中国特色的宏观经济政策：从调控到治理

时红秀 姜招朋

中国特色宏观调控迈向宏观经济治理，大致经历了五个阶段：酝酿提出、初步探索、借鉴丰富、深化重构和完善提升。其中，起决定作用的是两大背景，一是随着改革的不断深化，现代市场体制逐渐确立并日渐成熟，政府干预宏观经济的方式和工具趋于完善；二是经济发展战略及其理念的演变，使更多政策工具被不断开发出来并加以实施。但今后在实现中国式现代化的进程中，中国特色宏观调控仍需要深入探索多种政策工具之间怎样协调发力，政策实施主体如何划分权责，怎样评价政策实施效果，当前有哪些倾向要引起注意。本文就此进行了梳理和讨论。

从“宏观调控”迈向“宏观经济治理”

改革开放之初，我国经济体制脱胎于长期推行的计划经济模式。随着改革的不断深化，市场地位逐渐确立，力量快速壮大，政府与市场的关系不断被重塑，政府干预经济的手段也逐渐“晰出”。随着经济结构的调整，国家发展战略理念及目标也分阶段被提出，相应的政策工具陆续被开发出来。图1刻画了宏观经济政策在这两大因素决定下的演变过程。

图1 我国宏观经济政策的演变过程

酝酿提出阶段（1984年至20世纪80年代末）

1984年，党的十二届三中全会启动了我国以城市改革为重点的经济体制改革。在高度集中的计划经济模式下，改革从国营企业（也包括地方政府）放权让利开始。会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出了“宏观调节”概念。当时明确改革的中心环节是搞活国营企业，只是因国营（有）企业几乎相当于政府附属物，作为自负盈亏、自主决策的市场主体地位尚未确立。结果可想而知，软预算约束条件下放权让利，往往使微观上的投资饥渴症、消费基金膨胀难以遏制；宏观上的计划失灵、财政赤字和信贷失控等周期性发作。几十年的计划经济，要实现总供求的平衡，处理好积累与消费的关系，处理好农业、轻工业和重工业的比例关系就一直是宏观调节的主题。但依靠的是计划命令和指标控制，以及对地方政府投资项目和对企业行为进行周期性整治（中共中央党校〔国家行政学院〕经济学教研部，2019）。后来价格改革“闯关”一度引发混乱，于是“治理整顿”（即治理经济环境、整顿经济秩序）被提出。一直到20世纪90年代初，几乎每年都开展全国性的税收、财务、物价大检查。回顾该时期，经济运行难有宏观与微观之分，“宏观调节”无不诉诸微观操作。

但此阶段毕竟提出了政企分开和政府与市场关系问题。1987年，党的十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”。作为宏观政策工具的计划，被要求缩减指令性、扩大指导性范围。宏观调节强调以各种经济杠杆间接地影响市场信号，引导企业行为。1988年，党的十三届三中全会公报提出“治理经济环境，整顿经济秩序，必须同加强和改善新旧体制转换时期的宏观调控结合起来”，“宏观调控”提法首次出现在党的重要文献中。

初步探索阶段（1992年至20世纪90年代末）

1992年，党的十四大确立“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，明确市场要“在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。改革连番向“深水区”突进：国企改革从破“三铁”（铁工资、铁交椅、铁饭碗）破局到“抓大放小、下岗分流”，几乎重塑了市场经济的微观基础；与此相关的大规模的企业债务清理、对应的商业银行不良资产的重整和救助，以及相应的监管制度的推出，初步确立了以银行业为主体的现代金融系统；财政改革从“分税制”开始到实施预算制度改革，基本确立起适应市场经济的公共财政框架；对外开放则通过汇率制度改革，基本确立了开放条件下的外贸运行与管理体制。

伴随着申请恢复关贸总协定（GATT）地位到后来加入世界贸易组织（WTO）的谈判过程，我国的改革实质上参照着现代市场经济规则和全球化开放的要求，颇有“以开放倒逼改革”的意味。改革的中心环节由早期的搞活国营（有）企业转变为不断厘清政府和市场的关系上来。政府对宏观经济运行如何干预的问题变得日益重要。党的十四大就“宏观调控”有过深入阐述，至1998年，宏观调控从预期目标到政策工具确定为8个方面，即经济增长率、固定资产投资、物价水平、财政收支、货币供应、进出口平衡、人口增长和城镇登记失业率（中共中央党校〔国家行政学院〕经济学教研部，2019）。

