省级国土空间规划监测评估预警机制框架建构与运用

田朝晖，唐萍，程潇菁

摘  要：建立完善国土空间规划监测评估预警机制，对于促进国土空间治理能力现代化具有重要的推动作用。本文在探讨省级国土空间规划监测评估预警机制构建的总体框架和思路基础上，以湖南省为例，从核心指标体系、技术支撑、监测预警、评估、考核和反馈等多个层面，提出一套相对完整的省级国土空间规划监测评估预警机制构建路径，以期为新时期省级国土空间规划“一张图”建设、规划管控、规划调整和监督检查提供指引和参考。

关键词：实施监测评估预警机制；指标体系；“一张图”

中图分类号：F301.2           文献标志码：A              文章编号：1672-5603（2023）03-54-07

Construction and Application of a Framework for Monitoring and Evaluating Early Warning Mechanisms for Provincial-level Land Spatial Planning

——Taking Hunan Province as an Example

Tian Zhaohui， Tang Ping， Cheng Xiaojing

（Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan 410119）

Abstract：Establishing and improving the monitoring and evaluation early warning mechanism for national spatial planning plays an important role in promoting the modernization of national spatial governance capabilities. On the basis of exploring the overall framework and ideas for constructing a monitoring， evaluation， and early warning mechanism for provincial land and space planning， this article takes Hunan Province as an example and proposes a relatively complete path for constructing a monitoring， evaluation， and early warning mechanism for provincial land and space planning from multiple levels such as core indicator system， technical support， monitoring and early warning， evaluation， assessment， and feedback. The aim is to provide a "one map" for the construction， planning and control of provincial land and space planning in the new era Provide guidance and reference for planning adjustments and supervision inspections.

Keywords： implementation of monitoring and evaluation early warning mechanisms; indicator system; "One Map"

0 引言

2019年先后印發的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，要求建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制，全面开展国土空间规划“一张图”建设[1]。监测评估预警机制作为国土空间规划体系中的重要环节，是推动国土空间规划实施、构建国土空间规划闭环运行体系的重要技术保障。当前，我国传统空间规划实施监督理论、方法和机制还不完善，主要体现在监测评估过程缺乏公众参与、数据平台基础差、未形成动态监测机制、指标缺乏规划过程的连续性、“事后”反馈方式为主等方面的困难和不足，严重影响了空间规划实施的效果[2]。面向规划实施的全周期监测，应体现从单点式审批管理向系统性规划实施监督的转变，实现这一转变的关键是围绕国土空间规划体系构建监测评估预警机制和方法，建设国土空间规划实施监测网络，提升规划监测的敏捷性与科学性[3]。

为落实国家有关要求，湖南省在推进国土空间规划编制工作的同时，积极推进国土空间规划“一张图”建设，将监测评估预警作为“一张图”建设的重要组成部分，始终贯穿于整个建设过程中。然而目前无论在国家层面还是在省级层面，构建规划监测评估预警和实施监管机制仍处于摸索阶段，相关工作存在一定的盲目性和滞后性。因此，急需从顶层设计的角度出发，研究建立完善湖南省国土空间规划实施监测评估预警机制，以满足现阶段国土空间数字化生态建设的整体需求。

1 总体框架

在社会学中，“机制”是指寻求事物内部组织和变化的规律，以保障其有效运行和可持续发展[4]。实施监督作为国土空间规划体系的重要组成部分，离不开规划实施的有效运作机制。本文所指国土空间规划实施监测评估预警机制就是建立一套确保国土空间规划全面有效实施，协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的运行方式，其核心是构建国土空间规划的“实时监测—实施评估—及时预警—动态维护”的闭环管理方式，实现规划实施全生命周期管理。构建规划实施监测评估预警机制的框架（图1），研究总体上从空间和时间两个维度，围绕规划确定的目标指标体系，对规划重要指标变化情况进行实时监测，对规划实施成效进行定期监测、分析和评估，及时发现问题和产生预警、剖析成因、提出建议，建立动态维护和反馈运行程序，并将调整建议反馈至国土空间规划实施中，确保规划实施的有效性。

