城市环境精细化治理的内涵机制与优化路径——基于数字化视角

黄 松 谭 腾

（同济大学人文学院，上海 200092）

习近平总书记在上海考察时曾强调：“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。 一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。 ”［1］当今，城市环境治理作为城市治理整体工程中的重要部分，正面临数字化的时代新潮与精细化的提质要求。伴随我国数字化发展逐步进入应用深化、普惠共享的新阶段［2］，以大数据、人工智能、云计算、区块链技术为代表的信息技术［3］正在重塑城市生态文明建设模式，社会生产生活方式、城市环境治理思路、人们之间基于环境的社会关系［4］等均在发生转型变化。

毋庸置疑，在环境领域数字化和治理能力现代化的进程中，精细化治理的作用机制已发挥出一定作用。 然而，构建稳定可持续的精细化治理模式还任重道远。 首先，有关城市环境精细化治理的学术研究体系尚未建立成熟，缺乏充足的理论参考与实践指导。 当前，学术界分别在城市环境治理和精细化治理两个维度上已产出了较丰富的研究成果。 围绕城市环境治理，张建伟和谈珊将其概念内涵梳理为“城市中各类治理主体运用一定的手段与方法规范、引导、限制、监督与协调城市环境公共事务的一系列行为活动”［5］，司林波和刘珊珊整理了多种国内外城市环境治理模式及相关理论，包括“多层次治理”“多元化”“参与式环境管理”“适应性治理”等［6］，卢衍航和易承志分别基于“需求-回应”分析框架作出城市环境治理路径的探索［7-8］，王匆和崔长勇等人则提供了公众视角的治理建议分别认为需积极拓宽公共参与渠道［9］、构建公众参与环境治理的路径［10］。 围绕精细化治理，国内具有代表性的观点有韩志明阐释的“精准定位、精确识别、精准引导、精细规划、精准对接、精心搭台”［11］。 余敏江、邹丰［12］等人初步打开了城市环境精细化治理的研究视野，但主要围绕基本实践框架的构想与个案经验的总结。 整体审视城市环境精细化治理的研究现状，该领域的研究积累还较薄弱，宏观性和总结性的规律经验呈现不足，结合时下热门的数字化背景的研究更加稀缺。 其次，现实中的技术瓶颈、利益博弈等因素也制约着城市环境精细化治理的实践推进及其与数字化的结合，相比以往显现出更强烈的问题紧迫性和研究需求。

基于上述背景，如何适应数字化并将其合理用于提升城市环境精细化治理的水平，是当前我国需重视和解决的重要课题。 对此开展研究，是满足人民日益增长的对优美生态环境需求，更是推动美丽中国建设以及为全球环境治理贡献中国智慧的需要。 本文将数字化视作城市环境精细化治理的方案背景与实现路向， 全面剖析城市环境精细化治理的内涵逻辑、 作用机制、现实困境，并由此完善优化精细化治理路径。

一、数字化时代的新命题：城市环境精细化治理的逻辑转向

城市环境精细化治理是城市环境治理思维及实践模式的升级，强调持续参与、渐进改善、组织优化，具有“横向到边、纵向到底”的无缝隙治理优势［12］。在城市环境精细化治理推进中，数字化的嵌入增强了治理话语与行为的主动适应性，提升了多元共治和数字治理的效益，是推动城市环境治理从简约粗放走向系统精细的重要动力。

（一）动因转变：从被动回应到主动适应

在城市化初期，由于城市人口加速增长和流动、经济发展常以资源消耗和环境污染为代价，生态系统和人民生活都受到严重影响。 在这一阶段，城市环境治理本质是针对生态危机的被动回应，主要治理点在于降低人口增长和生产方式所带来的负面影响，行动方式是先污染后治理。 当自然生态的恶化威胁到人类自身生存发展时，对环境生态的拯救式治理亦指向人类的自我救赎。“我们正面临一个崩溃的时代或突破的时代。 我们可以让地球环境继续遭受蹂躏，直到它有朝一日再也不具备可供人类居住的功能。 或许，我们能够认识到，只有与地球和谐相处，才能使人与人之间和谐相处”［13］，建立在“亡羊补牢”基础上的生态保护观念仍是脆弱的，其意识核心是向自然的敬畏与妥协。

一方面，在数字化的牵引下，城市发展加速迈向技术进步、产业升级、低碳环保，一定程度上缓解了城市生态环境的压力，另一方面，城市公民的主体意识和人文关切提升，显现出日益增长的环境诉求。 在这一阶段，城市环境治理本质是针对“美丽中国”“和谐社会”等群体愿景的主动适应，主要治理点在于经济发展与生态建设的关系平衡、社会生态环境观念的塑造等更深层面，行动方式是绿色发展。 自党的十八大以来，环境政治话语［14］不断强化，当下我国城市主要面临的环境治理挑战，已从环境污染与破坏之类的基本现象性问题，转向如治理“复合碎片化”［15］“智慧化管理”［16］“不在场的脱域主义”［17］等深刻现代性问题。 这就要求政府不仅需建立针对城市居民环境诉求的有效回应机制［18］，还需要实现治理思路从以往的末端治理向源头预防转变，将宏大的国家环境治理目标拆分成精细的、适应不同地方城市的、异质化的“小微治理”模式。 数字化技术的特征与优势恰好契合精细化治理的需要，能够在环境问题的预防、识别、分析、解决的全过程治理中发挥功效，形成一个处理闭环体系，实现更优化配置资源、动态化监管、智能化决策，从而提升系统互用性和环境治理有效性［19］。

