省级政府履行新时代教育评价改革职责情况分析——基于10 省份教育评价政策文本的研究

刘国瑞，张 怡

（1.辽宁大学高等教育研究所，辽宁 沈阳 110036；2.沈阳师范大学教育科学学院，辽宁 沈阳 110034）

一、问题的提出

党的二十大对深化教育领域综合改革、完善教育评价体系作出了新的重大部署。教育评价是教育发展的指挥棒，是全面深化教育综合改革的关键。继续深化教育评价改革，对于实现新时代教育高质量发展、加快推进教育现代化和建设教育强国的目标，具有十分重要的意义。

实践表明，省级政府在深化新时代教育评价改革中扮演着重要角色。一是省级政府作为教育政策的设计者、组织者、评价者，是教育评价改革的主要发起力量。在现行教育治理体系下，政府是教育评价的核心主体，集教育评价的领导权、管理权和评价权于一身[1]。从一定意义上讲，新时代的教育评价改革本质上是政府教育治理方式的转变。二是省级政府的资源配置权与绩效主义挂钩，是众多评价问题的重要致因。在整个教育评价体系中，政府的评价方式是指挥棒，是所有教育评价的基本依据。即便由社会组织开展的教育评价，本质上也是紧跟政府的导向，抓住学校的关切点开展评价体系的设计与评价结果的发布。三是省级政府在国家治理体系中居于承上启下的重要位置。省级政府既是中央决策部署的贯彻者与执行者，又是本区域内具体改革实施的设计者和组织者，是新时代教育评价改革的关键环节。2020年，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《总体方案》），明确要求必须充分发挥地方党委和政府的领导与主体作用，树立正确政绩观，营造教育评价生态体系[2]。

自《总体方案》颁布以来，中央有关部门不断完善相关制度设计。例如，教育部、中央组织部、中央编办等部门相继联合印发了《义务教育质量评价指南》《普通高中学校办学质量评价指南》《幼儿园保育教育质量评估指南》《特殊教育办学质量评价指南》等有关教育评价的文件。与此同时，各省级政府也积极细化实施方案，至少有16 个省份已出台了本省的教育评价改革实施方案。总体上看，新时代教育评价改革取得了积极进展，特别是在“破五唯”方面形成了许多好的做法和经验。但与此同时，教育评价改革的进度、力度和效度与社会各界的期望尚存在一定差距。因而，一些学者对地方政府在推进教育评价改革进程中实际发挥的作用提出了意见或建议。例如：张辉蓉、盛雅琦认为，部分地方政府推动评价改革的主动性和创新性有所不足[3]；张善超、仇国伟认为，部分地方政府有选择地进行评价改革[4]；杨聚鹏认为，评价改革存在政出多门、效率低下的问题[1]。综上而论，对省级政府的实际履职情况作出科学评判、发现存在的主要问题并提出改进的思路，是一项具有重要现实意义的工作。

二、研究设计

在我国的治理体系下，省级政府履行教育评价改革职责的主要模式，是按照中央的统一规定及结合地方实际制定具体的实施方案，将原则性要求具体化，把纸面上的规章制度落到实处。因此，深入了解各省出台教育评价改革实施方案的进度，并对其政策文本的特征进行分析，是判断省级政府履行深化教育评价改革职责情况的重要依据之一。

通常而言，政策文本分析主要包括三种类型：一是通过统计文本中的关键词词频来描述文本的某些规律性现象或特点的定量分析；二是从某一视角出发对文本进行阐释的定性分析；三是既有定量描述也有定性阐释的综合分析[5]。其中，综合分析是较为常用的一种方法。在对政策文本的结构和内容进行深层次挖掘的过程中，需要对其中的标题、发文时间、发文机构、文本结构、信息类别、主题词等变量从文本形式和文本实质方面进行“解码”，以实现对研究变量的概念化和操作化[6]。而在政策文本分析过程中，要将“注意力配置”作为重要观测点。这是因为，在实质上，政府的注意力配置就是将注意力资源反复权衡比较后合理分配到最需要它的各个领域中[7]，所以能够反映“决策主体基于注意力这种稀缺资源以及自身决策的有限理性”[8]。

本研究运用综合分析法，在借鉴王迪钊、翁晨、习勇生、楚江亭、李文辉、李廷洲[7-9]研究思路的基础上，应用Nvivo 质性分析软件，导入省级政策文本并对其进行编码分析，对部分省份出台的深化新时代教育评价改革政策文本进行解读。本研究在文本形式特征变量方面，主要选取颁布时间和文本结构作为分析对象；在文本实质特征方面，重点关注政府注意力配置、文本改革措施与创新度等要素，通过分析注意力配置把握省级政府推进本地区教育评价改革的价值取向和实践逻辑。