2 构建思路

构建国土空间规划实施监测评估预警机制，应当以面向治理体系和治理能力现代化为目标和要求，以支撑国土空间规划监督全过程综合决策为目的进行[5]。本文借鉴国内外规划实施监督相关的法律、理论框架和技术方法，首先明确实施监督的各项内容，借助先进的信息管理技术手段，研究国土空间规划动态监测、实施评估、及时预警新思路和方法，通过构建指标体系、技术支撑、监测预警、实施评估、考核和反馈调整等环节，最终形成全流程、闭环式的规划实施监测评估预警管理机制（图2）。其中：指标是监测、评估和预警的主要作用对象，建立指标体系是评估和预警的前提[6]；技术支撑是规划实施的法制、机制、体制保障的必要工具和手段[7]；监测预警依托实时采集和接入多元数据，对国土空间保护和开发利用行为进行动态监测并及时预警；实施评估精准认知国土空间规划实施的效果，是对国土空间开发保护现状和规划实施情况进行体检评估；绩效考核将规划实施监测、评估和动态维护工作等纳入绩效考核范围，是规划实施监督的重要内容之一 [8]；反馈调整是保障规划在实施过程中不断动态完善的客观需要[9]。

3 湖南省国土空间规划实施监测评估预警机制构建

3.1 核心指标

国土空间规划是各级各类规划成果的集合，不同层级和类型的规划指标存在一定的差异性，且具有一定的指标传导特征，在规划实施监测评估预警过程中，需要对不同规划指标进行长期的、持续的测量、监控。因此，有必要建立一套完备的实施监测评估预警指标体系。

依据国家、省目前发布的省、市、县级《国土空间总体规划编制指南（试行）》、《国土空间规划开发保护现状评估技术指南》、《国土空间规划监测评估预警指标》和《国土空间规划城市体检评估规程》等文件的指标成果[10]，综合考虑行政管理需求，最终形成湖南省国土空间规划实施监测评估预警核心指标体系，从发展目标、国土空间格局管控、资源要素配置、生态修复与整治4个方面选取共计59项指标。为保障指标有效的自上而下监管、上下联动对接、全域指标管控和信息化管理，进一步将每一项指标赋予适用范围、传导方式、更新频次、监控类型和指标属性5种属性（表1）。

3.2 技术支撑

主要包括规划实施监督管理系统和规范与标准两部分建设内容

（1）规划实施监督管理系统

基于国土空间基础信息平台，建立省、市、县三级国土空间规划“一张图”实施监督管理系统。其主要建设内容包括：①整合现状、规划、管理和经济社会等数据形成国土空间规划“一张图”，提供标准统一、共享共用、互联互通的数据服务，负责动态维护更新，确保空间数据实效性；②构建规划实施监测预警、实施评估预警和大数据分析等功能，对国土空间规划的实施过程进行“监测—评估—预警—决策”全程管理；③针对监测评估预警的应用功能，建设由指标库管理、模型库管理和交互界面等构成的决策支持体系（图3）。

（2）规范与标准

建设国土空间规划“一张图”实施监督管理系统，其中重要的一个内容就是明确相关技术标准和规范，主要包括：①“一张图”系统建设标准建设，在遵循《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》的基础上，进一步拓展制订《市县国土空间规划实施监督信息系统建设指南》，建设形成“框架一致、标准统一、纵向贯通、横向协同”的各级实施监督信息系统。②数据标准建设，规范和统一全省国土空间规划“一张图”数据标准、规划图则和汇交要求，对不同专业所涉及的相同监测项目的数据统计口径、技术方法等标准进行统一核定，解决监测评估预警运行指标不明确、不统一的问题。③监测评估预警运行规则建设，明确各级各类监督主体实施监督时所采用的指标，指标体系运用时所指向的成效，总、专和详三类规划之间实施监督的联动传导路径，预警分级规程等。

3.3 监测预警

（1）开展方式

主要针对实施监测评估预警指标体系中的约束性指标进行实时监测，监测数据更新可以日/周/月进行一次，也可以实时获取POI、LBS等时空大数据作为辅助性监测。实时监测对突破管控边界或违法用地行为进行预警，为本级政府进行决策调整规划实施政策、上级行政主管理部门进行绩效考核和督察提供服务。

（2）开展流程

實时监测工作流程包括数据采集处理、实时监测、反馈响应三个阶段（图4）。数据采集阶段实现各级管理系统纵向上与上下级平台或系统的对接，横向上实现与其他业务系统的衔接，通过自动采集、部门填报、项目流程管理等方式，实时获取更新指标数据；实时监测阶段实现指标数据与指标模型的关联与计算；反馈响应阶段实现监测指标内容的实时反馈和实时响应，即监测结果、预警状态展示、监测月报生成等。

3.4 实施评估

3.4.1 一年一体检

（1）开展方式

一年一体检评估工作依据核心指标体系以及参考自然资源部发布的《国土空间规划城市体检评估规程》一年开展一次，由各级规划实施主体组织开展相应工作[11]。围绕战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系和实施保障六个方面的内容，对总体规划各项指标实施情况进行全面评估，分析规划实施成效、存在的问题及原因，提出相应对策。为政府年度绩效考核提供依据，为规划主管理部门制定下一年实施工作计划提供参考，为五年评估工作提供数据。