（二）主体拓展：从单一主体到多元共治

群体参与和细密分工是精细化治理的重要特征。 数字化赋能城市环境治理从粗放型向精细化平稳过渡，并通过拓宽参与主体、细化分工需求，推动治理主体结构从单一主导向多元共治转变。

一方面，自《环境保护公众参与办法（试行）》（2015）、《环境影响评价公众参与办法》（2018）等规章制度颁布以来，我国的城市环境治理总体呈现出“放权”特征，政府与市场、社会之间的关系逐步重塑，合作共治成为城市环境治理的主要趋势，环境保护宣传教育、环境领域专业人才培养和激励、环境信用评价、环境治理国际合作等激励型与参与型的环境政策工具增加。 虽然政府依然是城市环境治理中的核心主体，并未遵循从政府干预到社会参与的线性逻辑和单向度轨迹［20］，但如智库专家、民间环保组织、普通公众等主体的参与作用凸显。数字化技术对信息渠道和参与途径的重塑，一定程度上提升了这部分人群参与治理行动的便捷程度，拓宽了他们的参与空间，帮助他们能够“全息式”感知城市环境治理状况。

另一方面，基于数字化的复杂性与城市化的流动性，城市环境治理逐渐演变成一个复合型的问题，构成了多元共治局面形成的客观条件。 因涉及技术使用、技术管理、环境监测、环境评估、城市规划、社会管理等多方专业领域，“政府内部各部门之间、政府与市场、政府与社会之间的边界逐渐被新的问题侵蚀”［21］， 城市环境治理的宏大工程需要更多社会部门与基层力量的投入，由此呼唤“环境治理新共同体”的组建，并对参与多元主体的能力与素质提出更高要求。

（三）手段升级：从传统治理到数字治理

从实践来看，近年来我国四川、江苏、福建等多个省市借助数字化技术形塑智慧化的环境治理体系，将数字化引入治理理念、组织架构、行动策略等多方面，助推精细化的治理水平提升。例如，上海在2016 年重点启动数字化网络的“十大工程”［22］，通过确定信息化联合作战战略、构建路面交通环境在线监测系统、布局数据资源共享平台等一系列动作，成功将数字化技术引入城市环境治理。 从传统治理到数字治理，治理的手段、流程和场景都体现出多维度的跃迁。

治理工具升级，提供有力技术支撑（图1）。 数字化是由多种具体技术组成的合成形态，能够在作用于城市环境精细化治理的过程中施展出多样化的技术优势。 一是大数据技术，其在获取、存储、管理、分析数据方面均优于传统数据库，能在环境数据信息的及时监测、大批量统计和处理等方面发挥重要作用。 二是物联网技术，能将环境治理各个环节统筹联合起来，其在大气环境治理、水环境治理等领域已有应用。 三是云计算技术，作为一种基于互联网的计算模型，可广泛应用于多个治理场景中，例如通过与监控系统的连接，实时计算污染物排放的量级与污染程度。 四是区块链技术，其扁平治理、去中心化的特征有利于构建跨界环境协作治理的多中心治理形态［23］。 五是人工智能技术，基于人工智能强大的感知、分析、交互、决策能力，可与建筑、交通、农业、公共设施等领域融合，形成“人工智能+”的精细化治理模式［24］。此外，还有5G 技术、数字孪生技术等，伴随数字化技术的不断发展及推广，其对城市环境精细化治理的驱动效益将日益显著。

图1 数字化在城市环境精细化治理中发挥的技术工具作用

治理流程升级，彰显技术善治效能。 一是协同性和共享性。 技术对治理组织机构的嵌入可以促使各类资源得以整合、信息数据更加开放、条块之间更加互通、共治共享更加高效，降低治理中的制度性和执行性成本，提升城市环境治理统揽全局的能力。二是科学性和差异性。 数字技术能够提供更加全面、及时、精确的环境数据信息，为城市环境治理中的现状分析、决策制定、惩罚判决等环节提供扎实依据。 例如秦皇岛市曾设置智能分类投放垃圾装置，通过接入环境质量监测、污染源监控等系统，实现自动告警、智能派发、处置反馈的精准闭环管理。 此外，数字化还可以辅助政府了解城市居民对于环境治理的多样化和个性化需求，掌握不同人群的行为特征和价值偏好，基于收集的差异化信息制定精细化治理的方案。

