亲清政商关系助力后发地区经济跨越发展

2023-09-15罗进辉卢子琦

财会月刊·下半月 2023年9期

罗进辉卢子琦

【摘要】“实现全体人民共同富裕”是中国式现代化的本质要求，因而缩小地区差距特别是促进后发地区实现跨越发展，是我国“十四五”期间高质量发展面临的一个主要任务。然而，后发地区长期面临基础设施不完善、产业结构单一、创新环境差等天然劣势，这些都是单纯依靠市场“无形之手”难以克服的问题。基于此，本文分析认为应该发挥政府“有形之手”的积极引导作用，通过构建亲清新型政商关系，实现“有为政府”与“有效市场”的辩证统一，既为后发地区发展提供有力的政府服务和政策支持，又为激发后发地区的内生发展动力发挥市场的决定性作用。具体地，本文先分析亲清政商关系助力后发地区实现经济跨越发展的内在机理和主要路径，进而选取福建宁德市作为后发地区的典型代表，深入分析总结宁德市构建亲清政商关系助力地区经济实现跨越发展的成功经验和不足之处。总之，本文的研究结论不仅能够丰富亲清政商关系经济后果和区域经济发展的相关文献，而且能够为实现我国地区间的经济协调发展和全体人民共同富裕的战略目标提供有价值的决策参考。

【关键词】亲清政商关系；后发地区；有为政府；有效市场；宁德市

【中图分类号】 F279.2 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2023）18-0009-11

一、引言

“治国之道，富民为始”。共同富裕是社会主义的本质要求，也是全体中国人民的共同期盼。改革开放40多年来，我国区域经济逐步从“非均衡”发展转向“协调”发展，但由于新技术革命、全球分工格局的深度调整以及产业数字化转型等多重因素的影响，我国地区差距近年来呈现扩大化趋势（孙志燕和侯永志，2019）。党的二十大报告指出，我国发展不平衡不充分的问题依然突出，其中首要是区域经济发展的不平衡不充分，这不仅体现在发达地区与后发地区经济差距的不断扩大，而且表现在医疗、教育、养老服务等福利水平上的明显差距，而这种日益复杂化的地区差距会导致后发地区陷入贫困陷阱。由此，缩小地区差距、助力后发地区实现追赶跨越成为新时期我国实现高质量发展的时代命题。

为实现跨越发展，后发地区必须摒弃“等、靠、要”思想，着力推动地区产业转型，激发地区发展的内生动力。然而，在具体实践过程中，后发地区却在基础设施、人才、资金、技术、营商环境等方面面临着诸多现实挑战。为此，本文以社会发展的决定性因素即生产方式为起点，通过构建一个有关后发地区经济发展困境的分析框架，系统分析后发地区经济发展中面临的普遍性障碍和根本性障碍。具体地，本文分析指出，后发地区经济发展面临的普遍性障碍包括基础设施建设不完善、人才支撑不足、金融支持体系不完善、创新意识和能力薄弱、营商环境薄弱等，但仅关注到这些现实表象无法有效解决后发地区的贫困问题。基于此，本文进一步分析指出后发地区经济发展的根本性障碍是不具备资本积累的产业，缺乏持续发展的内生动力。但是，不论是普遍性障碍还是根本性障碍，都是单纯依赖市场“无形之手”难以解决的，需要发挥政府“有形之手”的积极引导作用，实现政府与企业（产业）间的分工合作与优势互补（周黎安，2018）。因此，本文认为，构建“有为政府”与“有效市场”辩证统一的亲清新型政商关系是助力后发地区实现经济跨越发展的重要制度保障。

具体地，有为政府专注于加快完善传统和新型基础设施建设，打破资源流动障碍，加快生产要素和产业聚集，而且从创新环境、资源和主体等方面着力提升企业的创新能力，为企业和相关产业的发展提供核心支撑，这主要体现为：第一，有为政府在配套政策、政务改革以及知识产权保护上提供支持，从环境氛围上让企业愿创新、敢创新。第二，有为政府通过政府科研投入、优化和创新融资支持服务以拓宽资金来源的渠道，让企业真正能创新。第三，有为政府在引进人才、留住人才以及用好人才等方面持续发力，实现产业链、人才链和创新链的贯通。与此同时，有效市场则专注于：持续消除市场准入壁垒，营造公平公正的市场环境，调动企业竞争的积极性；降低企业的制度性交易成本，促使企业专注主业。不仅如此，在有为政府的带动下，有效市场鼓励企业加大科研投入以提高创新能力，通过倒逼企业提升员工福利、完善激励措施等来吸引和留住人才。因此，亲清政商关系以有为政府和有效市场为主体，以构建核心产业为抓手，以完善基础设施和提升创新能力为路径，从而助推后发地区的跨越发展。

基于上述理论分析，本文以福建宁德市作为后发地区的典型代表进行案例研究，深入探究宁德市构建亲清政商关系助推经济跨越发展的具體做法和实践经验。本文发现，宁德市政府立足于现实难题和战略布局，围绕四大主导产业不断完善基础设施建设，提升企业创新能力，以此构建主导产业的核心竞争力，发挥龙头企业的正向溢出效应以实现全产业链条的优化。一方面，宁德市构建“内畅外通”的交通体系、建立发挥产业聚合优势的园区、完善新兴产业发展所需的新型基础设施，为实现产业聚集提供基础性保障。另一方面，宁德市以创新为引领，致力于为企业营造良好的创新环境，提供充足的创新资源以及引进相关的创新人才，有效解决宁德市主导产业存在的“卡脖子”难题，提高主导产业的全球竞争力。然而，作为后发地区的宁德市实现经济追赶超越目标是一个长期系统性工程，无法在短时间内实现。当前，宁德市存在着诸如传统产业转型缓慢、产业结构不合理、创新能力不足以及人才支撑不到位等问题，有待亲清政商关系的持续全面推进与有效落实。