本研究选择各省政府办公厅、教育厅（教育委员会）的官方网站，以及万方数据库和中国法律资源库作为政策文本的样本来源，截至2022年9月30 日，共收集到有关深化新时代教育评价改革的政策文本59 份。基于纲领性和权威性标准，本研究最终筛选出符合条件的10个省份的政策文本作为样本。这些样本的来源地既有东部发达地区，也有中西部中等发达地区，具有一定的代表性（见表1）。

表1 10 个省份“深化新时代教育评价改革”相关文件汇总

三、省级政府教育评价改革实际履职情况分析

本研究通过对比《总体方案》与各省的政策文本，并进行文本分析后发现，10 个省份的教育评价改革方案在改革重视程度、改革举措创新度、改革举措关注点和改革举措可操作性4 个方面的表现可归纳如下几个方面。

（一）省级政府对教育评价改革的重视程度较高

在我国的治理逻辑下，及时贯彻落实中央文件是地方政府应尽的责任与使命。其中，地方配套政策文件的颁布时间能够体现出省级政府改革的主动性、积极性，配套政策文件的颁布机构代表着各省对中央文件的重视程度，而配套政策文件的关键词分布则可反映出省级政府的政治站位。

1.省级政府对中央教育评价改革部署响应及时，配套文件制定主体层次高

从地方政策文件的出台时间看，在《总体方案》出台后的两年内，有16 个省份①包括以上10个省份，其余6 个省份的文件未对外公布。相继出台了深化新时代教育评价改革的总领性文件。从文件颁布的时间顺序看，东部经济发达地区先行一步。其中，浙江省的反应最为迅速，历时3 个月便完成了政策文本的编制并出台了具体的实施方案，为其他省份提供了参考。以安徽省为代表的中东部地区颁布配套文件的平均用时则为9 个月，另有部分省份用时在一年以上。从文件颁布机构的层级看，《总体方案》由中共中央、国务院联合颁布，地方政策文本中除河北省与江苏省的颁布机构是省委之外，其余8 个省份的文件均为省委、省政府联合颁布。

2.省级政府在教育评价改革的重点内容、关键指标等主要方面与中央保持密切协同

政策文本中的关键词词频可以有效体现省级政府在推进教育评价改革过程中的关注重点。本研究通过将各省的政策文本与中央文件进行对比，可以分析出省级政府全面系统贯彻中央总体原则和部署的具体情况。本研究应用Nvivo分析软件导出10 个省份政策文本的词语云（见图1），以及中央与地方文件中排名前10 的关键词（见表2）。结合图1 和表2 可以看出，省级政府以中央政策为蓝本，相关文本的关键词与中央文件基本保持一致。从关键词可以看出，在《总体方案》的指导下，地方政策文本更加强调制度与标准的勘定，更为注重完善相关细则。

图1 10 个省份政策文本的词语云

表2 中央与地方文件关键词及频次

（二）省级政府教育评价改革政策的创新度有待提高

在坚持中央统一规定的总体原则前提下，结合地方实际提出有特色、有突破的具体举措，是省级政府教育评价改革创新性的重要体现和基本保证。从对10 个省份政策文本的分析情况看，其内容呈现出以下两个特点。

1.文本结构形式较为单一

各省份出台的教育评价改革政策，具体涉及党委、政府、各级各类学校、教师、学生及用人单位等主体。就总体框架而言，各省的政策文本与《总体方案》在体例结构上保持了高度一致。这种体例结构的设置，体现出省级政府对国家宏观政策的遵循，符合我国的地方性法规合宪性审查要求。而在以中央文件为指导原则，并结合地方实际进一步细化内容方面，仅有少数省份的文本结构形式体现出一定的差异化特征。例如：黑龙江省将学生评价主题下的树立科学成才观念融入组织实施部分；江西省在学校改革方面，将《总体方案》的5 项重点内容细化为13 项。总体上看，各省的政策文本更重视对国家政策文本的模仿，文本结构形式较为单一，改革措施均以国家的总体框架为依归，地方特色有所欠缺，缺少有突破性的制度与机制创新。