治理场景升级，开拓技术应用边界。一是平台场景的丰富。例如政务App、线上交流社区或智库、人工智能对话平台等等，可以满足对专家意见、公众诉求的收集和回应，提升治理决策的科学性和民主性。二是主体场景的延展。 各种数字化技术可被运用于全链条式的治理环节，包括环境监测、环境决策、应急管理、舆情引导、公共服务提供［25］。 三是对象场景的拓宽。 数字化技术能够解决的环境问题及实施作用的治理领域更广泛，例如大气环境、水环境、固体废物、能源资源、社区改造等。

二、数字化驱动的影响：城市环境精细化治理的作用机制

数字化在重塑城市环境治理局面的过程中，通过识别机制、引导机制、行动机制、评估机制四大作用机制发挥影响与调节作用，促使治理理念精准化、治理权责科学化、治理结构整体化、治理效果清晰化。

（一）“治理理念精准化”导向的识别机制

识别机制是城市环境精细化治理的前提。 城市环境精细化治理以需求为导向，践行“顾客中心”理念，在数字化技术与行动者网络的交互中，潜伏在城市运行中的各种问题与需求得以受到无死角和全覆盖的监控。

一是基于环境现状的识别，指向潜在需求的判断。大数据和云计算技术能够全方位整合并分析多来源的环境数据，并可以对自然生态、公共空间、人居环境等范围进行全面覆盖，提升“对现实问题进行识别”的效率、广度、精准度。 二是基于公众行为的需求识别，满足群体化与差异化的双重识别。 一方面，数字化技术在城市公共空间的渗透，能够实现对不同区域和不同类型的个体行为数据的整合与联系，并对数据隐含信息进行深度发掘，提升“对城市公众需求进行识别”的全面度，从而为宏观层面的治理决策提供真实有力的现实依据，更好地维护社会共同体的环境利益。 另一方面，不同的个体行为数据可以被转译刻画成具像化、差异化的用户画像，个体的行为、习惯、偏好、态度等需求“一切皆可量化”［26］。从“差异化的集合”中可以提炼归类出不同的细分需求，进一步形成个性化和特色化的需求判断，提升“对城市个体需求进行识别”的精深度。 三是基于双向沟通的需求识别，可视作对公众行为需求识别的补充。 数字化驱动下的“城市大脑”“智慧政务”等平台为公众自下而上表达需求提供了便捷渠道，打破了以往自上而下单向治理的封闭模式，强化了“对公众诉求作出即时响应”的执行力。

以上三个维度的精细识别构成了城市环境精细化治理的反应集合，有助于提升需求挖掘与治理供给的适配精准度，为更精准地落实到“以人为本”“共存、共生、共荣”之环境治理理念提供稳固依托。

（二）“治理权责科学化”导向的引导机制

引导机制是城市环境精细化治理的基础。 城市环境既有属地性，又有开放性和流动性，例如市容卫生、环境秩序监管可按属地划分职责，大气污染、水污染等治理问题则因涉及更复杂的区域和主体，难以界定权责归属，从而易出现“责任被无限放大”和“权力难以下沉”［27］。数字化赋能带来了政府向社会的权力让渡以及政府内部纵向层级间自上而下的权力下放所引发的行政责任变化［28］，提供了针对治理空间和对象进行具细化划分、网格化管理的可能。

一方面，治理责任的划分依据更加清晰，一定程度上可提升责任分解的科学性，缓解基层责任层层加码的压力，调适形式主义的避责现象，促进权责匹配的精准化。 另一方面，去中心化的数字化技术为治理重心的下移创造了条件，推动治理的组织形式从单中心、传统垂直型逐渐转为多中心、扁平化。 基层人员进入治理决策的门槛降低，且能够发挥有实效性的责任作用，例如建立富有弹性的大数据管理模式。 在数字化驱动下的治理责任重构中，基层的自主治理能力与其被分配的责任能够得到更科学的匹配，填补以往治理工作中常存的“权小责大”短板，实现“以事为中心”的权责关系再造。

总而言之，数字化技术对于复杂的城市环境治理，能够起到清晰厘定多主体责任、有效激励基层自主治理、精细配置治理权责的作用，为构建自上而下权力分配和自下而上责任到位相统一的精细化治理体系提供良性引导。

（三）“治理结构整体化”导向的行动机制

行动机制是城市环境精细化治理的关键。 数字化驱动下的城市环境治理结构显现出两个层面的整体化导向，一是政府内部的整体化，二是所有治理主体的整体化。

城市环境是一个整体性的系统，然而传统的科层组织很容易陷入“碎片化的权威主义”［29］，不同条块之间存在严重的信息不对称，形成治理行动中的梗阻。 将大数据、物联网、人工智能等数字化技术引入各职能部门后，能够化解信息孤岛和知识壁垒造成的执行障碍，通过信息整合、资源共享、流程优化，打造更具协调性和整体性的政府架构。 数字化对科层结构的冲击还体现于跨部门协作与分工共享要求的增加，在环境正义目标的驱使下，层级制结构将逐渐被开放协同的合作网络结构替代，以靠近“城市环境治理资源统筹化”“城市环境治理执法融合化”［30］的整体目标。