本文的研究贡献主要体现在以下三个方面：第一，丰富了亲清政商关系领域的研究文献。近年来，亲清政商关系的经济后果问题引起了大量学者的研究关注（罗进辉等，2022），但多数研究是基于大样本的实证研究方法考察了亲清政商关系在宏微观方面可能带来的经济影响，至于如何构建亲清政商关系以更好地发挥其特定的积极经济影响即回答“怎么做”的问题则鲜有研究涉及（罗进辉和闫家铭，2023）。本文不仅从地区经济发展视角丰富了亲清政商关系经济后果的文献，并且以案例研究方法回答了如何构建亲清政商关系的问题。第二，丰富了有关促进后发地区经济发展的研究文献。已有研究从多角度探讨了民族地区、边远地区、革命老区等后发地区落后的潜在影响因素以及实现高质量发展的相关对策（王延中和宁亚芳，2018；颜银根等，2020；龚斌磊等，2022；李蹊和刘昕，2022），本文则首次从政商关系视角系统探讨了构建亲清政商关系对于后发地区实现经济跨越发展的重要积极作用。第三，具有重要的现实意义。在经济高质量发展向纵深推进的背景下，助力后发地区经济跨越发展是实现共同富裕、顺应新时期发展要求的重要任务，本文的研究结论对国家助力后发地区经济跨越发展的具体实践提供了决策支持和政策启示。

二、制度背景与文献回顾

（一）制度背景

新中国成立至今，地区发展问题始终是国家关注的战略问题。由于不同历史时期面临的外部环境不同，我国针对区域发展的政策呈现明显的阶段性特征，先后经历了区域计划均衡发展、区域非均衡发展、区域均衡发展等三个阶段，具体如图1所示。虽然这三个阶段看似呈现了反复性和矛盾性的双重特征，但是其背后的本质逻辑始终是“发展”。

1. 区域计划均衡发展阶段（1949 ～ 1977年）。1949年后，一是出于国际局势及战备的考虑，二是考虑到沿海与内地畸形的工业布局，我国在这一阶段推行了区域计划均衡发展战略。1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中提出“要大力发展内地工业”，国家“一五”计划明确指出要在全国各地区适当布局工业，在巩固国防的同时改变工业布局不合理状况，以此提高落后地区的经济发展水平。在这些政策举措的推动下，沿海的大量国家重点工业项目转移至中西部地区，使得中西部工业化水平有了一定程度的提升，且与沿海地区的发展差距呈现缩小态势，全国工业的地区布局也相对合理和均衡（张军扩，2022）。

2. 区域非均衡发展阶段（1978 ～ 1999年）。改革开放初期，根据邓小平同志“鼓励部分地区先富起来，让先富带动后富，逐步实现共同富裕”的战略思想，我国开始采取非均衡区域发展战略，对部分沿海、沿江、沿边地区率先实行开放政策和优惠政策支持，如设立经济特区、经济技术开发区、沿海经济开发区等，区域开放呈现出“点—线—面”的特征。在这些经济政策的影响下，东部沿海地区获得了相应的发展先机，而内陆地区的区位劣势使得生产要素在政策和市场作用下不断流向沿海地区，由此沿海与内陆的地区间差异逐渐呈现扩大化态势。随着改革开放持续深入，我国在取得巨大经济成就的同时也面临着愈发严峻的地区发展不平衡问题。相关统计数据显示，20世纪末我国西部地区人均GDP不足东部地区的40%。

3. 区域均衡发展阶段（2000年至今）。为解决地区差距扩大化问题，中央开始对原有发展战略进行重大调整，着力推动后发地区与发达地区的协调发展， 2000年我国全面启动西部大开发战略，于2003年和2005年先后实施振兴东北老工业基地、中部崛起战略，主要围绕地区经济发展的硬环境与软环境方面构建完整的政策支持體系，以此吸引人才、资金和技术等要素向后发地区聚集。在这之后的较长一段时间里，国家持续深入推动西部、中部以及东北地区发展战略，并在此基础上进一步关注革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等特殊类型地区的发展。2017年党的十九大报告指出，我国经济已转向高质量发展阶段，但地区发展不平衡不充分仍是阻碍发展的关键因素。为加快缩小地区间差距，我国区域发展战略相较之前具有更为明确和精准的指向性，比如《“十四五” 特殊类型地区振兴发展规划》首次对特殊类型地区的发展做出具体的长期规划，明确了欠发达地区、革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市等特殊类型地区的目标定位、重点区域、重点领域和保障措施。

特别地，本文进一步聚焦梳理后发地区的发展问题和国家政策，发现改革开放以来后发地区的发展一直是国家发展战略规划的重点内容（见表1）。从全局看，我国始终以实现共同富裕作为奋斗目标，秉承既要“做大蛋糕”又要“分好蛋糕”的原则。一方面，发达地区和后发地区经济发展过快与过慢的两极分化状态导致资源要素的不合理配置或低效配置，影响国家经济的整体效率；另一方面，由于不同时期因素的作用而产生的诸如革命老区、资源枯竭型地区等问题区域因面临发展困局而成为经济落后地区，其中有些地区可能为国家的前期发展做过贡献，或者可能为服务国家大局而被限制开发（张军扩，2022）。因此，关注和重视后发地区的跨越发展是对共同富裕目标生动而具体的诠释（徐飞，2022），国家扶持后发地区发展的逻辑主线一直是“发展的公平性与效率性”。而这一逻辑同样适用于我国发展不平衡不充分的新阶段，如何缩小后发地区与发达地区的差距、后发地区如何实现跨越发展等问题也是“十四五”期间高质量发展面临的重点课题。这些问题的解决对于构建双循环新发展格局、建设全国统一大市场以及实现经济高质量发展都具有重要的战略意义。

（二）文献回顾

1. 亲清政商关系的经济后果研究。自2016年习近平总书记首次提出构建亲清新型政商关系以来，亲清政商关系的潜在经济影响吸引了越来越多的研究者关注。罗进辉等（2022）从宏观经济和微观企业两个层面全面梳理了亲清政商关系促进高质量发展的相关研究成果，发现亲清政商关系不仅有利于地区吸引外商直接投资和提升创新创业的氛围，进而促进地方经济增长，而且有利于企业提高投资效率、研发投入水平等，进而提升企业的经营绩效。吴新任（2022）重点考察了亲清政商关系两个维度对企业创新的差异化影响，发现亲近政商关系对企业的非实质创新具有更强的促进作用，而清白政商关系能够更好地促进企业的实质性创新。罗进辉等（2023）从高质量发展的绿色维度出发，研究发现亲清政商关系对企业绿色创新发挥了“增量提质”效应，并主要通过强化高管环保和创新意识、增加政府补助、降低债务融资成本等方式来激发和提高企业绿色创新的动力和能力。高质量发展的一个主要任务是效率变革，即提高企业的投入产出效率。李雪等（2023）发现，地区政商关系的亲清化有助于降低企业特别是非国有企业和中小型企业的非生产性支出，从而最终降低企业的制度性交易成本，提高投资效率。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，杨红娟和冯巧根（2023）从企业层面考察了亲清政商关系对实现共同富裕的积极作用，发现亲清政商关系有助于提高民营企业的劳动收入份额。

