

3.促进数字经济创新和治理国际合作

加强国际金融科技合作、人工智能治理、数据创新合作。微观层面来看，大力支持企业开展数字创新，通过技术创新实现产业升级，跃升至产业链和价值链的更高水平。中观层面来看，促进战略性新兴产业的快速发展，推动产业结构的不断优化调整。宏观层面来看，鼓励和支持数字创新，推动贸易向信息化、网络化和智能化方向转变，有利于数字生态加快形成。

4.推动数字经济共生性和包容性发展

深度参与数字经济国际合作，增强数字经济共生性和包容性。增强区域经济合作，化解地缘政治压力对数字经济生态循环的阻力，激发与RCEP成员国家和“一带一路”沿线国家的产业共生效应和价值共生效应。DEPA特别强调了数字包容性，对标这一规则，进一步保障我国不同群体使用互联网、享受互联网红利的机会。另外，除了引进和培育数字经济龙头企业和平台企业，还应充分理解中小企业数字化转型中的难点和痛点，关注中小企业的发展诉求。

5.形成数字经济的可信任环境

规范数字经济市场，加强个人信息保护和线上消费者保护。DEPA规定制定保护个人信息的法律框架时，应考虑相关国际机构的原则和指南，促进不同的个人信息保护体制之间的兼容性和交互操作性，鼓励企业采用数据保护可信任标志并相互承认[16]。修订《消费者权益保护法》，对解决在线跨境商业活动中消费者救济、法律执行、消费争端等问题进行国际合作。

6.确保数字经济安全发展

数据安全是筑牢数字生态基础的关键，对源代码、算法问题和数据或计算设施本地化问题，在保护知识产权前提下注重监管主权。DEPA协定为缔约方之间的网络安全和网络保障提供了指导性框架，要求缔约方之间推动形成影响网络安全和保障的合作解决方案[17]。数据存储非强制本地化方面，DEPA剔除了RCEP中的安全例外条款。我国虽然主张数字存储非强制本地化，但是坚持将涉及国家和个人安全的数据存储在本国境内[15]，对标该规则时需进行调整，同时要善于利用公共政策目标例外条款。