整个20世纪90年代，围绕经济增长方式问题，引发过如何实现由粗放型转向集约型增长的讨论，尽管迫切需要推出宏观政策来推动这种转变，但这方面的措施和效果并不明显。致力于体制转型的改革探索并由此引发的相关问题占据了决策者更大的精力。

借鉴丰富阶段（2001年至2012年）

进入21世纪，以正式加入WTO为标志，我国经济开始深度融入全球经济。通过确立现代市场经济规则以实现效率和繁荣的认知深入人心。从“十一五”开始，实行了半个世纪的“五年计划”改为“五年规划”，计划经济模式基本退出，我国社会主义市场经济体制的四梁八柱逐渐形成。开放条件下的宏观经济协调问题变得非常重要。基于我国国情，借鉴成熟市场经济体的经验，党的十六大将宏观政策表述为四大目标，即促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡。财政政策和货币政策也被确立为实现这些目标的主要手段。

针对长期以来经济运行过热与过冷交替出现，宏观政策和实施方式的理论探索和实践探索同步进行，既有“积极的财政政策”“稳健的货币政策”，也有“有保有压、区别对待”，还有“严把土地和信贷两个闸门”等。应对经济大起大落的宏观调控经验不断丰富。尤其是2008年国际金融危机爆发，我国及时推出4万亿投资扩张计划，以应对可能造成的冲击（董昀，2023），毕竟保增长——无论是“保八”（即8%的GDP增长率）还是后来的“保七”，背后是巨大的保就业压力。就业是民生之本。我国人口规模巨大，快速工业化和城镇化进程中，每年确保1000万至1500万成人新增就业，这是中国经济区别任何经济体的显著特征。

在经济发展战略上，为应对日益严峻的环境资源、生态和民生压力，实现可持续、包容性发展，党中央提出科学发展观和建设和谐社会的理念。“转变增长方式”更新为“转变发展方式”，传统上“又快又好”发展也转变为“又好又快”发展。随即一系列具体的政策工具被开发实施，相应的法治规则也陆续确立。

深化重构阶段（2013年至2019年）

党的十八大以来，中国特色社会主义实践进入新时代。党的十八届三中全会开启了全面深化改革的进程，明确其重点是经济体制改革，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场的关系。在巨大的政治勇气推动下，改革攻坚突进，突破利益固化藩篱，坚决破除各方面体制机制弊端。各领域基础性制度框架基本建立，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型。经济体制改革方面，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系。发展战略上，提出并贯彻新发展理念，着力推进高质量发展，推动构建新发展格局，实施供给侧结构性改革，制定一系列具有全局性意义的区域重大战略，我国经济实力实现历史性跃升。

在此阶段，我国经济增长从高速转为中高速，进入新常态。宏观政策方向、目标、工具和实施重点也发生变化。其中的重大转变是一反长期盛行于世的以管理总需求为主的宏观调控。我国以供给侧结构性改革为主线，针对产能过剩和高杠杆风险积累，从“三去一降一补”开题。发挥有效市场和有为政府的双重作用，宏观政策工具既要实现逆周期功能，又要兼顾跨周期效应，还要在推动结构优化、发展质量提升上有所作为，宏观调控方式几乎得以重构。

最重要的转变是发展理念，在科学发展观实践基础上，党的十八届五中全会提出五大发展理念，即“创新、协调、绿色、开放、共享”。党的十九大明确“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，“速度目标”开始转向“质量目标”。增长的定量目标也转换为区间目标，不以GDP论英雄，甚至不公布具体增长目标，只要经济运行在合理区间，为体制转型和质量提升留下余地。以此为始，我国经济发展以全新的战略思维引领，相继提出建设现代经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推动高质量发展。

完善提升阶段（2020年以后）

2020年5月，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“宏观经济治理”概念，指出“完善宏观经济治理体制”，要健全“以国家发展规划为战略导向，以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段，投资、消费、产业、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系”。在这一体系中，既有调节短期经济波动的财政与货币政策，也有中长期发展的战略规划，更有就业、产业、区域等一系列单项政策。总结供给侧结构性改革的经验教训，更加注重需求与供给的有机联动。党的二十大提出“坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性”。这为宏观经济治理政策体系的完善和提升指明了方向（王思琛、任保平，2021）。