2. 地区经济发展的影响因素研究。关于如何促进地区的经济发展，现有文献主要从宏观政策、对外贸易、营商环境、创新能力、基础设施、人力资本等方面展开具体的研究。在宏观政策方面：熊玲和龚勤林（2022）认为，统筹城乡政策能够发挥资源配置效应和结构变迁效应，进而促进欠发达地区经济发展；张国庆和李卉（2020）研究发现，财税政策能够通过促进关键生产要素流入来推动产业升级。在对外贸易方面：肖德等（2013）认为，贸易自由化能够通过促进生产要素自由流动、改变地区贸易结构、改善市场进入条件、加速知识传播等方式影响地区的经济发展水平。在营商环境方面：主要从降低企业交易成本（李雪等，2023）、激发企业创新活力（杜运周等，2020）等方面推动经济高质量发展。在创新能力方面：冉征和郑江淮（2021）发现，研发投入的增加、创新人员和创新资本的聚集以及创新能力的提升都能促进经济高质量发展。在基础设施方面：曹跃群等（2019）发现，完善基础设施能够加速工业集聚和就业增长，实现区域经济增长；张杰等（2023）则发现，互联网基础设施对总体及不同区域层面的经济发展效果存在差异，网络基础设施的建设能够为数字经济的发展提供基础，而数字经济能够克服地理障碍限制和缓解行政分割，进而促进行政边界地区的经济发展。在人力资本方面：毛其淋（2019）认为人力资本是知识和技术的载体，并发现人力资本通过知识吸收、技术创新和成果转化等方式提高了全要素生产率和经济发展质量。

除了针对地区发展的全局性研究，以往文献也有围绕细分地区展开的。按照区域板块研究（佟孟华等，2022），主要有东部、西部（王思博，2017）、中部（陈明华等，2023）及东北地区（汤吉军和戚振宇，2019）。按照特殊类型区域研究，主要包括欠发达地区（李蹊和刘昕，2022）、革命老区（龚斌磊等，2022）、民族地区（王延中和宁亚芳，2018）、边境地区（颜银根等，2020）、资源型地区（毛成刚等，2022）等。其中，有学者主要分析细分地区高质量发展的阻碍因素，并基于此提出相应的对策和发展路径；还有学者通过大样本的实证研究方法探究宏观政策、软环境、硬环境等因素对于上述细分地区的影响。本文侧重于研究后发地区的经济发展，其中后发地区主要指经济发展落后地区，故而本文所述的后发地区与欠发达地区的涵盖范围具有相似性，但目前研究大多表述为欠发达地区。因此，在本文中后发地区与欠发达地区属于同一个概念范畴。总体而言，虽然以往文献中已有研究关注到后发地区，但相关研究成果对于如何改善后发地区的经济发展水平鲜有提出具有参考价值的政策建议。基于此，本文试图通过案例研究方法探讨如何构建亲清政商关系以助力后发地区实现经济的跨越式发展，从而弥补现有文献的不足。

三、现实挑战与理论机理

（一）后发地区发展经济面临的现实挑战

根据辩证唯物主义观，社会发展的决定性力量是生产方式，生产力是生产方式的物质内容，表现为财富积累能力，由劳动者（决定性因素）和生产资料构成，具体包含人才、技术、基础设施、资本投入等要素。而由生产力决定的生产关系是生产方式的社会形式，表现为一系列社会制度，如营商环境等。因此，借鉴生产力—生产关系的辩证统一关系分析框架，本文认为后发地区发展落后的根本性障碍是缺乏再生产力，即后发地区不具备进行资本积累的产业，这一根本性障碍主要体现为人才支撑不足、科技水平低、基础设施不完善、资金不足、营商环境薄弱等普遍性障碍。由于发展经济面临的根本障碍和普遍障碍，后发地区会更加贫困，不断循环往复，最终陷入恶性循环，具体的逻辑框架见图 2。

1. 后发地区发展面临的普遍性障碍。

（1）传统和新型基础设施建设不完善。在地区的经济发展中，以交通水利为主的传统基础设施和以信息网络为核心的新型基础设施发挥着重要作用，但后发地区基础设施不完善产生的供需缺口很大程度上抑制了生产和创新要素的流动和配置效率，进而阻碍了后发地区相关产业规模的扩大和创新发展。后发地区的基础设施建设尽管得到了国家大力支持并已经明显改善，但是与发达地区相比，无论是传统基础设施还是新型基础设施，后发地区仍存在较大的提升空间。除了中央的资金支持，后发地区基础设施建设资金主要源于地方财政收入，而后发地区财政收入的匮乏导致地方政府在基础设施投入上严重不足。因此，后发地区经济发展需要思考和着力解决的一个问题是基础设施建设的资金来源。

（2）难以吸引和留住高层次人才。人才特别是高层次人才是地区经济发展不可或缺的核心资源，但是后发地区长期面临严重的人才流失和短缺问题。人才问题背后的原因主要是后发地区在培养、吸引、留住人才上缺乏明显的竞争力和吸引力。与发达地区相比，后发地区存在以下不足：一是财政资金多用于农村脱贫，在高等教育投入上“心有余而力不足”；二是在人才待遇、福利以及后勤保障方面难以与发达地区形成竞争，人才储备不足；三是基本公共服务不足，生活体验感差，难以真正留住人才。因此，如何培养、吸引和留住高层次人才是后发地区发展经济需要破局的一个重点。