2.内容趋同度较高

对比《总体方案》与各省的政策文本可以发现，各省的政策文本与《总体方案》在标题设置、语言表述、内容涵盖等方面具有较高的一致性和相似性。例如，《总体方案》在完善幼儿园评价中提出：“修订幼儿园质量评估标准，重点评价幼儿园科学保教、规范办园、安全卫生、队伍建设、克服小学化倾向等情况……推进学前教育普及普惠督导评估工作。”[2]而江苏省将其表述为：“完善幼儿园质量评估标准，重点评价幼儿园科学保教、规范办园、队伍建设、安全卫生等情况。优化幼儿园评价办法，健全省、市优质幼儿园评估机制，实现各类幼儿园质量评估全覆盖，定期向社会公布评估结果……”[10]仅有少数省份的政策文本内容与《总体方案》稍有差异。例如：安徽、河北两省在方案中增加了改革的地方责任单位；江西省在改革学校评价、改革教师评价和改革学生评价等多个方面进行了细致分类；云南省对标《总体方案》形成任务清单，并建立动态调整机制。

（三）省级政府教育评价改革政策的关注点均衡度稍有欠缺

省级政府教育评价改革政策文本的注意力配置，在一定程度上反映了地方落实中央文件的全面性和系统性。以《总体方案》为蓝本，本研究选择政策文本中的“党委和政府教育工作评价”“改革学校评价”“改革教师评价”“改革学生评价”“改革用人评价”“落实改革责任”“加强专业化建设”和“营造良好氛围”8 个二级标题作为注意力配置研究的指标，并将10 个省份的政策文本按照以上8 个主题进行编码①由于本研究收集到的文本结构清晰，体例与中央文件保持一致，选定主题能覆盖所有文本，所以并未进行下一级的编码。。在具体研究过程中，本研究根据8 个主题，按照词性进行筛选，将动词作为政策措施的关键词，将同一主题下的主要措施编码纳入相同的节点容器，共计编码1722 项。参考点数目越多，表示该主题下的措施越多，注意力配置的数值越高。

通过对10 个省份政策文本不同指标的分析发现，省级政府在深化教育评价改革的措施上存在较为明显的注意力分配不均衡的现象。一是“改革学生评价”与“改革教师评价”的参考点总数显著高于其他指标，相关内容注意力比重高。例如：江西省在“学生评价”部分的注意力比重高达10.71%；云南省在“教师评价”部分的注意力比重达到8.68%。二是“落实改革责任”与“营造良好氛围”部分的注意力占比小。例如：黑龙江省在“落实改革责任”部分的注意力比重仅为1.09%；云南省和安徽省在“营造良好气氛”部分的文本覆盖率则为0。合并10个省份的政策文本，能够明显看出整体政策的倾向性。教师评价、学生评价和学校评价是政策文本的主体内容，参考点数目多且占比均超过50%，说明各省在深化新时代教育评价改革过程中对于学生、教师和学校三个主体的关注度最高，措施更加详尽。相对而言，省级政府在教育工作评价、用人评价及加强专业化建设方面的注意力占比均低于20%，因此对教育评价改革落实过程中的重视程度有待加强（见表3）。

表3 10 个省份教育评价改革文本注意力配置情况

上述状况较为鲜明地体现出我国省级政府在教育评价改革中的特征，即大部分省份的注意力配置目标聚焦于学生、教师、学校等直接关联主体，对于政府工作、责任的认定与追究主体等内容有所欠缺，尤其是政策宣传工作的注意力比重较低。省级政府在改革责任落实、改革政策宣传等方面存有的需要改进之处，一定程度上印证了省级政府在推进教育评价改革过程中存在“绕着困难走”的现象，反映出深化新时代教育评价改革的现实困境。

（四）省级政府教育评价改革政策的操作性有待提升

新时代教育评价改革涉及面较广，各评价主体之间具有关联性，因此要求省级政府在改革过程中不仅要注重整体方案的把握，还要协调各方、细化政策。《总体方案》要求各地区根据国家层面确立的评价内容和指标，结合实际进行细化[2]，但由于未提出更加详细的勘定标准，导致省级政府在编制政策文本时出现规范性内容粗细不一、改革进度差距较大等问题。各省深化新时代教育评价改革实施方案的配套政策落实情况可以分为两类。

第一类是省级政府已出台本级配套文件。例如：江西省制定了《江西省“十四五”期间“双一流”建设实施方案》；辽宁省修订了《辽宁省高等学校基本科研项目暂行管理办法》；江苏省颁布了《省教育厅关于深化高等学校科研评价改革的指导意见》；云南省出台了《云南省义务教育优质均衡发展实施方案》。以上省份在实施方案中均明确提及要制定配套的地方性改革文件，并要求在短时间内落实出台，体现出省级政府推动教育评价改革的决心与力度。