巴克里和莫尔曾指出参与问题在环境治理中的重要性，一个更广泛的参与机制有助于阐明一个问题多角度的观点和利益，参与可以建立承诺并提高民主与决策质量［31］。 数字化时代下，面对复杂的城市环境治理问题，多元共治的结构有利于更好地吸纳技术优势，通过完善协商共治平台、构建虚拟化的政府数字空间、打造共享环境数据库等方式，增强各治理主体间的联动性，形成一股强大合力并促使治理程序更高效。 一方面，智库专家与技术人才的参与能够促进城市环境治理朝着更专业、更科学的方向发展，另一方面，民间组织和社会公众的参与能够提升城市环境治理的民主性与公正性。

在治理结构整体化的导向下，参与治理的所有主体在瞄准某一目标时能迸发出更强大的行动向心力与协作凝聚力，并因具备一定的互补作用而能够更好地应对城市环境治理中的突发性冲击，提升治理韧性，从而保障城市环境精细化治理的平稳推进。

（四）“治理效果清晰化”导向的评估机制

评估机制是城市环境精细化治理的保证。 完整精准的治理评估至少可以发挥以下三个方面的作用：

第一，作为治理行动的检验。 基于数字化技术，可建立起一套自动化的智慧评估体系，实现数据获取、样本选择、模型搭建、结果分析的一体化操作，并支持各种数据和文本信息的汇集整理、关联搭建与反复回溯。 如此不仅可以减少人工评估的时间成本，提升评估精确性，还可以及时、直观、全面地呈现出治理效果，避免陷入治理盲区。 第二，作为决策调整的依据。 借助标准化的技术工具，迅速建立分区域、分阶段、分目标、分部门的评估指标与对照模型，推进治理工作效能的可量化、可预期、可改进，协助完成前瞻性决策。 第三，作为绩效评估的支持。大数据、云计算、人工智能等技术能够将绩效评价中的复杂指标进行科学分解，综合考虑个人或组织在城市环境精细化治理中的参与时长、参与内容、参与场景、参与作用等因素并进行科学量化，展开更精细公平的绩效评估，从而更好地发挥先进个人和群体的带头作用，巩固并延续城市环境精细化治理的成果。

三、数字化背景下审视：城市环境精细化治理的困境观照

数字化驱动下的城市环境精细化治理肇始于理念精准、权责科学、结构整体、效果清晰的初衷，致力于减少“盲区”和“空白点”，但其运行结果却往往与这些目标存在较大的现实差距。若需要化解制约城市环境精细化治理的梗阻，便需系统深入地审视其掣肘因素和重要症结，从而助力城市环境精细化治理走出深层困境。

（一）技术层面：数字化应用瓶颈及价值异化

数字化嵌入城市环境治理的过程中，既要考虑城市发展条件对数字化技术的承接能力，也需应对数字化所指向的自身技术悖论与伦理问题，其可能给社会治理带来扩大鸿沟、侵犯自由以及颠覆伦理等潜在风险［32］。

首先，数字化技术的研发及落地成本高，自主关键技术支撑不足。 一方面，我国数字化驱动城市环境精细化治理还处于发展初期，因其对软硬件设备和投入资金的要求较高，目前应用规模有限，且各城市的应用发展水平参差不齐。 由于城市环境系统的复杂性和不稳定性，往往需要高性能和高精准度的设备才可支持持续的环境监测和数据提取等工作。 在治理中后期，伴随治理项目的精细化深入与环境情况的变化，除了配套设备的支持，还需要配有较高专业能力的管理人员、操作人员和维护人员。 另一方面，数字化与城市环境治理的融合并非一步到位的、机械的，而是需要持续的技术创新为驱动力。 然而目前我国城市环境治理需求与创新技术供给之间存在不小的现实沟壑，较多的装备器件依赖于发达国家。 以环境传感器为例，目前我国中高端传感器80%靠进口，传感器芯片进口更是高达90%［33］。

其次，数字化指向的技术悖论构成了治理价值异化的隐患。一是技术发展的不均衡与环境包容性民主的悖论。 环境治理资源或能力存在着明显的地区性和领域性不均衡［34］，数字化技术作为一种相对稀缺的资源，往往赋予少数技术专家以更多的行动和话语权，导致只有处于该技术秩序中的主体才能参与到核心的治理问题中，从而加剧了数字鸿沟和马太效应。 包容性民主是指各种利益相关者能够参与、影响公共治理主体结构和决策过程，共享政策红利、治理收益和相关社会资源，从而使各种利益相关者的权益能得到尊重和保障的一种民主模式［35］。在技术资源禀赋分化加剧的框架下，城市环境治理中的“权力均等”与“成果共享”难以得到保障，将一定程度上抑制精细化治理的效果。二是技术工具理性与治理价值理性的悖论。 技术作为一种治理手段时，具有鲜明的工具主义色彩，通过技术简化逻辑而可以将复杂的城市环境信息及各种关系转换成可驾驭操控的代码、算法等，容易陷入一种“实践脱域”，使“数字悬浮于治理之上”。 另一方面，技术强调效率、一致性和标准化，而治理强调协商、多元性和共同参与［36］，治理对技术的过度依赖会造成技术对人的主体性与群体民主性的反噬。 因此，数字化技术与城市环境精细化治理的实践呈现出一种“一致又背离的双重关系”［37］。