（3）金融支持体系构建不完善。后发地区发展经济需要政策，政策的执行和落地需要资金保障，但是我国现有的金融支持体系无法为后发地区提供完善的金融服务。相关数据显示，我国金融资源空间分布不均，金融资源与经济产值空间不匹配，主要表现为金融资源过度集中在东部地区，而在资金缺口巨大的中西部地区仅有少数金融资源。一方面，由于后发地区在地理位置、基础设施、人才储备以及投资环境等方面的天然劣势，导致后发地区企业很难获得外部直接融资；另一方面，我国金融主体是各类商业银行，但商业银行偏好“信用度高、风险小”的国有企业或者地方政府，而不愿意将资金提供给“信用度低、风险高”的民营企业。因此，后发地区发展经济过程中一直面临着金融支持服务不到位的问题。

（4）创新意识薄弱以及科技创新水平低。科技创新是后发地区实现弯道超车、高质量发展的关键，但后发地区的科技创新水平明显偏弱。一方面，从地区整体看，由于后发地区思想较为保守，创新观念薄弱，同时缺乏相应的研发投入和科技创新人才，科技创新的意愿和能力相对受限。另一方面，从创新活动看，由于创新活动投入大、风险高、投资回报不确定，而后发地区大部分企业规模较小，且经营业绩无法支撑长期的研发投入，其在发展过程中更倾向于直接引进相关技术而非进行原创式创新。因此，后发地区发展亟需提升科技创新能力和水平。

（5）缺乏良好的营商环境。营商环境是市场经济的“土壤”，是市场主体的“生命”，也是地区经济软实力的重要体现，良好的营商环境能够降低企业交易成本，激发市场活力。然而，后发地区普遍存在政府与市场界限不明晰、政府过多干预市场、设置市场准入的隐形门槛等问题，导致市场主体面临较高的风险和制度性交易成本。此外，相比发达地区，后发地区的政府服务质量较低，且市场主体的合法权益得不到制度保障，由此降低了市场主体活力和参与积极性，致使企业不愿进入后发地区。因此，薄弱的营商环境是后发地区发展经济亟待破解的一个难题。

2. 后发地区发展面临的根本性障碍：缺乏核心产业。在地区经济发展面临的普遍性障碍基础之上，本文认为后发地区发展经济还面临一个根本性障碍——缺乏资本积累的产业，即后发地区缺乏“造血能力”。具体来说，如果后发地区具备基础设施、人才、资金、技术等生产要素，但并不具有持续创造收入的能力或机会，那么这些生产要素的价值也将无法得到有效发挥，从而仅能获得短期收益而无法实现根本性的跨越发展。因此，后发地区的追赶跨越必须以构建资本自我积累能力为关键抓手，发挥比较优势构建和培育适合本地区的特色核心产业，以此为核心突破“贫困陷阱”。一方面，构建和培育核心产业离不开各类生产要素的参与；另一方面，构建核心产业不仅能够实现创收，而且能够一定程度地减轻后发地区在基础设施、人才、资金、技术等方面面临的普遍性障碍，由此形成后发地区发展的良性循環。然而，现实中多数后发地区优势不充分、生产要素不足，发展依靠“等、靠、要”，自我发展积极性不强，致使无法构建适应本地区的核心产业，这是后发地区贫困落后的更本质原因。

（二）亲清政商关系助力后发地区经济跨越发展的理论机理

后发地区存在的普遍性障碍一方面影响核心产业的构建和发展，另一方面各障碍间的相互作用进一步导致后发地区陷入发展的恶性循环。基于此，本文认为，后发地区实现经济跨越发展应该具备问题导向思维，抓住贫困的主要矛盾并以此为突破点。具体地，由于后发地区贫困的根本性障碍是缺少资本积累的产业，因此构建和发展核心产业是后发地区实现跨越发展的根本性任务。而核心产业的构建重点在于破除普遍性障碍，具体可归结为基础设施和创新能力两大类，基础设施发挥着基础性作用，创新能力则是核心和关键。因此，基于面临的现实性挑战，本文认为积极全面构建亲清政商关系，实现有为政府与有效市场的有机辩证统一，将有助于破解后发地區发展经济的普遍性障碍和根本性障碍。具体地，后发地区构建核心产业既需要政府有所作为，提供必要的基础设施和政策条件，也需要市场力量将其内嵌于地区经济。因此，本文以构建核心产业为支撑点，从基础设施、创新能力两个维度探讨亲清政商关系如何助力产业的构建和聚集发展、实现后发地区跨越发展的理论机理，具体如图 3所示。

1. 亲清政商关系以完善基础设施助推后发地区跨越发展。后发地区与发达地区的差距首先体现在基础设施条件上，包括传统基础设施和新型基础设施。由于基础设施是地区发展的基础，不完善的基础设施会导致资本、技术、人才等生产要素无法有效流动，进而无法实现企业的聚集和发展，最后导致后发地区不具备“自我造血”能力，无法真正摆脱贫困局面。而亲近政商关系的构建是要充分发挥政府的服务型功能：一方面，政府积极完善包括交通、物流等在内的传统基础设施，在打破资源流动壁垒的同时提高流动效率，为产业的聚集和发展提供基础性条件；另一方面，政府积极构建以信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施为核心的新型基础设施，为新兴产业的发展提供技术和平台支撑，在助力后发地区积极布局新兴产业过程中加快传统产业的转型升级，从而实现经济发展的弯道超车。

2. 亲清政商关系以提升企业创新能力助推后发地区跨越发展。相较于发达地区，后发地区在创新方面具有天然劣势，但这并不表示后发地区就无法创新。对后发地区而言，要提升创新能力实现经济跨越发展，一方面需要政府与企业之间保持清白，明确政府的行政边界，避免政府对市场的过度干预和激励扭曲，最大限度发挥市场作用，有效提升企业创新的积极性；另一方面需要政府与企业之间保持亲近，由于创新活动周期长、投入大、风险高的特征在一定程度上会减弱企业创新的积极性，需要政府在创新环境、创新资源及创新主体方面有所作为，切实解决企业创新过程中面临的各种现实困难，例如营造良好的创新环境、加大创新资源投入的同时引导资本进入以及出台人才政策和提升人才服务水平。因此，有为政府与有效市场辩证统一的亲清政商关系构建，能够为地区的创新发展提供制度基础和资源保障。