（2）开展流程

一年一体检工作分为创建任务、开展体检、成果应用三个阶段（图5）。创建任务阶段，省级系统完成年度计划制定、体检指标体系创建、下派体检任务工作；开展体检阶段，各市、县级系统接收来自省级系统下发的任务后，完成数据收集、分析评价、编写体检报告、填报或审核等工作；成果应用阶段，将审核通过后的年度体检成果及时上报本级人民政府备案，作为政府决策的依据，将体检中发现的问题反馈至各责任部门，同时面向社会公示体检报告成果，积极发挥总体规划公众参与的作用。

3.4.2 定期评估

（1）开展方式

定期评估工作每五年开展一次，由各级规划实施主体组织编制。围绕总体规划制定的指标体系，基于连续五年体检数据，依托大数据等技术手段和新型数据信息，对总体规划五年实施情况进行全面评估。识别区域发展中主要问题，深入分析问题及成因，对国土空间规划阶段性实施情况进行综合评价，判定其编制的合理性、实施的有效性和外部环境的影响，形成评估结论。为下一步规划动态调整和修订，考核问责相关实施主体提供参考依据。

（2）开展流程

定期评估工作流程包括评估准备、开展评估、评估论证和成果应用四个步骤（图6）。评估准备阶段，第三方评估机构进行人员配置、技术准备、制定工作方案等前期准备工作；开展评估阶段，组织开展规划实施主体对规划实施进展情况、实施效果、下阶段工作安排和有关问题建议的自评估，收集原始数据和信息，对资料进行系统的整理、归类、统计和分析，编写形成结构完整、思路清晰、结论明确的评估报告初稿；评估论证阶段，组织专家和相关部门对评估报告进行评审并广泛征求各方意见，修改完善的评估报告经政府审核后提交同级人大常委会审议；成果应用阶段，将最终成果反馈至相关部门和公众，加强评估成果的应用，推动规划修订完善，提升规划管理水平，提高规划实施的整体效能，对评估成果进行公告展示和过程资料归档，并逐级向主管部门上报、备案。

3.5 绩效考核

考核对象为各级规划实施的行政主管部门，考核主体是同级绩效考评管理办公室。根据考核年限可以划分为年度考核和五年考核两类（图7）。

年度考核工作由各级人民政府组织每年开展一次。考核工作主要依据年度综合体检报告进行开展，将考核结果纳入本年度政府绩效管理考评体系，作为各责任部门奖惩依据。五年考核工作由各级人民政府组织每五年开展一次，考核工作主要依据定期综合评估成果进行开展，考核结果作为各考核对象实施奖惩的依据、作为各级领导班子和领导干部考评的依据、作为各考核对象组织部门干部使用的依據。

3.6 反馈调整

反馈信息主要来源于两个方面：一是监测评估预警发现问题后形成的反馈信息；二是社会面的满意度调查或各部门业务执行反馈信息。规划主管部门在接收到社会反馈信息后，将属于政策性内容的信息反馈至人民政府，将属于法律性内容的信息经过规划委员会反馈至人民代表大会；规划委员会在接收到社会反馈信息后，将属于法定性内容的信息反馈至人民代表人会，将属于政策性内容的信息反馈至人民政府，将属于引导性内容的信息反馈至规划主管部门（图8）。最终由人大授权规划委员会针对不同反馈信息对规划进行及时修改和调整。

4 结论与展望

本文基于湖南省国土空间规划全生命周期管理的核心要求，构建了国土空间规划实施监测评估预警机制的总体框架和思路，并拓展了指标体系、技术支撑、监测预警、实施评估、考核和反馈等环节的研究，为省级国土空间规划实施监测评估预警机制建设提供了理论、方法和支持。其中指标体系提供了监测评估预警的核心指标库以及各类指标的适用范围、传导方式、更新频次、监控类型和指标约束条件等；技术支撑提供了实施监测评估预警的系统支撑、技术标准和规范；监测预警、评估、考核和反馈贡献了机制运行各环节的流程与实践路径。

目前，国土空间规划工作还处于编制阶段，对于实施阶段的监测评估预警机制方面的研究仍处于探索阶段，未来还应在实施监督机制、监测指标体系、监测评估预警技术方法、指标运行模型等方面做更为系统深入的研究。随着规划技术手段的不断发展，未来会有更加适合的技术方法产生，国土空间规划监测评估预警机制的研究也将得到不断深化。

参考文献/References

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