最后，诸如数据安全、隐私保护等风险加深了数字化技术下的伦理困境，以及公民对治理的认同障碍。 数字化技术在协助有关部门和企业掌握更全面精准的公民信息以推进精细化治理时，也可能构成对公民隐私的侵犯，并在无形中强化了对公民的控制，滑向“技术利维坦”的风险［38］。

（二）体制层面：科层制路径依赖与利益博弈

首先，在科层制的框架下，城市环境精细化治理模式往往依循自上而下的权限下放与压力传导，给“责任推卸”“责任甩锅”等行为敞开了漏洞。 一方面，数字化驱动下不断细化的专业化分工作用于科层体系内部，可能衍生出职能交叉、重复劳动的问题，加剧治理碎片化从而造成行政消解自治的堵塞局面。 另一方面，数字化还可能放大部门本位与属地管辖之间“纵强横弱”的矛盾，例如一些政务部门基于自己承担的行政职能而将自己掌握的数据信息作为一种垄断的独有资源，以保密理由拒绝资源共享，或为了针对已有或潜在的负面事件采取自我保护行为而进行责任规避［39］，阻碍数据信息的公开透明化。 总而言之，体制结构的单向性一定程度上会影响数字化驱动城市环境精细化治理的作用发挥，限制治理协作的整体性效应。

其次，体制内的利益固化与博弈形成各自为政阻断共赢的局面，同样压缩了数字化条件下的效益空间。 正如安东尼·唐斯所指，在领域范围内，各职能部门会强化该地带并防止其他职能部门“入侵”；在领域范围外，会对“重叠”或“真空”地带特别敏感［40］。 如前文所论，将数字化引入城市环境精细化治理是一项需耗费较多财力的工程，在地方政府及其相关部门需向外寻求资源的前提下，整体利益易被其他多个自利性主体分解，即各个部门为达成自己领域内的目标而扮演“不在场”或“选择性在场”的角色。 然而，城市环境精细化治理的开展往往并非一个部门就可以单独完成的，例如城市水环境治理常涉及多个行政区域的利益关系，局部区域的环境治理于城市整体环境精细化治理而言，可能有着牵一发而动全身的影响。 因此，各守领地、独善其身的治理模式不仅容易造成资源浪费、加深部门隔阂，还会割裂城市环境精细化治理结构中整体与局部的统一关系，是约束多元主体协同配合的桎梏。

（三）过程层面：标准化管理滞后且韧性不足

首先，针对数字化应用的标准化管理水平较低问题。 一是缺乏专门的立法和政策规范，以及配套的处罚规定。 目前我国环境治理领域与数字化相关的法律政策较为分散，集中体现为行业治理和地方治理两个维度的内部差异化。 行业治理方面，如2010 年出台的《水利网络与信息安全体系建设基本技术要求》、2017 年印发的 《2017 年国家网土壤环境监测技术要求》；地方治理方面，如广东、陕西、宁夏、福建等省份都各自出台了关于环保大数据应用的规定。 整体而言，这些要求规定大部分只能在固定行业或区域内发挥一定作用，而不具有统一适用性，在实际执行过程中可能面临标准难以择定、规则之间冲突的问题。 二是城市环境的复杂性与变化性决定了数字化治理标准难以确立和固定。 仅生态环境部公布的标准公告数量就有将近500 个［41］，此外还要考虑标准的更新迭代，加上标准的公布、下放、执行一系列动作完成还需一段时间而非一蹴而就，因此标准化管理的成效显现较慢。 由于影响城市环境的因素多且变化快，现有的数字化技术基本建构在固定的代码程序基础上，在应对突发或特殊情况时其反应可能滞后于现实变化，从而导致对某一治理问题的成效大打折扣。

其次，基于数字化应用的常态化治理韧性不足。 受限于科技攻关不足、技术成本高昂、数据资源分散、部门信息壁垒等原因，不少城市采取项目制的环境治理模式，在达到一定治理效果后便失去了可持续精细化治理的后劲，导致精细化治理的区域规模较小、人民群众的治理认同度不高。 以“数字方案”驱动的环境修复领域为例，虽然已涌现出一批优秀示范项目，如江苏省无锡市新吴区通过基于水情分析模型的智慧水利系统与“平衡共生”生物等生态治水技术，实现水下植物覆盖率提升至50%以上的治理目标，但诸如此类的科技成果转化并未在全国大范围推广，尤其是在资金和人才匮乏、技术能力薄弱、统筹能力不足的城市，环境智慧修复的成功个案难以复制，更难在城市环境精细化治理中发挥常态化作用。