（1）提供制度政策支持、深化“放管服”改革以优化创新环境。首先，亲清政商关系的构建会鼓励政府出台产业创新配套政策，为企业创新提供支持和方向指引，让真正愿创新、敢创新、能创新的企业有施展的机会。其中，包括创新补贴（直接资金补贴、创新税收减免等）在内的创新政策能够有效提高企业产出绩效（陆国庆等，2014），而产业政策能促进企业特别是民营企业的技术创新（余明桂等，2016）。其次，构建亲清政商关系要求政府不断深化“放管服”改革，提高政务服务质量和服务效率，从而降低企业的制度性交易成本（李雪等，2023）。同时， “亲白”的政商关系要求推进廉洁政府建设、遏制腐败行为，促使企业专注经营主业。不仅如此，良好的创新环境也具有正向的溢出效应，在激发创新活力的同时会吸引更多高质量人才和投资进入，形成良性循环。最后，亲清政商关系会促使政府加强对知识产权的保护，政府通过成立知识产权保护机构、完善法律制度或者协同公安等执法部门，切实保护知识产权所有者和消费者的合法权益，打击知识产权违法行为，营造良好的创新环境。

（2）优化融资支持服务、加大创新投入以丰富创新资源。创新活动的高投入特征导致企业无法脱离于外部资金而进行创新，特别是民营中小企业在自身资金不足的情形下，创新活动更多地需要依靠外部融资或政府投入，长期面临的“融资难、融资贵”问题更是严重抑制了民营企业开展创新活动。构建亲清政商关系有以下几个方面的益处：一是政府会鼓励金融机构支持中小企业融资，同时对企业创新融资方面予以优惠，降低企业融资成本；二是政府会积极创新金融服务模式来拓宽企业融资渠道，解决企业有创新动力和能力但缺少资金的困局；三是政府会通过加大研发资金投入、将资本倾斜于特定产业等方式激发企业创新动力，从而带动人才、技术等要素的聚集，撬动创新资源进入特定产业及其相关企业。

（3）出台配套人才政策、完善公共服务以培育壮大创新主体。在创新驱动发展时代，创新是第一动力，人才是第一资源，培育创新主体对后发地区经济高质量发展发挥着关键性的作用。但是，后发地区在发展机会、薪酬待遇、基本公共服务等方面与发达地区存在巨大差距。因此，如何转变劣势地位，引进、留住以及用好创新人才是关键。引进人才方面， “亲近”的政商关系会鼓励政府主动牵头解决人才难题，一方面通过加强企业、高校、科研院所的协作构建产学研合作平台，并利用平台优势聚集人才，另一方面通过出台系列配套政策精准解决人才引进面临的难点痛点问题。留住人才方面，亲清政商关系的构建使得政府一方面着力提升人才服务水平，积极探索人才服务新模式，以优质服务提升人才归属感，另一方面从住房、子女教育等公共服务入手，让创新人才“住有所居”、子女“学有所教”，从根本上解决人才的后顾之忧。用好创新人才方面，亲清政商关系为政企交流提供制度保障，政府与企业的密切交流有助于政府把握企业的人才需求缺口，同时利用信息优势实现企业人才需求与引进人才的有效衔接和精准匹配，最大限度地发挥创新人才的价值。

四、案例选择与背景介绍

（一）案例选择

我国的后发地区主要集中在西部地区、东北地区、中部地区以及沿海山区等，如云南、贵州、东北三省、闽东北、沂蒙山区等。本文选择宁德市作为后发地区的代表性地区进行案例研究，主要是因为宁德市既具有后发地区的贫困要素又具备成功的现实经验。具体而言：一是宁德市曾经是福建省经济发展最落后的城市，也曾是国家18个集中连片贫困区之一，且习近平总书记基于宁德市现实情况提出针对宁德市发展的扶贫理念也成为新时代扶贫思想的主要来源，这说明宁德市与大部分贫困地区的情况具有相同之处，宁德市的经济跨越发展对多数落后地区具有借鉴意义；二是宁德市属于沿海城市，自身地理位置相较于部分内陆城市也具有相对优势，但仍然成为经济发展落后地区，因而研究宁德市贫困落后的障碍以及实现跨越发展背后的逻辑对其他沿海后发地区具有借鉴意义。

（二）宁德市的背景介绍

宁德市，位于福建省东北沿海、福建闽东地区。与其他沿海发达城市不同，宁德市的经济较为落后，以农业为主，工业基础薄弱，在20世纪80年代曾是全国18个集中连片贫困区之一，因此被称为东南沿海的“黄金断裂带”。究其原因，主要有三点：一是宁德市山海相连，缺少缓冲地带，可耕地面积较少；二是宁德市交通闭塞，信息短缺；三是宁德市曾是海防前线，导致其港口经济无法得到充分开发。在习近平总书记“弱鸟先飞”“滴水穿石”思想的影响下，宁德市借助自身山海兼备优势，坚持走“产业引领，山海联动”的发展道路。一方面，宁德市大力发展特色农业产业，构建形成“一县一业、一村一品”现代特色产业发展格局；另一方面，宁德市培育引进以宁德时代等为代表的具有国际竞争力的“金娃娃”项目，形成四大主导产业集群。截至2022年，宁德市地区生产总量在全省排名第五，在全国也进入百强行列，实现了从“老少边岛贫”地区到福建省高质量发展新增长极的历史跨越。

（三）宁德市经济发展取得的成就

在过去几十年的时间里，宁德市秉承“弱鸟先飞”“滴水穿石”的精神，锐意进取、持续追赶，逐步从贫穷落后状态步入经济发展的快车道，初步实现了经济跨越发展。

1. 经济总量跃升，人民生活改善。自2000年起，宁德市的地区生产总值逐年稳步增长。如图 4所示，截至2022年，宁德市地区生产总值达3554.6亿元，年均增速高达13.4%，增速位居全国前二十名。在二十多年时间里，宁德市经济总量从百亿发展到千亿，并不断突破2000亿元、 3000亿元。2010年，宁德市首次摆脱全省倒数第一； 2021年，宁德市经济总量首次突破3000亿元，跃升12位进入全国GDP百强城市行列，在省内超越龙岩、三明和莆田三市进入全省中游水平。与其他后发地区相比，宁德市的经济成绩表现亮眼、名列前茅。在地区生产总值不断增加的同时，宁德市人均GDP也呈稳步增长态势，从2000年的6756元上升至2022年的112700元，增长了近17倍，人民生活水平有了较大程度的改善。