在体制改革上，从党的十九届五中全会到二十大的部署，我国改革开放的定位、目标和要求都迈向一个全新的高度，即构建高水平社会主义市场经济体制，建设高标准市场体系，推进高水平对外开放（习近平，2022）。

在发展战略上，全面建成小康社会目标顺利完成，党的十九届五中全会提出2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，党的二十大提出到本世纪中叶建成社会主义现代化强国，指出首要任务是“高质量发展”。高质量发展是关系现代化建设全局的一场深刻变革，要以创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的。此外，适应全球政治经济形势新变化，统筹安全与发展，一方面扩大制度型对外开放，积极开展全球合作，另一方面确保经济安全，强调产业链供应链安全，实现科技创新自立自强。一个富有中国特色的宏观经济政策体系开始形成，宏观调控从政策到理论也亟待深入探索，进一步完善和提升。

宏观经济治理的中国特色和独有问题

现代宏观经济学发端于克服大萧条的凯恩斯主义经济学，据此开发的国民收入账户体系使政府干预宏观经济运行有了可识别的指标和可操作的工具，从而开启了各国的宏观调控政策实践。总体上，这套理论属于如何识别和管理总需求的理论，起初就是用来解释短期经济波动，而非经济增长的。相对于新古典增长模式从总供给（生产）方面研究经济增长，凯恩斯主义理论更看重需求变化，“顺便”旁及了经济增长。可演变到后来，这一理论被开发出众多解释经济增长的理论模型。最著名的是关于投资、消费和净出口的所谓的“三架马车”，研究如何“拉动增长”的理论。尽管这些研究丰富了人类对现代经济的认识，但政策实践给各国尤其是发达经济体带来不少灾难性后果，更无从预测和应对严重的宏观经济危机。2008年国际金融危机后著名的英国女王之问，曾令一众学术大师汗颜。

改革开放以来，我国在这方面进行了大量的学习和借鉴，但从来都是基于自身国情决策，更不会不顾自身体制条件盲目照搬。如前所述，我国宏观调控实践无不在体制改革不断推进和发展战略分步调整两大背景下探索深化，体现出浓厚的中国特色，至少包括如下诸端。

富有活力的超大规模市场和市场不完善的问题并存

人口规模巨大是中国式现代化的显著特征之一。超大规模需求是市场经济“最稀缺的资源”。2021年我国最终消费支出对经济增长的贡献率达65.4%，比2012年提高10个百分点，构成宏观经济平稳运行的“压舱石”和持续增长的第一拉动力。全面建成小康社会任务圆满完成后，我国已有4亿多人口的中产阶层。随着共同富裕政策的实施，预计2035年中产阶层人口有望再翻一番，社会消费能力将更加强劲。根据斯密定理，超大规模国内市场必然蕴含着澎湃的创新与发展的活力。

必须认识到，中国的市场化改革仍有不少硬骨头要啃，宏观调控的效力深受市场运行效率的制约。包括基础资源和能源、城乡土地等要素市场化改革仍未完成；教育、医疗及公用事业领域供给侧竞争活力严重不足。尤其是金融领域，多层次服务实体经济、支撑创新的资本市场的活力远未被激发出来。这就要求考虑宏观政策的有效性。2023年上半年，疫情之后的强劲增长遇阻，财政货币政策不可谓不给力，截至2023年6月末，广义货币(M2)余额为287.3万亿元，同比增长11.3%，可是CPI未涨，PPI也未涨，股市指数更未涨，同时实体经济尤其是制造业、专精特新创新型企业融资难融资贵问题并未得到根本解决，引发社会关于“钱都去哪儿了”的热议。由此上溯至2012年，当年末M2余额不足百万亿元（97万亿元），2016年超过155万亿元，2019年接近200万亿元，2022年超过260万亿元，广义货币供应量平均增速两位数，同期GDP增长却节节下滑。过度依靠财政货币等宏观政策，对长期增长的效力越来越不明显。在此意义上，面对大规模市场，如何识别其运行机理，怎样成功驾驭它，需要开发哪些宏观政策工具，如何设计其实施机制，不能，也无从复制借鉴外部经验，只能根据市场成熟程度相机试错。