最后， 有关数字化使用的安全性管理难度较高。 环境治理大数据的安全保护是其中的关键，安全保护的漏洞也是造成标准化管理薄弱与精细化治理韧性不足的重要原因。 公开共享的网络环境潜藏着数据信息泄漏与被不当利用的风险，而数字化嵌入我国城市环境治理的过程意味着其对国土、农业、林业、交通等多个重要领域的信息汇合与调用，一旦发生信息泄露则可能构成对国家安全的严重威胁。 但是，鉴于城市环境治理主体的多元性、环境大数据信息的复杂交织性与高速流转性，如何界定数据产权的权利内容与权利归属［42］，引导数字化技术的安全使用，是城市环境治理需长期应对的难题。

（四）效果层面：绩效内卷与痕迹主义的盛行

在现行的城市环境精细化治理过程中， 绩效评估并未起到充分反映精细化治理的真实成效，反倒暴露出环境治理领域的“晋升锦标赛”思维惯性，纵容绩效内卷和痕迹主义的滋长。

内卷指一个系统向外拓展受到限制， 通过内部复杂化维持运作从而呈现出缺乏创新与实质增长的状态［43］，映射到城市环境精细化治理中主要对应治理资源浪费、数字化作用失衡、“为了智能化而智能化”等问题。 近年来国内不少城市将环保指标纳入地方官员考核内容，本质是将以往的政治锦标赛模式嫁接到环境治理领域中。 为留下治理痕迹以凸显自己的主体参与，许多地方官员优先追求“显性政绩”而忽视“隐性政绩”，将大量精力和资源投入信息基础设施建设、数字化系统引进以及相关招商引资中，却对如何因地制宜地应用数字化技术、维护智能化设施等显性度不高的“软任务”漠不关心。这种只满足于短期政绩工程的现象，不仅折损了城市环境精细化治理的长远效益，还脱离了基层的实际问题与群众的真实需求，使得治理实践仅停留在痕迹主义和数字狂欢中。 基于“为了政绩而治理”的出发点，数字化便成了治理行动者们粉饰标尺竞争机制的“面子工程”，数字化非但没有提升治理的精细化水平，反而助长了新一轮的绩效内卷。 与此同时，这种不触及深层矛盾问题的治理方式还会因“治标不治本”而形成内卷的死循环（图2），即为了解决某一环境问题投入较多的资源，因追求片面政绩无法解决根源问题，拖到后期时问题以更严峻的情形暴露出来，于是又继续投入更多资源，导致资源浪费负面效应的不断叠加，且呈现资源增加却对应治理成效下降的内卷化怪圈。

图2 城市环境治理的“内卷死循环”

实行科学合理的绩效评估之所以不易，主要有以下两个原因。 其一，城市环境精细化治理的效果难以量化，涉及诸多尚未有统一定论的问题，比如，精细化的程度如何测量与分层，应该将哪些因素纳入衡量精细化的指标，精细化的治理方式对城市环境治理水平的提升程度如何判定，等等。 其二，参与城市环境精细化治理绩效评估的主体有限，由于社会组织和公众在评估和监督体系中的缺位，绩效评估一定程度上成为科层制的内部打分，相对脱离了来自治理受众的真实基层反馈。

四、数字化视角的展望：城市环境精细化治理的优化路径

针对前文分析的现实困境，可从技术顶层设计、治理体制改革、协同共治过程、评估监督体系四个维度建立起推进城市环境精细化治理能力跃升的创新路径探索框架，进而更好地把握数字化驱动下城市环境精细化治理的实践取向（图3）。

图3 数字化对城市环境精细化治理的驱动过程

（一）优化技术顶层设计，提升城市环境精细化治理认同

其一，把握数字化技术的创新性及其应用的整体性。加大对数字化技术研发与应用的投入力度，通过广泛吸纳社会投资、拓宽平台合作渠道、健全人才培养体系等方式，牵住数字关键核心技术自主创新的“牛鼻子”，实现数字化高水平自立自强，为推进城市环境精细化治理提供强大技术支撑。 构建数字环保基本框架和智慧环境治理体系，依托数字化打造立体化的城市环境治理方案，精细布局前期预测和防控、中期治理和后期管控的全链条治理环节，统筹推进城市环境传感系统、环境监控预警和反馈系统、环境信息处理与管理系统、线上治理办公系统等工程建设，填补治理中的技术鸿沟。

其二， 凸显数字化技术与城市环境治理网络的兼容性， 促进数字化与专业治理行动的结合。 拓展数字化应用场景，完善城市环境精细化治理的数字化应用生态，充分发挥数字技术在各个城市环境治理项目中的融合作用，提升其对环境风险与公众需求的精准识别能力，实现更广范围、更高效率的技术接入与支持，比如上海市静安区生态环境局通过完善城市运行数字体征信息、开展标签管理和动态分析、对接环境综合业务平台各应用系统，集成了包含2 万余条污染源记录的区环境数据中心，推进了污染源分类分级管理、环境信用评价等工作落地，基本实现了区域环境数字孪生管理，使静安区生态环境局绝大多数环境管理应用场景都完成了数字化转型。