2. 产业结构优化，主导产业崛起。经济总量的提高离不开产业的优化和发展，而宁德市经济的跨越发展在很大程度上体现为宁德市产业的发展。总体来看， 2000 ～ 2022年，宁德市三大产业构成从32.5∶28.8∶38.7调整优化为10.9∶57.6∶31.5，产业结构从2000年的“三一二”结构转变升级为2022年的“二三一”结构。其中，第一、第三产业比重有所下降，降幅分别为21.6%和7.2%，而第二产业占比提高至57.6%，增幅达28.8%，在经济发展中占据主导地位，具体如图 5所示。

具体地， 2013 ～ 2015年，宁德市引进锂电新能源和不锈钢两大产业并逐步规模化，为宁德市工业化发展提供了坚实的基础。2018年以来，宁德市先后引进东南铜业、上汽宁德等龙头企业，形成锂电新能源、新能源汽车、不锈钢新材料、铜材料四大主导产业和传统特色产业架构的工业体系。由此，宁德市一方面推动主导产业的发展，另一方面加快传统产业的转型升级。值得一提的是，宁德市政府抓住四大主导产业的关联度、协同性并深度梳理产业发展间的联系，有机贯通四大主导产业集群，打造全闭环产业链。与此同时，围绕具有“头部效应”的四大主导产业引进上下游企业，不断延链、补链、强链、拓链，以此构建产业竞争新优势（见图 6）。2022年，锂电新能源、新能源汽车、不銹钢新材料、铜材料四大主导产业产值突破5000亿元，增加值同比增长31.5%，对宁德市经济发展的贡献度不断提升。其中，不锈钢新材料产业完成产值1923亿元，锂电新能源产业完成产值达2758亿元，产业支撑力度和韧性不断增强。在产业竞争力不断增强的同时，宁德市对企业的吸引力也有所提升，截至2022年，宁德市已拥有11家产值超百亿的企业以及大批领先和上市企业。

五、宁德市构建亲清政商关系助力经济发展的经验总结

（一）宁德市构建亲清政商关系的总体情况

宁德市在短时间内取得经济上的跨越，一方面离不开优秀企业的拼搏奋斗，另一方面也离不开政府为企业和产业发展创造的各项条件。只有政府与企业良好合作、各司其职，才能为后发地区实现追赶和超越提供可能性。但是，长期以来“亲”而不“清”是我国各地政商关系的主要特征之一。2012年以来，随着中央和地方反腐的深入以及反腐力度的加强，很多官员为保持“清白”，刻意与非公有制企业和民营企业保持距离，政府官员不关心、不作为，由此形成不适应经济社会发展的“清”而不“亲”的政商关系。然而，不论是“亲而不清”还是“清而不亲”都是扭曲的政商关系，唯有把握“亲近”与“清白”界限的政商关系才是助力企业与地区经济高质量发展的关键。

自2016年习近平总书记首次提出构建亲清政商关系以来，宁德市主动适应政商交往的新形态，通过“大走访、送政策、解难题、创一流”等方式打造亲清政商关系，让发展“软”环境成为发展“硬”实力。根据中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《中国城市政商关系评价报告》（见表 2），横向看，宁德市的亲清政商关系排名处于后发地区中上水平，但排名具有明显的年度波动性。纵向看， 2016 ～ 2020年的政商关系具有以下特征：一是亲清政商关系得分整体呈下降趋势；二是亲清政商关系的构建水平存在反复性。从亲近与清白指数的细分指标来看（见图 7），宁德市的企业负担和政府透明度两项指标得分相对较高，但政府关心指标相对较差；从变化趋势来看， 2018年以来，宁德市在政府服务和政府廉洁方面不断改善提升。可见，宁德市在2016 ～ 2020年间的政商关系整体呈现了“清”而不“亲”的特征，但是从趋势看宁德市亲近指数得分又不断提升，并在2020年超过清白指数，由此说明宁德市近年来在发展四大主导产业的过程中更强调亲近政商关系的构建，注重提高有为政府的重要引导支持作用。

（二）宁德市构建亲清政商关系助力地区经济发展的成功经验

在既“亲”又“清”政商关系的支撑下，宁德市政府坚持“服务为本”，切实帮助企业解决现实问题；同时坚持“底线思维”，与企业保持清白的关系，不干涉企业正常的经营运作。在“万亿工业”“一核两廊五轴”发展目标的导向下①，宁德市立足发展的根本性障碍，以构建和发展核心产业为核心抓手，一方面通过完善基础设施为产业构建和聚集提供基础性条件，另一方面围绕创新环境、创新主体、创新资源等三个方面提升企业的创新能力，为产业的发展壮大提供核心条件，具体如图 8所示。

1. 完善基础设施建设，构建发展“硬”实力。近年来，在亲清政商关系强大的支撑下，宁德市以完善交通基础设施为基础，以建设产业园为牵引，以构建新型基础设施为重点，聚焦产业发展的现实困境和新机遇，发挥基础设施的溢出效应，打破要素流动壁垒，加快相关产业链聚集和补全，为提高产业技术水平和创新能力构建完整服务体系，创造了有利于宁德市企业和产业高质量发展的“硬环境”。

（1）交通基础设施方面。宁德市政府积极作为，基于宁德市交通现状以及一核两廊五轴的城市布局，以“对内大循环”和“对外大畅通”思路优化道路网络和结构，一方面不断建设和完善快速路、主干路等道路网络系统，另一方面加快城际铁路建设，主动对接区域综合交通运输通道，在为企业发展提供更加便利运输条件的同时，有效破除生产要素的流动壁垒，激发宁德市内外部的经济交流合作动力，为产业的聚集发展创造条件。

（2）产业园建设方面。宁德市政府立足主导产业龙头企业布局在沿海，配套项目在山区的全域协作理念，围绕四大主导产业延链、补链，着力构建产业链相关产业园区，吸引产业上下游企业入驻。同时，不断完善产业园配套措施，为企业经营提供良好服务以加快生产要素和产业聚集，提高宁德市核心产业的竞争力。以不锈钢新材料产业为例，宁德市政府在三个布局地积极建设相关产业园区，全力构建涵盖全链条的产业集群。一方面政府积极作为引进项目，另一方面以龙头企业为引领带动不锈钢加工企业的聚集，在产业园发挥聚合作用优势下，宁德市成为全球最大的不锈钢生产基地。