独具韧性和潜力的发展空间和仍然存在的不平衡不均等共在

中国拥有全球范围内相对完整的产业体系，丰富的高素质人力资源，并已经建成相对发达且便利的基础设施体系。城市群、经济带、自贸区等区域经济快速推进，为打造或重构全球产业链、供应链集群，以及补链、延链、强链提供了关键平台。这些区域还孕育着绿色、高新科技以及新兴业态等巨额升级投资需求。“十四五”规划的102项重大工程项目稳步推进，开局良好。经过持续多年的供给侧结构性改革，率先出台“三去一降一补”措施，为后续的刺激性政策扩张打下充足空间。尤其在金融领域，前期“精准拆弹”措施，较早排除了风险隐患，使我国可以更加从容地应对疫情冲击和全球性危机带来的影响。这与一些发达经济体贸易、货币、财政等政策失衡，短期周期与长期增长问题交织，国内外危机冲击频发，“按下葫芦浮起瓢”的局面迥然不同。

但中国作为全球最大发展中国家，城乡、区域、行业和产业之间存在诸多突出的发展不平衡不充分问题。尤其在推进高质量发展方面还有许多卡点和瓶颈，科技创新能力特别是原创性技术和产业竞争实力还不强。在确保粮食、能源、重要资源和产业链供应链可靠安全，以及防范金融风险方面还存在许多重大隐患，生态环境保护任务依然艰巨，应对气候变化压力巨大。为此，除了深化改革破除人为障碍外，宏观调控不能完全依赖总量政策，须在规划、就业、分配、产业、投资等方面开发更有针对性的政策工具，深入探索。

历经考验的体制优势与不可忽视的体制惯性都较突出

多样且复杂的“场景”曾经考验了我们应对危机的能力，也检验了我国独有的体制优势。其中，最重要的是在党的集中统一领导下，集中力量办大事的举国体制。它已成为中国在历史上屡次成功应对外部压力，坚持独立探索、自主决策迈向成功的底气。改革开放以来，我们有有效治理严重通胀（有超过20%者）的经验，也有成功克服严重萎缩（20世纪90年代初负增长）的先例，还有应对外部突发危机的冲击，如1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机，宏观调控方面积累了丰富的经验，提高了应对危机的信心和能力。其中，能做到上下共识、举国动员、持之以恒，是渡过难关的关键，这些都离不开我国独有的体制优势。

但也要清醒地认识到，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。新型举国体制亟待进行精心的机制设计，以形成符合现代市场经济规律的实现方式。否则，任何非市场因素的理由都可能被找出来，成为阻碍改革、违背构建高水平市场经济体制的借口。当前特别应警惕的是一些部门机构，其职能本来属于改革的对象，反而充作改革的操作实施者。比较突出的如国企改革，动辄会出现“战略性”“基础性”或“社会责任”等说辞，为逃避市场竞争和优胜劣汰辩解，在实施中央部署的通过混合所有制改革大幅提升全要素生产率，大幅提升核心竞争力方面，游移不定却刻意应付。再如，当前地方债务风险高企，存量债务化解困难，可从地方政府、投融资平台企业到涉债金融机构，呼吁中央财政出手救助、货币金融开闸放水者大有人在。而地方政府投融资中存在的规模失控、范围失当、决策失序，资源配置中的严重浪费，平台企业对投资回报不关心不在乎，相关金融机构对信贷风险不敏感、对资产质量不重视等问题似乎并未受到足够重视。本质上，在纵向政府之间，平台企业之间和相关金融机构之间，传统体制下的软预算约束问题基本未克服，且大有借机复活之势。在这种体制背景下，宏观政策所产生的市场信号几乎失灵，不可不察。