其三，强调数字化工具与人本化观念的搭配结合。政治认同涵盖公民对政治系统的服从与信任［44］，要延续数字化对城市环境精细化治理的可持续驱动力，需要从多方面提升城市公民对政府主导的该治理模式的认同感与支持度。 首先，坚持以人为本、技术为辅的思想，推进环境包容性民主建设，构建环境正义为取向的利益机制、资源与红利的共享机制、社会各要素协同的参与机制。 通过完善相关社会政策与体系，促进数字化技术发展成本和收益的公平分配，提升公众对数字化驱动式治理的参与感和获得感。 其次，平衡技术治理中工具理性与价值理性的关系，坚持对民主、平等、公正等人本主义价值的维护，注重人的尊严与生存发展，兼顾治理中的群体普遍诉求与个体差异诉求，引导城市环境精细化治理趋于“技术良治”，着力将治理受益点精细落实到每一个具体的人。 最后，加强数据安全、隐私保护等伦理道德建设与风险管理，通过技术监管制度、责任追究机制等加固数字化应用体系建设，防止技术滥用对公民利益的损害，从而提高城市公民对数字化的接受认可。

（二）推进治理体制改革，筑牢城市环境精细化治理体系

其一，坚持权责一致原则，构建精细化的治理责任网络。 首先，厘清基层政府的权责关系，尤其是合作主体的权责细分，着力解决职能交叉重复的问题，保障权力和责任的同时下放，建立健全“河湖长制”“林长制”“湾长制”“街巷长制”等并督促严格执行。 如党的十九届四中全会提出，需“按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制”［45］。 其次，借助数字化的技术优势与科层制上下监督的机制优势，优化政府内部纵向体系的统一建设。 在数字化驱动精细化分工的过程中，明确各个主体的责任，针对治理过程中出现的问题要责任落实到人，防止责任真空地带与甩锅现象的出现，强化上级对下级的责任监督。

其二，发挥条块联动优势，破除信息孤岛与层级壁垒。 纵向上可通过确立数据信息的属地返还机制，实现层级间的数据信息回流共享。 具体而言，基层政府各职能部门将数据信息向上传递给“条条”链条上的指导部门并最终汇集到国家层面，然后再由国家层面将整合的涵盖了不同层级的业务部门的数据信息逐步下放，避免层级部门间各自为政、推诿扯皮。 横向上可通过建立机构部门职责协同机制，实现数据信息的互联互通与跨部门协作。 比如马鞍山市通过成立大数据处理中心，通过市数据共享平台共享5 450 余万条生态环境数据，实现了在纵向上与生态环境部、省生态环境厅、市、县（区）及企业数据共享，在横向上与市数据资源、住建、城管、公安、12345 热线等数据平台共通，体现出“多维交互—立体配合—整体聚合”的治理条块协 同 思 路［46］。

其三，打造整体业务平台，构建协同高效的政府数字化履职能力体系。 有序整合水利局、交通运输局、海洋局、自然资源局等部门中与城市环境治理相关的职能，形成“利益共享，责任共当”的环境管理机制，促进权责清晰与分工有序。 建立一体化城市环境智能感知体系，打造城市环境综合管理信息化平台，依托一网统管平台，为属地开展环境治理提供支持。 将城市环境的监管执法力量下沉到街镇，确保街镇对属地环境治理有章可查，将精细化治理的专业能力扎根到基层最小单元。

（三）构建协同共治图景，形构城市环境精细化治理格局

其一，制定整体行动规划与协同治理规范。 首先，将环境治理、技术应用与城市发展的整体需要紧密结合。 一方面抓住主要矛盾，发挥“集中力量办大事”的制度优势，着力解决城市环境治理中的突出问题。 另一方面，围绕基层公众对城市环境的发展需求，制定更精细的行动目标与关联治理规范。其次，完善数字化应用的标准化管理，优化治理主体的行动规范。一方面，逐步建立统一的治理流程和控制手段，推进数字化开发利用、系统整合共享、关键政务信息应用等标准制定并持续完善已有标准，鼓励地区间、部门间相互学习借鉴先进的城市环境精细化治理经验，各自探索普遍性经验与差异性特色共存的治理路径，塑造多维标准规范体系，提升精细化治理模式的韧性。 另一方面，促进整体协同治理模式的精简高效，削减治理网络中的冗余层，实施“互联网+城市环境精细化治理”行动，提升智慧治理能力。