（3）新型基础设施方面。宁德市政府从信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新基建着力打造产业发展新格局，为新兴产业发展提供数字化、智能化、创新型服务支撑体系的同时助力传统产业的转型升级。具体地，宁德市政府一方面加快5G建设并鼓励将5G网络应用于人工智能、边缘计算等技术，为企业技术攻坚提供有力支持；另一方面积极开展“5G+工业互联网”融合应用，以四大主导产业示范建设为引导，构建“制造+服务”的新型制造业，培育产业优势和竞争力。此外，宁德市政府主动打造政产学研融合平台、高水平创新平台以及科研试验支撑平台以完善技术创新支持服务，通过整合创新资源有效解决企业“难而不破”的技术问题，为提升企业创新能力提供强大的物质支撑。

2. 提升创新能力，打造产业发展竞争优势。随着亲清政商关系实践的深入，宁德市政府不断通过政策制度和实际行动为企业营造良好的创新环境；不断完善融资支持服务、加大科研投入，为企业创新提供资源支持；积极引进和留住创新主体，为企业攻克“卡脖子”技术难题提供人才支持。简而言之，宁德市政府从创新环境、创新资源和创新主体入手，着力提升企业的创新能力以增强产业核心竞争力，实现了以产业带动宁德市经济的历史跨越。

（1）创新环境方面。宁德市政府坚持政策与实践相结合，着力营造创新发展环境以激发企业创新活力。首先，宁德市出台了《进一步促进不锈钢新材料产业高质量发展的七条措施》等政策措施，为核心产业发展提供了制度性保障，同时以主导产业为引领聚力全产业链的打造，引导民营企业发挥自身优势补齐链条，营造了有序的经营和创新环境。

其次，宁德市政府推出“最称心、最暖心、最舒心”的“宁德服务”，激发市场活力。在政务服务上，宁德市深入探索“一件事一次办”服务，推进政务系统整合，打通部门数据壁垒，实现“一网同办”，并且推动高频政务服务事项跨区域通办。与此同时，宁德市加快“智慧政务”建设，实现部分政务服务事项“智能秒批”，以实际行动提升政务服务水平。在政企交流上，宁德市政府建立常态化政企互动机制，一方面搭建企业诉求平台，健全问题收集到解决的闭环机制；另一方面深入企業实地调研，了解各个企业的难点、痛点和堵点，通过建立“一企一策一班”工作机制进行精准施策，并通过成立四大主导产业专班重点攻克主导产业发展难题。此外，宁德市政府不断完善惠企政策平台功能以解决惠企政策兑现难、兑现慢问题，大力推进政策“直达快享”“免申即享”，打造“端对端”的新型政商服务系统。

最后，宁德市成立全国首家专为动力电池产业集群服务的知识产权保护中心，通过预审服务缩短企业专利授权时间，加速锂电池新能源产业知识产权的转化和应用。与此同时，宁德市通过法律制度保障企业权益、加强知识产权执法保护、强化专利侵权纠纷的行政裁决等方式，切实解决知识产权案件长期存在的认定难、周期长、成本高问题。进一步，宁德市政府协同公检法部门大力打击知识产权违法犯罪行为，以实际行动保护知识产权所有者的合法权益，让有想法有能力的企业愿意创新、敢于创新。

（2）创新资源方面。针对企业创新资金不足的现实难题，宁德市加大政府研发投入并拓宽融资渠道，减轻企业的创新压力，为企业科技创新注入“强心剂”。一方面，宁德市政府不断加大研发投入， 2022年宁德市全社会研发投入突破百亿，规模以上工业企业研发活动覆盖率达到45.8%，为产业发展提供了更多可能性和机会。另一方面，宁德市政府鼓励金融机构通过创新金融产品为中小企业提供融资支持，同时加大政府性融资担保机构扶持中小企业的力度，打造中小企业融资综合信用服务示范平台“宁易融”，不断扩大中小微信贷规模。尽管如此，部分中小企业仍无法解决融资难题，为此，宁德市政府积极探索“投贷联动”服务新模式，同时加大对企业上市融资的扶持力度。

（3）创新主体方面。宁德市先后出台涵盖人才引进培养、评价认定、激励服务全过程的配套措施，构建“1+3+N”人才政策体系，围绕引、留、用打造最优人才生态。

在引进人才上，宁德市加快实施“三都澳人才”战略、 “宁聚英才”工程，围绕产业发展引进创新创业人才、高层次和高技能人才等。与此同时，宁德市以“不求所有、但求所用”的理念创新性引才借智，有效解决了人才短缺问题。比如，宁德市打造“宁智回归”工程，充分借助宁德在外商会或机构团体的资源优势，邀请和吸引宁德籍在外高层次人才回归宁德市。

在留住人才上，宁德市积极建设“智慧人才服务平台”、人才驿站，发放“三都澳人才卡”，为创新人才的就医、购房等提供绿色通道和保姆式服务。此外，宁德市从人才普遍关心的问题着手，出台《宁德市市级人才公寓分配管理办法》，让人才“住有所居”；完善基础设施教育设施，协调人才子女入学，真正解决人才的后顾之忧。不仅如此，宁德市设立“人才日”，通过定期举办人才系列活动营造浓厚的人才氛围，提高人才的归属感。

在用好人才上，宁德市积极搭建用才平台，以打造产业人才高地为核心，支持重点企业建设创新平台并发挥其引擎作用，实现人才紧跟产业走，产业依靠人才兴。此外，宁德市建立关键核心技术攻关任务“揭榜挂帅”制度，发动科研院所、高校、企业围绕重点领域和“卡脖子”技术提出真问题，并把实际问题解决能力作为人才的首要评价标准。此外，宁德市政府精准把握创新人才需求，通过创新人才资源的高效聚集和整合，实现人才的“按需供给”。