第二类是省级政府已提及配套文件的制定，但尚未出台实施。除以上4 个省份外，其余6 个省份在本级的教育评价改革实施方案中明确提及要制定配套方案，但还未具体落实。例如：河北省提出制定《河北省普通高等学校本科教育教学审核评估实施办法》；浙江省提出制定“双师型”教师认定、聘用、考核等办法；湖南省提出制定《“双一流”建设成效评价实施办法》；安徽省提出制定完善《中小学教师绩效考核指导方案》；黑龙江省提出制定《普通高中办学质量评价标准》；河南省提出制定《义务教育学校办学质量评价实施方案》。上述省份虽已提到要制定配套文件，但大多是对文本名称作出简单规定，只有个别省份笼统提及主要内容。例如，黑龙江省的《普通高中办学质量评价标准》提出主要评价学生全面发展的培养情况[11]，但未对重点内容、具体评价标准等作出细化的说明。

通过上述分析可见，各省对中央推进新时代教育评价改革决策部署的重视程度均较高，但在推进教育评价改革的具体举措方面仍存在不足，还有很大的提升空间，从而在一定程度上印证了学术界提出的意见和建议。

四、省级政府教育评价改革履职困难的原因分析

（一）教育评价改革的复杂性、艰巨性

教育评价改革被喻为教育综合改革的“关键一役”和“最硬一仗”，其重要性、艰巨性和复杂性都十分突出。

第一，教育评价问题的成因极其复杂。其中：既有政府治理方式惯性的影响，如以政府主导、政策驱动、项目牵动、评估检查、自上而下、由外到内为特征的传统治理方式催生了下级对上级、学校对政府的路径依赖；也有国家历史的、现实的战略需求因素，无论是在“站起来”“富起来”阶段还是走向“强起来”的新时代，在社会主义初级阶段的基本国情下，为实现现代化、实现中华民族伟大复兴，必须走通过重点建设来提高国家竞争力的路径；还有历史文化传统的影响，不能让孩子输在起跑线上、望子成龙等教育理念深深植根于国人的内心；也有社会主要矛盾的现实影响，无论是在社会主义初级阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间矛盾的判断，还是新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的变化，教育都是优质资源不足、竞争十分激烈的领域。概言之，教育评价问题的形成并非一蹴而就，而是历史、现实、文化、制度、政府、社会等多重因素交互作用的结果。

第二，政策落实落地的任务极其艰巨。教育评价的问题病在教育，根源在社会。教育评价改革涉及政府教育职责评价、地区教育发展评价及学术评价、学业评价等不同领域，更涉及治理理念与治理方式、发展理念与发展方式、办学理念与办学模式、育人理念与育人模式等方面的系统改革。让好的政策取得好的效果，各级政府有很多艰苦的工作要做。深化教育评价改革，既需要各级党委和政府及教育系统敢于“啃硬骨头”，也需要社会与文化的系统性变革；既要有打“攻坚战”的决心，也要有打“持久战”的耐心。

（二）省级政府教育统筹的现实局限性

作为“国之大计、党之大计”，教育领域诸多基础性的政策是中央制定的。总体来讲，中央政府是教育评价改革的总体设计者，省级政府是教育评价改革的主要组织实施者。省级政府统筹区域内教育评价改革的实效，既取决于其统筹能力，也与其实际统筹权力有密切关系。当下，客观存在的责权利不匹配、统筹权力与能力脱节等问题，使得省级政府在教育改革中的责任不清晰、角色不稳定、作用发挥不充分，在推进教育改革上存在避重就轻、选择性改革等现象[12]。

五、省级政府进一步落实教育评价改革责任的思路

（一）强化系统思维

省级政府推进新时代教育评价改革，必须重视统筹协调、协同推进。

第一，坚持统筹谋划与分层推进相结合。省级政府既要坚决贯彻落实中央的部署，全面推进“五破五立”，避免“消极变通”、选择性改革和形式主义，也要认识到“五破”并非并行的、平摆的，而是涉及不同主体、不同对象、不同取向、不同方式和不同用途。因此，省级政府要准确把握“五破”的内在关系及具体内容的相互联系，明晰哪些是根本问题，哪些是关键问题；要准确区分评价体系的问题层次、类型，明晰评价设立问题、评价内容问题、评价方式问题和评价导向问题的差别。同时，省级政府既不能割裂改革之间的内在联系，搞各自为战、单兵独进，也不能眉毛胡子一把抓，一个模式套所有改革，一把尺子衡量所有改革。