其二，构建治理共同体，巩固治理常态化。 社会治理共同体要求“行动者的归来”［47］，即强调参与治理的所有行动者在场，最终实现对社会的合作治理。 在城市环境精细化治理的场域中，首先需要保证民众的参与权利并明确其参与途径和权责，协调多方治理主体权力与权利的平衡，激发更广泛利益群体的参与积极性和能动性。 在此基础上，进一步构建协商民主治理机制，包括提升民众的生态话语权、建立环境民意信息采集机制、以社区建设为载体推进民众自主治理，通过“微治理”推进城市环境治理网络的精细划分，搭建城市战略与基层社会间的联通桥梁。 此外，还可将数字化思维植入城市生态文明教育，构建学校、家庭、社会“多位一体”的环境教育体系，提升民众参与环境治理的意识，全面培育绿色的生产生活方式。

其三，加强配套制度供给，推动标准化建设。 首先，针对城市环境的治理对象、治理权责、治理行为、治理流程等作出精细化的立法规范，明确政府、市场、社会和公众的权责边界，完善环境目标责任制、环境保护相邻权制度、重大环境危险源申报登记制度等，及时填补法律法规空白。 其次，加快数字化应用的标准化管理体系及监管体系建设，明确数据安全责任。 针对环境数据安全保护的各环节进行全覆盖、精细化的规范，包括数据收集阶段的收集主体与对象、收集方式与手段，数据存储阶段的责任主体与责任大小，数据共享阶段的共享范围与权责分配，数据使用方面的使用程序与使用用途。 秉持权利与义务对等的公平性精神，依托规范化的立法体系与监管体系，督促“谁制造风险、谁承担责任”原则的执行，为城市环境精细化治理的数字化应用提供标准范式，避免技术滥用和浪费。

（四）完善评估监督体系，增强城市环境精细化治理保障

其一，升级绩效评估理念。 以往对城市环境精细化治理的效果评估主要依赖绿色GDP 的情况呈现与纵横比较，导致许多地方核心行动者带头追求“显性政绩”。 然而，治理细节和治理效果都是城市环境精细化治理中需重视的环节。 制定科学合理的绩效评估方法，需首先转变绩效评估理念，从单一强调绿色GDP 的政治锦标赛思路中跳离出来，深入挖掘基层“隐性政绩”并将其纳入治理评估指标体系，统筹管理并兼顾分析治理项目覆盖率、数据信息共享开放程度、数字化技术应用成效、基层民众实时反馈等多方面情况，提升绩效评估结果的科学性和客观性。

其二，优化绩效评估主体结构。针对当前城市环境精细化治理绩效评估中社会组织和公众参与感不强的问题，可通过完善环境信息披露制度、对话性政府回应机制等方式加以解决，既要引导社会组织和公众对城市环境精细化治理作监督评价，又要促成社会公众与政府在精细化治理中的良性互动，使绩效评估与基层真实反馈紧密挂钩，充分反映民情民意。 总而言之，不仅需要发挥上下级政府及部门在城市环境精细化治理绩效评估中的主体作用，也需要激活社会组织和公众的主体参与，推动多元的、民主的、完善的绩效评估主体结构形成。

其三，探索针对数字化应用的科学评价方法。数字化技术作为驱动城市环境精细化治理的重要因素，推进了治理的流程重塑、效能提升，因此需结合数字化在精细化治理全过程中的作用发挥及影响程度，有针对性地制定有关数字化应用的绩效评估方法。 围绕精细化治理的目标建立数字化应用成效的评价考核标准，结合具体目标的变化和数字化技术的更新，及时调整评价考核标准。 此外，发挥数字化技术对绩效评价的支持作用，如利用大数据、人工智能、云计算等技术推进针对城市环境精细化治理绩效的评价精准化。

五、结语

数字化推动了城市环境治理从传统粗放式治理向现代精细化治理的渐进式转型， 并在智能识别、信息共享、数据决策、网络协作等方面具体展开着城市环境精细化治理的创新实践。数字化持续驱动城市环境精细化治理模式的变革背后是治理逻辑的突破性跃升和执行策略的探索性调适，治理理念、治理权责、治理结构、治理效果的全面演进形塑出一套完整的作用机制。

纵观我国城市环境精细化治理从无到有、从被动到主动、从单一到多元的成长跨越，无疑是一条充满“中国式现代化”特色的道路，不仅体现了数字化与城市化并行推进下的绿色发展格局及可持续发展智慧，还彰显了中国城市治理现代化中的深层旨归，即始终坚持以人民利益为根本、以人民需求为导向、以人民满意为目标。 但与此同时，我们仍需领会到现阶段所取得的成效距城市环境精细化治理的长远目标实现仍然任重道远。 从技术本身到主体建设，从治理过程到成效检验，都仍待我们继续深入明晰完善其内涵逻辑和实践路径。 总而言之，城市环境精细化治理应立足于历史经验和技术前瞻相统一的宏大视野，通过反复自省式的困境观照和与时俱进的实践创新，致力于探索总结出具有中国特色和国际影响力的治理话语体系与治理现代化路径，且要久久为功、常抓不懈，不断提升人民群众在城市环境生活中的尊严感、安全感、公平感和幸福感。