（三）宁德市在经济发展中仍然存在的问题与挑战

虽然宁德市在经济发展上取得了较为亮眼的成绩，但是宁德市的“弱鸟”身份并未彻底改变，相较于沿海发达地区，宁德市仍具有较大的改善和发展空间。

1. 传统产业转型缓慢和产业结构不合理，难以实现高质量发展要求。虽然宁德市主动探索电机电器、船舶修造、汽摩配件、食品加工、合成革、铸造等传统产业转型升级的路径，积极引导传统产业融入主导产业生态圈，以此适应高质量发展要求。然而在实际执行过程中，大多数中小企业受限于规模、自身实力以及信息化水平，存在“不会转、不能转、不敢转”问题。这些问题归结起来，一是宁德市多数传统企业转型意识不强，对未来发展方向不明确；二是转型的收益具有不确定性，与付出成本可能存在不对等的情况；三是相关技术和人才支撑不足。对此，宁德市政府的转型举措并未发挥良好的引导和激励作用，难以切实解决企业在转型过程中遇到的各类问题，进而导致传统产业转型缓慢滞后。此外，虽然宁德市产业结构逐渐由“三一二”向“二三一”转变，但是经济的高质量发展不能过度依靠第二产业，还要注重发展第三产业。不仅如此，宁德市第三产业内部结构与现实需求存在不匹配的情形，例如生产性服务业与宁德市快速工业化的发展需求不匹配。

2. 创新能力不足，难以满足战略性新兴产业和传统产业迭代升级的需求。在发展经济过程中，宁德市政府通过优化创新环境、加大科研投入、搭建创新平台、引进创新人才等举措着力提升创新能力。根据中国区域创新创业指数，宁德市2016 ～ 2020年的创新总分全国排名由217位跃居127位，可见其创新能力提升明显。但是，与发达地区或者省内的福州、厦门等城市相比，宁德市的创新能力仍然还有较大的提升空间。具体而言：一是宁德市内没有高水平大学，创新人才培育严重不足，过度依赖市外人才引进，难以为不断发展壮大的主导产业输送源源不断的人才；二是宁德市目前国家级和省级重点实验室数量偏少，无法满足宁德市战略性新兴产业的发展和传统产业迭代升级的需求；三是宁德市民营企业数量占比超过80%，但是金融机构对民营企业的借款意愿偏低，导致民营企业在创新活动中仍然面临融资难问题，严重制约了企业创新能力的提升。

3. 围绕四大主导产业发展的人才支撑不足。人才问题一直是影响宁德市经济高质量发展的一个重要因素，虽然宁德市在引进人才、留住人才方面持续发力，但在各大城市开展激烈的“人才争夺战”、人才政策不断加码的背景下，宁德市对人才的吸引力远远不及其他发达城市。就科研创新人才而言， 2020年宁德市有研究与试验发展（R&D）人员9906人，仅占福建全省总数的3.7%。随着宁德市四大主导产业的发展壮大，宁德市相关企业对于技能人才的需求不断攀升。根据2021年宁德市开展的针对四大主导产业人才状况调查数据， 2021年企业对于技能人才的需求接近4万人，同時预计未来三年内对于人才的需求会超过12万人，人才需求远远超过当前的人才供给，人才缺口巨大。笔者在宁德市实地调研时，相关企业负责人也提及宁德市人才特别是高层次人才的短缺问题。目前，宁德市采取人才补贴、人才房、住房补贴等常规性手段和柔性引才引智等创新性举措，但是实际吸引力并不强，有待进一步完善和打造更具宁德特色的人才体系。

4. 亲清政商关系构建水平总体偏低，难以持续满足经济高质量发展要求。虽然宁德市围绕四大主导产业提供了全方位的政策制度支持和配套服务体系，发挥了有为政府的积极作用，在经济发展上取得了可喜的成绩，但是其亲清政商关系总体构建水平并不突出，仅处于后发地区的中等水平，更是明显落后于发达地区。区分亲近和清白两个维度，宁德市的清白政商关系水平出现了明显的下滑，而且政府关心和政府透明等指标的表现也明显变差，这是一个比较危险的信号。随着宁德市四大主导产业的集聚形成，会吸引越来越多的企业前来驻扎，这意味着宁德市未来的持续发展更加需要广泛而普遍的亲清政商关系。

六、结语

穷则变，变则通，通则久。在经济高质量发展的战略要求下，促进区域协调发展、实现全体人民共同富裕是新时期构建新发展格局的重要任务。在地区差距呈现扩大化趋势的现实背景下，促进后发地区跨越发展成为缓解社会矛盾、实现经济高质量发展的时代命题。进入新发展阶段，后发地区的追赶跨越路径不能再完全照搬或者模仿发达地区的经验，走粗放增长的老路，而是要立足于地区自身优势，构建具有特色的核心产业，着力发展高质量追赶型经济，以此跨越路径依赖的“陷阱”。

基于此，本文既关注后发地区发展经济的一般性特征，也关注后发地区发展经济的特殊性。首先，对我国的地区发展政策进行了系统梳理，明确推动后发地区跨越发展实质上是“发展公平性与效率性”的生动体现。其次，坚持问题导向，立足于后发地区跨越发展面临的普遍性障碍和根本性障碍，从完善基础设施、提升创新能力两个维度出发，分析阐述构建亲清政商关系以发挥有效政府的积极引导作用，从而破解仅靠市场“无形之手”难以克服的问题。最后，选取习近平总书记扶贫思想策源地宁德市作为后发地区代表进行案例研究，在简要介绍宁德市背景情况和经济成绩的基础上，归纳和总结宁德市构建亲清政商关系来推动经济跨越发展的成功经验，诠释了本文关于亲清政商关系推动后发地区经济发展的理论逻辑框架。最后，本文也分析指出，宁德市的“弱鸟”身份并未完全改变，在实现经济跨越发展过程中仍然还有诸多方面存在很大的提升空间。

总结来说，本文基于案例研究方法的研究结论，既丰富了亲清政商关系经济后果的研究文献，又为后发地区如何构建亲清政商关系来促进经济发展提供了有价值的决策参考，兼具理论意义和实践价值。

【注释】

1 宁德市在“十四五”规划中提出了“一核两廊五轴”的发展目标。其中：一核引领，即以三都澳为核心，加快建设“一市多区、强镇环湾”的现代化生态海湾城市；两廊支撑，即沿海蓝色经济走廊和山区绿色经济走廊；五轴联动，即依托铁路、高速公路和干线公路等快速交通网络，串联各类产业园区和产业平台，构筑三都澳到古田县、屏南县、周宁县、寿宁县、柘荣县五条发展轴。

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