第二，坚持正确导向，注重改革实效。省级政府要坚持立德树人为本，牢记为党育人、为国育才使命[2]，要把改革的成效体现在各级党委和政府落实教育优先发展地位、推进教育高质量发展上，体现在学校按规律办学、科学发展上，体现在教师教的责任充分落实与专业发展上，体现在学生学的积极性充分迸发与全面发展上。

第三，坚持破立并举，衔接紧密。省级政府要把握好改革的节奏，科学确定改革的阶段性目标和重点：一方面，要全面清理各类认证、评估、评价，诸如专业评价、学校评估、学科评估、学位点增列、各种项目评选、各种人才称号评选等一系列与政府资源配置相连、事关学校层级和声誉的项目，推进教育评价关键领域改革取得实质性突破；另一方面，要紧密结合地方政府履行教育职责要求制定正向激励措施和反向约束机制，避免出现评价真空地带，或者出现导向缺失与混乱的状态。

（二）理顺中央与地方在教育评价改革领域的事权

省级政府要明确中央与地方及政府与学校之间的改革责任划分，切实调动地方改革的主动性和学校改革的创造性，避免形成地方对中央政府改革的模仿及学校对政府主导的依赖，克服“地方是传递者”“学校是被改革者”“教师、学生及社会组织是旁观者”的问题。同时，省级政府应坚持顶层设计与基层创新相结合、目标导向与问题导向相结合的原则，注重发挥基层的主动性、创造性，区分同一问题在不同层面的责任及不同问题在同一区域的协同，不搞文件口径上下一边粗、文件内容上下简单重复，越往下越要在破解问题的真招实策上下功夫。

（三）凝聚教育评价改革合力

教育评价改革与政府职能转变、分类管理、资源配置、招生考试制度乃至学校内部的薪酬制度等方面的改革具有密切关联。深化教育评价改革，省级政府需要树立科学的教育发展观、人才成长观、选人用人观，凝聚党委、政府、学校和社会的改革合力，做到各级党委和政府之间的改革责任分工明确、同级党委和政府的相关部门之间改革协同有效。

第一，省级党委和政府要发挥承上启下作用，将中央精神转化好：一是要在配套政策细化上用心思，在具有本地特色的创新举措上动脑筋，在结合本地实际落实落地上下功夫，切实避免层层发文件、以文件落实文件的形式主义现象；二是要避免责任层层下移，千头万绪最后都落到学校和教师身上；三是要避免改革措施虚化，简单放权，搞绝对化。

第二，省级政府既要勇于刀尖向内，带头改革不合理、不科学的各种评价制度，也要在指导学校评价改革和引导社会评价改革上履职尽责。同时，省级政府要高度重视相关改革之间的协同及政府、学校、社会的协调，做好配套政策的细化工作，确保本地区的教育评价改革取得预期效果。

第三，党委和政府的横向相关部门要强化全局观念，把改革措施衔接好。组织、宣传、编制、人事、财政、教育、科技等各有关部门要主动对标中央文件，认领任务、查摆问题、认真改革。同时，省级政府要避免以往改革中存在的相关部门之间缺乏有效协同，教育改革政策之间及教育政策与其他政策之间不对话、不搭桥的现象，努力实现教育评价改革的系统集成、协同高效。

（四）依法保障教育评价改革的健康发展

教育评价改革涉及不同主体，牵一发而动全身[13]，仅靠传统的思维和手段，既无法真正突破“深水区”，也难以保证改革的深入、持久和成效。教育评价改革必须在党的统一领导下，强化改革的法治思维：一是要依法明确相关改革方的责任要求，完善不同利益主体参与教育评价改革的行动规则、监督机制和司法机制；二是要依法约束政府部门的权力，解决有些地方无限放大绩效评估、绩效拨款的作用，过度干预学校内部的运行，行政权力介入教学、科研、学科等专业领域等现实问题；三是要依法规范社会评价行为，营造良好的社会环境。依法保护改革的成果，把可复制、可推广的成功经验和模式及时上升为制度[12]。

客观而论，教育评价改革问题极其复杂，仅凭政策文本分析，并不能全面反映省级政府履行新时代教育评价改革职责的情况。即便是很好的政策，如果离开了良好的改革生态和基层的努力，也难以达到预期目的。评价省级政府履职情况的根本标准，是评价改革在推动区域教育高质量发展上所取得的实际效果。而对地方教育评价改革成效的科学评价，还有待在理念、技术与方法上进行更加深入的探索。