宏观经济治理的内涵

中国特色的宏观经济治理，涵盖了比宏观调控更广泛、更复杂的内容，也提出更具挑战性的探索任务。目前看来，包括但不限于以下几点。

政策工具的开发和相互之间的协调。中国经济体量和市场规模巨大，注册市场主体达1.6亿户之多，且宏观政策所涉及的周期波动与长期增长、城乡区域与产业均衡发展、经济效益与环境生态效益、持续发展与风险安全等问题相互交织，多重宏观政策之间的复杂程度也会越来越高。根据丁伯根法则①丁伯根法则（Tinbergen’s Rule）,由首届诺贝尔经济学奖得主,荷兰经济学家丁伯根提出,是关于国家经济调节政策和经济调节目标之间关系的法则，基本内容是：政策工具的数量或控制变量数至少要等于目标变量的数量；而且这些政策工具必须是相互独立（线性无关）的，必须开放和设计众多政策工具，以实现多重政策目标的集成效应，并确保各自精准有效。可见，由“调控”到“治理”，涵盖内容要多得多。政策实施机制需要在两方面突破，一是既然是“治理”，就要强调政策目标、实施方向和约束规则在相关行动主体之间达成共识，彼此有相当充分的信息沟通；二是多重政策工具之间要衔接协调、互补兼容，至少不能相互冲突，造成政策套利和政策抵消。

政策实施主体职权与责任分担。大国治理的要义在于多部门多主体间相互参与，权责法定，授权明晰，决策与实施要分开，风险有分担。我国宏观调控虽然由中央统一决策，但政策却由相关部门主导。多年来在实践中，因部门间实施政策方式或对政策理解不同，政策冲突、政策空转、相互推诿现象时有发生。为实现“治理”，需要严格划分决策与实施中的权责范围，力避因部门利益干扰宏观政策的实施，甚至扭曲中央决策；优化有关部门的职责分工，建立部门间常态化协商机制，以实现政策实施主体的相互配合与制衡。此外，我国地方政府长期以来充当推动经济增长引擎的角色，宏观政策的落地往往需要各级地方政府实施，如何设计其中的机制以实现激励兼容和高效率问责约束，存在较大挑战。

政策实施的收益分析及效果评价。高质量发展也需要高质量的政府治理。现代政府治理的一个重要特征，是公共政策在颁布之前要公开论证，实施之后要有严格的评估，其中政策的成本—收益分析是重要机制。宏观政策也不例外，论证制定环节，必须详细列示政策实施的代价、潜在风险和潜在收益，否则不得发布。对已实施的政策要及时追踪研判，设置政策延续、修正、终止和重订的机制。“十四五”规划纲要就指出，要“健全宏观经济政策评估评价制度”。这方面有两大工作亟待推进，一是方法论的研发；二是政策预评估和后评估机制的建立。

宏观经济治理应注意的倾向。第一，总量政策结构化。一般来说，货币政策发挥总量效应，财政政策则有结构效应。其中，价格型政策工具比数量型工具较少产生市场扭曲效应。近年来，为保持市场流动性，我国央行货币政策除了传统的利率和准备金等工具外，在公开市场操作中还使用了越来越多的新型政策工具，如短期流动性调节工具、常备借贷便利、中期借贷便利、抵押补充贷款等。但为体现结构调整和有保有压的政策导向，这些工具也试图对行业、区域有所倾斜，以期发挥结构效应。问题是货币具有高强流动性，总量政策若刻意结构化实施，是否带来政策套利后果和高监管成本之累？在打造宏观政策工具箱时，应充分讨论各自的属性和效应优势，各部门据此各司其职，避免“一窝蜂”式施政。第二，宏观政策微观化。既然是宏观政策，则应立足宏观，以价格、利率等市场信号引导市场主体行为。即使是产业政策，只要有规划和既定法定规章，即可作为约束条件引导市场主体决策。但实践中，常出现以产业布局的名义实行项目审批、以宏观调控名义直接干预微观主体的现象。这既与市场化改革背道而驰，也容易引发寻租和腐败，且易扭曲宏观政策的意图。第三，政策实施行政化。市场经济是法治经济。宏观经济治理，意味着政府的宏观干预政策经由法定程序实施，市场监管属于政府对市场的微观干预，也由相应的法治规则确定。实践中不少领域或地方，为落实宏观调控政策，动辄临时出台行政措施，或直接下达行政指标或指令，或对市场主体进行单向命令控制，或进行行政强制干预。这种非市场化和非法治化干预，降低了市场透明度，影响了市场主体的预期，自然也提高了治理成本。

总之，由宏观调控到宏观治理，标志着我们对现代市场经济的认知程度的加深和驾驭能力的提高。要从中国式现代化的高度理解其中的意义，科学地开发政策工具箱，形成富有中国特色的宏观经济治理体系。